Un risque de tutelle toujours présent

Dans un système de répartition par blocs de compétences, les collectivités ne devraient pas intervenir dans des domaines autre que les leurs. Pourtant, dans quelques cas, elles auraient tendance à vouloir sortir de ce cadre strict des compétences. Nous pouvons alors remarquer dans ce cas l’intervention du juge administratif. Il existe également plusieurs situations qui seraient susceptibles de mettre en évidence une source éventuelle de tutelle.

Les catégories de collectivités territoriales ne constituent pas d’ensembles fermés

indépendants les uns des autres. Malgré la théorie des blocs de compétences, elles agissent souvent de concert et le transfert de compétences de l’Etat entraîne régulièrement une multiplication des relations inter-collectivtés. Selon la doctrine224, ces relations peuvent être encouragées par le législateur en prévoyant des interventions croisées ou complémentaires et en incitant au développement des procédures contractuelles. Ces rapports obligés seraient susceptibles d’instituer des dépendances et de faire naître de nouvelles tutelles entre les collectivités territoriales.

Les auteurs distinguent trois cas pouvant faire naître des tutelles entre les collectivités territoriales.

Le premier cas pouvant être rencontré concerne le fait qu’en vertu de la loi, dans certains domaines, les décisions des collectivités doivent être compatibles, sinon conformes, avec des décisions prises par d’autres collectivités. Le cas a été rencontré dans le cadre de la loi du 20 juillet 1982 sur les compétences de la région de Corse, le schéma d’aménagement arrêté par l’assemblée régionale s’impose aux communes de cette région pour l’élaboration de leurs plans d’occupation des sols puisqu’il détermine la destination générale des différentes parties de l’île, l’implantation des grands équipements d’infrastructure et la localisation préférentielle des activités industrielles, artisanales, agricoles et touristiques. Le législateur est dans l’obligation d’établir une hiérarchie juridique entre les actes des collectivités

territoriales.

Le deuxième cas se rapproche du premier et concerne les décisions de certaines collectivités qui sont subordonnées aux décisions d’une autre collectivité. C’est par exemple le cas pour les départements et les communes en matière d’allocations d’aides directes aux entreprises. En vertu de l’article L. 1511-2 du Code général des collectivités territoriales, les

224

régions bénéficient d’une prééminence pour définir les régimes d’aides directes225. Les départements, les communes ou leurs groupements ne peuvent attribuer ces aides que si la région les a créées, selon les règles qu’elle a énoncées, à titre complémentaire. Les aides directes relèvent de la compétence du Conseil régional qui a l’initiative de la mise en place de leur régime (critères de recevabilité des demandes, nature des activités aidées), les

départements et les communes ou leurs groupements ayant seulement la possibilité de compéter les aides apportées par la région dans le cadre d’une convention passée avec cette dernière.

Enfin, la troisième source éventuelle de tutelle concerne essentiellement les petites communes. Selon l’article L. 3233-1 du Code général des collectivités territoriales226, les communes peuvent devenir dépendante des départements sous la forme de tutelle recherchée ou de tutelle acceptée.

Le pouvoir de décision des autorités communales peut se trouver vidé de son contenu par un transfert au bénéfice des services dotés du pouvoir d’expert des départements227.

Au-delà de ces situations, les tentations hégémoniques de certaines collectivités (notamment les régions) peuvent ressortir insidieusement. Selon le professeur PONTIER, les affaires dans lesquelles le juge administratif a été amené à vérifier qu’une collectivité n’exerçait pas de tutelle sur une autre « sont significatives d’une interprétation rigoureuse, par le juge de ce

principe »228 Les collectivités locales étant méfiantes, elles ne veulent pas subir ni exercer de tutelle sous quelque forme que ce soit. Il est possible cependant de trouver quelques décisions des juridictions administratives relatives à l’interdiction ce principe.

Selon la formule d’Oliver DUGRIP, « quelques mois seulement après son entrée en vigueur,

la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, est déjà l’objet d’intéressantes décisions de la juridiction

administrative…Le jugement rendu définitivement par le tribunal administratif de Montpellier

225

Selon l’article L. 1511-2 du CGCT : « …le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonification d’intérêt, de prêt et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région… »

226

Article L.3233-1 : « Le département apporte aux communes qui le demandent son soutien à l’exercice de leurs compétences »

