L’application des principes du droit administratif aux établissements publics

Nous avons vu que la coopération intercommunale peut prendre des formes variées, parfois très souple (une simple convention par exemple), alors que l’établissement public en constitue la forme la plus élaborée. En donnant cette qualification d’établissement public aux

différentes structures qu’il a mises en place depuis 1890, le législateur a marqué leur

différence de nature par rapport aux collectivités territoriales. Les collectivités territoriales ont une vocation générale sur leur territoire (cette idée est renforcée par l’attribution de la clause générale de compétence), l’établissement public est au contraire régi par la principe de spécialité et d’exclusivité278. En application du principe de spécialité, qui régit tous les

établissements publics, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées279 (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). En vertu de ce principe, un EPCI ne peut donc intervenir, ni opérationnellement ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées. Ce principe interdit également tout transfert de compétences à un EPCI, en provenance du département, de la région ou de l’Etat.

En application du principe d’exclusivité, les EPCI sont par ailleurs les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de confier l’exercice de certaines de leurs compétences à un

278

Selon la circulaire relative aux dispositions concernant l’intercommunalité introduites par la loi « liberté et responsabilités locales », du 15 septembre 2004, les caractéristiques de l’établissement public sont clairement rappelées.

279

L’EPCI exerce en conséquence des compétences strictement limitées par son statut, que ces compétences résultent directement de la loi ou aient été définies librement par les communes.

syndicat mixte à condition que le périmètre su syndicat inclut en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de la communauté.

Autrement dit, les principes de spécialité et d’exclusivité d’un EPCI ont pour objet de définir de manière limitative les compétences de ces établissements et ont pour conséquence de procéder au dessaisissement intégral des communes de leurs compétences déléguées.

En outre, alors que la collectivité territoriale dispose d’organes élus au suffrage universel, l’établissement public de coopération intercommunale est administré par un comité ou un conseil composé de délégués élus par les communes. La loi du 12 juillet 1999 a prévu que désormais, les délégués doivent être obligatoirement choisis parmi les conseillers municipaux, une dérogation étant néanmoins admise pour les syndicats de communes. Le comité ou le conseil prend des délibérations, dont les conditions de validité sont celles fixées pour les conseils municipaux, sous réserve de certaines dispositions spécifiques applicables aux communautés urbaines. Les lois et règlements qui concernent le contrôle administratif et financier des communes sont applicables aux EPCI. Le président, organe exécutif de l’EPCI, prépare et exécute les délibérations. Il est l’ordonnateur des dépenses et prescrit l’exécution des recettes. Il est le seul chargé de l’administration, sous réserve de certaines délégations qu’il peut donner à d’autres membres du bureau.

Concernant les règles de création des EPCI, en dehors des quatre communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg) qui ont été crées directement par la loi, l’initiative de la création d’un établissement public, revient aux communes elles-mêmes. Nous avons vu que depuis la loi du 12 juillet 1999, il appartient au préfet de donner leur plein effet aux

délibérations prises par les communes pour la création de l’EPCI, par un arrêté qui vaut délibération institutive. Aussi, ces pouvoirs sont modulés par le juge administratif en matière de création et d’extension du périmètre de l’EPCI.

Nous allons terminer notre développement sur les modalités de transferts de compétences aux EPCI :

Il faut noter dans un premier temps que le caractère du transfert de compétence à un EPCI est express. Toute compétence exercée par un groupement de communes doit

obligatoirement et expressément loi avoir été attribuée par la loi ou des délibérations. Les attributions peuvent intervenir soit au moment de la création de l’EPCI, soit au cours de son

fonctionnement, dans le respect des règles de majorité qualifiée. Cette condition est générale pour l’ensemble des missions attribuées aux EPCI par les communes membres. Les

conséquences attachées au caractère exclusif du transfert ne permettent pas d’accepter qu’un tel établissement se déclare ou soit déclaré compétent, sans que ces dernières aient

effectivement procédé à une délégation. Pour le professeur LE MESTRE, « c’est là une

question de sécurité juridique : l’administré devant savoir quelle autorité est habilitée à gérer un équipement ou un service public déterminé »280

L’attribution doit être précisément définie et strictement appliqué. Or il arrive fréquemment que les communes négligent de définir exactement et de manière détaillée le contenu de ce qu’elles souhaitent transférer à l’EPCI. Elles utilisent des formules générales, sans révéler la conception qu’elles se font de leur signification exacte. Aussi, la juridiction administrative n’hésite alors pas à interpréter le contenu des statuts de l’EPCI pour rechercher la réalité de l’attribution281.

Dans un deuxième temps, nous pouvons relever le caractère exclusif du transfert de compétences. Les compétences exercées par un EPCI ne sont pas simplement déléguées, mais font l’objet d’un transfert total opéré de la commune vers le groupement. Il en découle que l’EPCI ne se superpose pas à la commune, mais la remplace bel et bien. Il exerce en effet, ses attributions « de plein droit et au lieu et place des communes »282 L’établissement fait, dans ces conditions, écran entre les communes membres et les autres collectivités territoriales pour les compétences qui lui sont attribuées. La commune peut cependant conserver une mission qu’elle n’a pas expressément transférée. Pour LE MESTRE, « l’exclusivité ne porte, en effet,

que sur la partie transférées, et non sur le domaine concerné dans son entier » 283

Enfin, nous pouvons aborder les conséquences des transferts de compétences aux EPCI. Le transfert d’une compétence d’une commune à un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mis en œuvre. Nous développerons dans la deuxième partie de notre étude les conditions de la mise en œuvre du transfert de agents non titulaires et des fonctionnaires territoriaux qui remplissaient leurs fonctions dans un service ou

280

R. LE MESTRE, Droit des collectivités territoriales, Paris, Gualino éditeur, 2004, p. 210

281

TA Montpellier, 10 octobre 1984, Giret et Vaillat

282

CE Ass., 16 octobre 1970, Commune de Saint Vallier

283

Opus cité p. 96. L’auteur prend pour exemple l’arrêt du Conseil d’Etat du 31 juillet 1996, Commune de Sète. Une commune, ayan transféré à un syndicat intercommunal une mission pour la construction et l’exploitation d’un réseau de distribution d’eau potable, conserve le droit d’exploiter elle-même une source dont elle disposait auparavant.

partie de service ainsi transféré à un EPCI. Dans ce cadre, nous aborderons également les modalités de financement des missions affectées aux EPCI.

B. La recherche d’un périmètre pertinent conditionnant l’exercice des compétences