LES DIFFERENTES MODALITES DE REPARTITION DES COMPETENCES
B. Le principe de subsidiarité et la répartition des compétences
Avant de revenir sur le principe de subsidiarité, qui pourrait être le nouveau mode de
répartition des compétences entre les collectivités locales, nous allons nous arrêter un instant sur la proposition du professeur MADIOT, qui en 1996, présentait un système original de
200
J.-M. PONTIER, « Une décennie de décentralisation vue par le Conseil d’Etat », Revue administrative n° 281, septembre – octobre 1994, p. 505
répartition des compétences201. Ayant constaté les échecs de la clause générale de compétence et de la théorie des blocs de compétence, il explique que « le mécanisme de répartition des
compétences devrait reposer sur un principe assorti, en quelque sorte, de deux « soupapes » de sécurité » Le principe est formulé à l’article 65-I, alinéa 2 de la loi du 4 février 1995202. Les compétences devraient être réparties « de manière que chaque catégorie de collectivités
territoriales dispose de compétences homogènes »203 Cette disposition suggère plusieurs observations.
Premièrement, le législateur bénéficie d’un éventail de choix : il peut « recomposer » la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Cette
solution n’est pas évidente car elle supposerait une remise à plat des compétences transférées. Nous constaterons simplement que cette idée, certes intéressante pour la cohésion du système de répartition, n’a jamais été envisagée par le législateur.
En second lieu, le législateur a le choix, au regard de la technique de législation, entre deux possibilités. Il peut, tout d’abord, réaliser une sorte de « code » des compétences des collectivités locales, rassemblant, dans un texte unique, les compétences dispersées dans de nombreuses lois. Cette technique est envisageable mais elle serait maladroite et inutile depuis l’adoption du Code général des collectivités territoriales. La seconde possibilité consiste à respecter le cadre législatif actuel et donc à apporter, aux différentes lois concernées, les modifications nécessaires.
Enfin, l’exigence législative de donner à chaque catégorie de collectivités locales des compétences homogènes est complexe. L’homogénéité des compétences dans certains domaines peut être simple à obtenir (l’auteur prend l’exemple de l’éducation). Dans tous les cas, quelques soient les techniques de répartition adoptées, la loi opérant les transferts de compétences devra aménager un système de correction204. Force est de constater que cette idée n’a jamais été suivie d’effets.
201
Yves MADIOT, « Les techniques de correction de la répartition des compétences entre collectivités locales », RFDA, septembre – octobre 1996, p. 969
202
Loi n° 95-115 du 4 févier 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, JORF, 5 février 1995
203
Emmanuel AUBIN et Catherine ROCHE, Droit de la Nouvelle décentralisation, Paris, Gualino éditeur, 2005, p. 31. Pour les auteurs, ce principe de répartition des compétences devait faire l’objet d’une loi dans le délai d’un an. Ces dispositions devaient permettre de déroger à la clause générale de compétence et pouvaient déboucher sur un bouleversement du paysage institutionnel français. Cette proposition est restée lettre morte.
204
Selon le professeur MADIOT, ces techniques de correction de la répartition des compétences devraient prendre en compte des considérations qui tiennent à la fois du réalisme et de la prudence, et des impératifs de la construction européenne et d’un souci de modernisation du fonctionnement de l’Etat.
A la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et de la loi du 13 août 2004, nous avons, comme le relève le professeur AUBY205, l’impression d’y voir aujourd’hui un peu plus clair dans la délimitation des compétences locales. Mais d’où vient cette impression de
clarté ?