227

Nous pensons ici notamment au domaine de l’urbanisme

228

J.-M. PONTIER, « L’administration territoriale : le crépuscule de l’uniformité ? », Revue administrative n° 330, novembre 2002, p. 635

le 20 juin 1983 devrait occuper à cet égard une place privilégiée : il est en effet l’un des premiers à se prononcer sur l’autonomie des collectivités décentralisées, les unes par rapport aux autres »229 En l’espèce, le tribunal administratif de Montpellier a annulé un règlement des subventions édicté par le Conseil régional de Languedoc Roussillon conférant aux présidents des conseils généraux des départements composant la région un rôle d’intermédiaire entre les communes et cette dernière dans l’octroi et le contrôle de l’utilisation des subventions

allouées par le conseil régional. En effet, selon le jugement du tribunal administratif « considérant que ces dispositions, en donnant aux présidents des conseils généraux un rôle essentiel en ce qui concerne l’octroi puis le contrôle de l’utilisation des subventions du conseil régional, institue une forme de tutelle contraire à la volonté du législateur qui a entendu, par la loi susmentionnée du 2 mars 1982, supprimer tout contrôle a priori sur les autorités

décentralisées, volonté d’ailleurs ultérieurement explicitée dans l’article 2 de la loi du 7 janvier 1983… » Ce jugement met en avant l’interprétation stricte par le juge de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre. A la suite des lois de décentralisation de 1982 et 1983, aucun texte ne réglementait la procédure d’octroi et de contrôle de l’utilisation des subventions. Rien n’interdisait le Conseil régional de Languedoc Roussillon d’élaborer un règlement intérieur définissant les modalités de ses interventions et précisait notamment la procédure d’octroi des subventions. Or comme le constate Olivier DUGRIP, « Si le conseil

régional pouvait ainsi prévoir, légitiment semble-t-il, de recueillir l’avis des conseils généraux, il ne pouvait pas imposer aux bénéficiaires éventuels de présenter toutes leurs demandes de subventions sous couvert du président du conseil général concerné et ne prendre en considération que les demandes ayant donné lieu à un avis du conseil général. Ce faisant, le règlement attaqué ne se bornait pas à prévoir la consultation du conseil général par le conseil régional : il obligeait les bénéficiaires éventuels des subventions à solliciter l’avis du conseil général, faisant de l’intervention des départements une condition de recevabilité de leur demande. En l’absence d’avis du conseil général la demande ne pouvait pas être

examinée, ni la subvention allouée » L’octroi de la subvention demandée dépendait plus à la

limite de l’intervention du Conseil général que du Conseil régional.

L’auteur revenait ensuite sur la « vague définition » de la tutelle en précisant qu’a la suite du jugement du tribunal administratif de Montpellier, le juge sera en mesure de

déterminer et de sanctionner les formes de tutelle. Et de proposer alors une définition de cette notion en déclarant : « le terme de tutelle devrait retrouver en recouvrant la réalité

229

Olivier DUGRIP, « Note sous l’arrêt du tribunal administratif de Montpellier du 20 juin 1983, Commune de Narbonne c/ Région de Languedoc Roussillon », AJDA, 20 décembre 1983, p. 678

administrative, une plus grande efficacité pratique, désignant toute action de contrainte ou tout acte de contrôle exercé sur une collectivité locale par les organes d’une collectivité territoriale supérieure. Plus précisément, constitue une forme de tutelle toute soumission non prévue par un texte, par quelque moyen que ce soit, d’une collectivité à une autre. C’est par référence à cette relation hiérarchique, à ce rapport de subordination, qu’il faut comprendre la notion de tutelle, telle que l’entend le législateur, lorsqu’il règle les relations des

collectivités locales entre elles »

L’analyse de ce jugement par Olivier DUGRIP rejoint également l’idée selon laquelle l’interdiction de la tutelle était la condition de mise en œuvre des transferts par blocs de compétences, les collectivités locales ne pouvant pas intervenir dans des domaines de compétences que ne sont pas les leurs, cette interdiction étant formelle et absolue. Selon DUGRIP : « Il est ainsi permis de se demander si ce n’est pas le principe même de

l’intervention de la collectivité départementale dans un domaine de compétence qui ne lui était pas attribué et qu’elle ne partageait pas qui a été sanctionnée par la juridiction administrative »

Les décisions des juridictions administratives relatives a l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre sont étonnamment peu nombreuses. Nous retrouvons ici l’analyse du professeur PONTIER qui expliquait que « les collectivités locales sont elles-mêmes méfiantes,

ne voulant ni subir ni exercer une tutelle » 230

La rareté des décisions relatives à cette notion a été confirmée par Jean-Louis REY, Conseiller au tribunal administratif de Pau. Celui-ci écrivait : « on est étonné, quinze ans

après la grande loi de décentralisation du 3 mars 1982, de ne trouver, à proprement parler, qu’une seule décision de justice traitant de ce problème »231 Il s’agit de la décision du tribunal administratif de Montpellier que nous venons d’évoquer. Cependant, dans le jugement rendu par le tribunal administratif de Pau232, la question soulevée est sensiblement différente. Dans le jugement du tribunal de Montpellier, le juge a sanctionné non pas le risque de tutelle d’une collectivité sur une autre, mais le fait que le règlement élaboré par le Conseil régional pour les subventions aux communes donnait un rôle essentiel aux présidents des Conseils généraux « en ce qui concerne l’octroi puis l’utilisation des subventions du conseil régional » Le

230

J.-M. PONTIER, « L’administration territoriale : le crépuscule de l’uniformité ? », Revue administrative n° 330, novembre 2002, p. 635

231

J-L REY, « Application du principe interdisant à une collectivité d’exercer une quelconque tutelle sur une autre collectivité », AJDA, 1997, p. 542

232

règlement avait été annulé par ce que la collectivité compétente avait donné un pouvoir de tutelle à une autre collectivité qui, elle, n’avait pas de compétence particulière dans ce domaine.

Jean-Louis REY constatait néanmoins que la question du respect des compétences respectives des collectivités dans la jurisprudence relative aux interventions économiques était plus fréquente que celle relative à la notion de tutelle.

En l’espèce, la question qu’avait à trancher le tribunal administratif de Pau était quelque peu différente : en modulant le taux de subvention en fonction du mode de gestion du service communal, le département avait-il, comme le soutenait le préfet, exercé une tutelle prohibée par les textes relatifs à la décentralisation ?

Le tribunal pour répondre à cette question a cherché à délimiter la portée de l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur une autre. Selon le Conseiller REY, « cette interdiction

découle directement du principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la Constitution » Il rappelait également, comme nous l’avons vu233, que le Conseil Constitutionnel a eu, a plusieurs reprises, l’occasion de veiller au respect de ce principe par le législateur. Cependant, il avait une remarque très pertinente dans la mesure où le contrôle de constitutionnalité s’était toujours fait dans le cadre des relations entre l’Etat et les collectivités et non dans celui des rapports entre les collectivités territoriales. Le tribunal administratif de Pau déduisait alors, comme l’avait fait celui de Montpellier, qu’il résulte du principe constitutionnel de libre administration qu’aucune collectivité ne peut, à l’occasion de l’exercice de ses compétences, exercer sur une autre une quelconque tutelle en déclarant : « que si le principe de libre administration des collectivités n’empêche pas que les régions ou les départements définissent, dans le cadre des politiques de subventionnement au profit des communes ou syndicats de communes relevant de leurs compétences, des critères incitatifs, il s’oppose à ce que, par ce biais, ils incitent ces communes ou leurs syndicats à retenir un mode de gestion précis du service public concerné par la subvention, ce qui relève de la seule compétence de ces derniers234 »235 La délibération déférée modifiait les règlements

départementaux d’aide aux travaux d’assainissement ou d’alimentation en eau potable des communes ou de leurs syndicats en introduisant une modulation du taux de subvention en fonction du mode de gestion du service236 D’après le Conseiller, « l’objectif poursuivi d’un

233

Voir page 67

234

Il s’agit d’une compétence communale

235

Premier considérant du jugement

236

Selon le tribunal administratif de Pau : « le conseil général des Landes, par la décision attaquée, majorant le taux de subvention de 5 % pour les collectivités dont le service d’assainissement et d’alimentation en eau potable

meilleur rapport qualité - prix du service et d’une plus grande transparence, était, comme en convenait le préfet, on ne peut plus louable » Il fallait en définitive analyser les modalités

retenues face aux principes dégagés par les lois de décentralisation.

Comme dans la première décision du tribunal administratif de Montpellier, le tribunal de Pau a pris en compte la répartition des compétences entre les collectivités. Il a d’abord rappelé que le choix entre les divers modes de gestion des services publics était de la compétence exclusive des conseils municipaux. Il a ensuite constaté que la modulation litigieuse avait pour objet de peser sur ce choix, alors que le département ne disposait d’aucune compétence dans ce domaine. Cette approche permettait alors d’élaborer « un

considérant de principe susceptible d’éclairer les collectivités territoriales pour la mise en œuvre de leur politique de subvention aux autres collectivités et de sanctionner le

département pour avoir, même si ce n’est que de façon indirecte, empiété sur les compétences propres des communes »

Le tribunal annulait alors la décision du conseil général du département des Landes relative à la modulation des subventions.

A la différence du jugement du tribunal administratif de Montpellier rendu en première instance, le département des Landes demandait au juge de cassation de censurer ce

raisonnement, confirmé par la cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 31 mai 2001.