Nous pouvons affirmer à cet instant que le législateur n’a pas eu recours à la technique des blocs de compétences pour les transferts réalisés en 2004, dans la mesure où nous avons approché les limites de cette technique. Si la répartition par blocs de compétences suggère selon l’article L. 1111-4 du Code générale des collectivités territoriales que les compétences doivent être affectées dans la mesure du possible à un même niveau de collectivité, la loi du 13 août 2004 portant répartition de compétences ne satisfait pas à cette exigence. Nous pouvons constater que de nombreuses compétences transférées dans le cadre de cette loi font encore l’objet d’un partage entre plusieurs niveaux de collectivités (notamment dans le transfert des grands équipements, dans le transfert de certains monuments historiques ou de la voirie)
Nous avons écrit à propos de l’article 72 alinéa 2206 de la Constitution que cet article était de nature à accroître les champs d’intervention des collectivités des collectivités pouvant alors bouleverser les règles traditionnelles des transferts de compétences207. Les transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004, ne répondent-ils pas à cette affirmation ? Ni clause générale de compétence ni blocs de compétences n’apparaissent dans la loi. Il
semblerait que les transferts voulus par le législateur soient le fruit d’un compromis entre les deux techniques de répartition. A partir du moment où des lois antérieures de transferts de compétences ont déjà eu lieu, marquant d’un premier sceau les vocations générales des collectivités, et que d’autres lois énumératives de compétences aient confirmé cette empreinte, il revenait au législateur de trouver une autre solution pour les transferts de compétences à venir. Les transferts de compétences issus de la loi du 13 août 2004 obéissent selon nous au principe de l’article 72 alinéa 2 de la Constitution.
Nous pouvons justifier notre propos par l’étude de la saisine du Conseil Constitutionnel et sa décision208. En effet, les députés ont soumis au contrôle de constitutionnalité l’ensemble de la
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AUBY (J-B), AUBY (J-F) et NOGUELLOU (R), Droit des collectivités locales, paris, PUF, 3e édition refondue, 2004, p. 204
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Article 72 alinéa 2 : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mise en oeuvre à leur échelon »
207
Voir notre développement page 31
208
loi209. Il ressort de la décision du Conseil Constitutionnel qu’aucune disposition de la loi ne méconnaît le principe contenu dans l’article 72 alinéa 2 de la Constitution. Nous aurions pu observer une non-conformité des compétences transférées aux différents niveaux de
collectivités210. Le Conseil a implicitement validé les choix opérés par le législateur, c'est-à- dire l’adéquation entre la compétence transférée et le meilleur échelon de collectivité pouvant la mettre en œuvre.
Ainsi, le principe de subsidiarité serait-il devenu le nouveau mode de répartition des compétences entre les collectivités territoriales ?
Dans la mesure où le Conseil Constitutionnel n’y a pas fait explicitement référence, mais n’a pas pour autant déclaré non-conforme à la Constitution les transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004, tout porte à croire que nous sommes en présence du nouveau mode de répartition des compétences.
Enfin, nous pouvons voir lors de l’étude du rapport du sénateur René GARREC, que
l’inscription du principe de subsidiarité au sein de la Constitution a une double vocation : « Il
s’agit bien de donner à la fois un nouvel élan à la décentralisation et un fondement à la répartition des compétences entre les collectivités » 211
Il faudra alors attendre de nouvelles lois de transferts de compétences pour confirmer ou infirmer cette proposition, rejoignant ainsi l’affirmation de Robert HERTZOG sur le principe de subsidiarité qui pense que celui-ci « est une vraie adjonction à la Constitution, lourde de
développements potentiels, qui dépendront de ce qu’acceptera le juge »212
A partir de cet instant, lorsque le professeur AUBY parle de clarté, nous préférons voir un clair-obscur dans la délimitation des compétences locales.
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Il ressort cependant des observations du gouvernement que 14 articles en particulier faisaient griefs.
210
Au-delà des 14 articles, le Conseil Constitutionnel pouvait légitimement exercer un contrôle approfondi de la loi. En se fondant sur l’article 61 de la Constitution, le Conseil procède de sa propre initiative à l’examen de dispositions dont l’inconstitutionnalité n’avait pas été soulevée par les requérants. Il peut également soulever des griefs d’inconstitutionnalité qui n’avaient pas été évoqués. La décision du Conseil Constitutionnel n’a pas fait l’objet de réserves d’interprétations.
211
René GARREC, Rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de la République, Sénat, n° 27, 23 octobre 2002, p. 99
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