Le Conseil d’Etat a alors donné entière satisfaction au département des Landes, non seulement en écartant la qualification de tutelle et l’idée d’une atteinte à la libre

administration, mais encore en repoussant les divers griefs qui étaient faits à la délibération attaquée, notamment celui relatif à la violation du principe d’égalité devant les charges publiques. Comme le relève Francis DONNAT et Didier CASAS, Maîtres des requêtes au Conseil d’Etat, l’Assemblée du contentieux a jugé que la délibération attaquée ne

méconnaissait aucune des dispositions. Ils ont alors observé que l’Assemblée semble avoir voulu traiter distinctement la question de la tutelle de celle de la libre administration237. Ainsi, même si la décision cite, dès le début, tant les dispositions de l’article 72 de la Constitution que celles de l’article L. 1111-4 du Code général des collectivités territoriales, l’annulation prononcée par le Conseil d’Etat juge de cassation ne porte que sur la violation de ces

est en régie et minorant de 5 % celui pour les collectivités dont le service est affermé, a entendu influencer le choix des communes et de leur syndicat de coopération quant au mode de gestion du service… »

237

Francis DONNAT et Didier CASAS, « Dans quelles limites et conditions une collectivité territoriale peut- elle subventionner les projets d’une autre ? », AJDA, 2004, p. 195

dernières dispositions, relatives à la notion de tutelle. Selon les auteurs, « cette façon de faire

correspond, …, à la volonté de bien marquer la différence entre deux notions qui, pour être cousines, ne sont pas synonymes : si la tutelle est un mode particulier d’établissement des relations juridiques entre deux organes, la libre administration est le principe qui gouverne globalement le statut des collectivités territoriales »

Pour prononcer la validité de la délibération du département des Landes, le Conseil d’Etat rappelle que l’exercice de la tutelle ne saurait être confondu avec une simple démarche incitative. Dans la droite ligne de sa jurisprudence, le Conseil constate que la tutelle est en droit administratif une notion précise qui repose sur deux idées simples : d’une part, la tutelle ne se présume pas, et les pouvoirs dont se trouve investie l’autorité de tutelle sont précisément et uniquement ceux qui ont été énoncés par un texte. D’autre part, la tutelle suppose une capacité de contrainte réelle de la part de l’autorité qui en bénéficie sur les organes qui la subissent. Cette contrainte peut prendre la forme, selon le cas, d’un pouvoir d’approbation, d’autorisation ou de substitution d’action. Les conclusions de François SENERS,

Commissaire du gouvernement, sont particulièrement éclairantes à cet égard238. Aussi, pour juger, contrairement aux juges du fond, qu’il n’y avait pas, en l’espèce, de tutelle de la part du conseil général sur les autres collectivités, le Conseil d’Etat a en effet relevé que, si le département avait entendu inciter les communes à faire des choix particuliers en

modulant le montant de ses subventions, il n’exerçait ce faisant aucun pouvoir d’autorisation ou de contrôle sur les communes239

L’arrêt rendu par l’Assemblée du Conseil d’Etat semble être salutaire dans la mesure où, « une interprétation extensive de la tutelle est rejetée car elle affecterait d’une grave

incertitude juridique la pratique généralisée des financements croisés entre collectivités et elle porterait atteinte à la faculté des personnes publiques d’user librement de leurs fonds »240

Tant les conclusions du Commissaire du gouvernement que le commentaire des Maîtres des requêtes sur cet arrêt, mettent en évidence le bon sens de la décision. Selon Francis DONNAT

238

François SENERS, Commissaire de gouvernement, « La prohibition de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre », Conclusions sur l’arrêt du Conseil d’Etat, 12 décembre 2003, Département des Landes, RFDA, mai – juin 2004, p.p. 518- 524

239

Aux termes du 4e considérant de l’arrêt du 12 décembre 2003 du Conseil d’Etat : « Considérant…que si la délibération litigieuse a entendu, par une modulation du taux des subventions, inciter financièrement les communes ou leurs syndicats à gérer en régie leurs réseaux d’eau et d’assainissement plutôt que de les affermer, elle n’a pas subordonné l’attribution de ces aides à une procédure d’autorisation ou de contrôle ; que, dès lors, en jugeant que cette délibération avait institué une tutelle et méconnu ainsi les dispositions précitées de l’article L.1111-4 du code général des collectivités territoriales, la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit… »

240

Jean-Claude DOUENCE, Note sous « La prohibition de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre », Conclusions sur l’arrêt du Conseil d’Etat, 12 décembre 2003, Département des Landes, RFDA, mai – juin 2004, p.p. 525- 529

et Didier CASAS241, « la décision Département des Landes permet… de préserver la sécurité

juridique de méthodes largement utilisées par les collectivités publiques, locales en particulier, pour financer les infrastructures dont la réalisation est à leur charge »

Or, il n’existait pas, jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de procédure permettant à une collectivité d’intervenir dans des compétences qui ne lui été pas attribuées. Il était alors nécessaire de prévoir un système qui autoriserait des interventions d’une

collectivité dans le cadre des compétences d’une autre sans être certaine de subir la sanction