Une répartition des compétences variable selon les différentes formes de communautés

Nous pouvons établir une distinction fondamentale entre les différentes formes

d’intercommunalité qui oppose les syndicats intercommunaux et les EPCI à fiscalité propre. La distinction entre les deux formes d’intercommunalité tient dans le fait que seules les communautés sont dotées de compétences obligatoires, automatiquement transférées par les communes. Les syndicats ne disposent en revanche que des attributions que les communes ont librement choisi de leur conférer.

Les syndicats intercommunaux, qui peuvent être à vocation unique (SIVU) ou à vocation multiple (SIVOM), remplissent essentiellement des fonctions techniques, telles que la gestion de l’eau, la voirie, les transports urbains, la collecte des ordures ménagères.

Les SIVU sont des associations de communes qui sont chargés d’une seule compétence ou de la gestion d’un seul service, alors que les SIVOM peuvent recevoir plusieurs attributions en même temps que la gestion des services correspondants274.

Issu de la loi du 22 mars 1890, le syndicat intercommunal a été plusieurs fois rénové.

L’ordonnance du 5 janvier 1959 a assoupli les règles de l’unanimité et autorisé la « vocation multiple ». La loi du 5 janvier 1988 a instauré le syndicat « à la carte » de manière que les communes puissent adhérer pour la ou les compétences de leur choix. Les syndicats intercommunaux sont aujourd’hui régis par les articles L. 5212-1 à l. 5212-34 du Code général des collectivités territoriales.

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Selon Bernard PERRIN, la distinction entre le SIVU et le SIVOM est peu évidente, d’abord parce que la compétence unique n’exclut pas la gestion de plusieurs services, à condition bien sur qu’ils soient

Leurs recettes proviennent principalement des contributions des communes, ainsi que du produit des taxes et contributions correspondant aux services assurés (taxe d’enlèvement des ordures ménagères)

Quant aux syndicats mixtes, qui associent des communes avec des départements, des régions ou des établissements publics, ils gèrent des services identiques à ceux des SIVU ou des SIVOM. Ils ont été reconnus par le décret-loi du 30 octobre 1935 dont l’article 1er disposait que « les départements, communes, chambres de commerce et établissements publics peuvent se grouper sous forme de syndicats pour l’exploitation, par voie de concession, de services publics représentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause » Un décret du 20 mai 1955 prévoit que la création d’un syndicat mixte répond à deux types de

préoccupations : étendre la coopération aux collectivités territoriales de niveaux différents et aux établissements publics ; assouplir les règles de fonctionnement, de manière à échapper à quelques contraintes propres aux syndicats intercommunaux relevant du droit commun. Il existe deux types de syndicats mixtes. Les syndicats mixtes dits « fermés » de l’article L. 5711-1 du Code général des collectivités territoriales sont composés de communes et d’EPCI ou exclusivement d’EPCI. Leur fonctionnement se rapproche de celui des autres syndicats. Les syndicats mixtes dits « ouverts » de l’article L. 5721-2 du même code peuvent emporter l’adhésion de collectivités territoriales, de groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public (chambres consulaires et autres établissements publics) Ils doivent cependant comprendre au moins une collectivité territoriale ou un groupement de ces collectivités.

En ce qui concerne les EPCI a fiscalité propre, ils ont une mission beaucoup plus large que celle des syndicats. Ils ont vocation à structurer les espaces autour de la réalisation de projets d’intérêt communautaire, de sorte que, tout naturellement aucune commune ne peut faire partie à la fois de deux EPCI à fiscalité propre275. Au 1er janvier 2005, la France comptait 2 525 EPCI à fiscalité propre, rassemblant 88 % des communes (contre 27 % en 1993) et 82 % de la population française (contre 14 % en 1993)276

Nous reviendrons plus tard sur les modalités de transferts obligatoires, optionnels et facultatifs des EPCI à fiscalité propre.

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Article L. 5210-2 du CGCT : « Une commune ne peut appartenir à plus d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre »

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L’Etat verse à ces EPCI une dotation d’intercommunalité (DGF des structures

intercommunales) qui est d’autant plus importante que l’intégration intercommunale est plus forte. Les EPCI à fiscalité propre se répartissent en deux groupes :

Les EPCI à fiscalité additionnelle, qui sont les plus nombreux (56 %) ; ces EPCI prélèvent sur les quatre impôts directs locaux (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties et taxe professionnelle) une fiscalité additionnelle à celle des communes. Ils peuvent également prélever la taxe

professionnelle de zone (TPZ) sur une partie du territoire intercommunal, qui constitue une taxe professionnelle unique limitée géographiquement.

Les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU), sont moins nombreux (44 %). Ils prélèvent en totalité et à un taux unique la taxe professionnelle sur l’ensemble du territoire regroupé. Ils peuvent également prélever une fiscalité additionnelle aux trois taxes sur les ménages (taxe d’habitation et taxes sur les propriétés bâties et non bâties) Elles bénéficient surtout d’une DGF bonifiée. Ces EPCI se présentent sous la forme de communautés qui sont de trois sortes : communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines.

Les différentes sortes de communautés représentent la forme ultime de coopération intercommunale277.

Les communautés de communes regroupent plusieurs communes formant un ensemble en principe d’un seul tenant et sans enclave et concernent essentiellement le milieu rural. Au 1er janvier 2005, il y avait 2 343 communautés de communes, regroupant 29 172 communes et 25, 3 millions d’habitants. Elles sont de deux sortes :

Les communautés de communes classiques sont celles prévues par la loi de 1992. Elles exercent, en lieu et place des communes, des compétences d’intérêt communautaire ; certaines sont obligatoires (aménagement de l’espace et développement économique) et l’une au moins est optionnelle, choisie dans l’un des cinq domaines suivants : environnement, logement et cadre de vie, voirie, équipements culturels et sportifs et de l’enseignement

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Nous n’aborderons pas le cas particulier des communautés de villes, crées par la loi de 1992 et dont l’objet était de construire de véritables agglomérations bien structurées, organisées sur la base d’un développement concerté. Le dispositif législatif et réglementaire qui les enferme plus qu’il ne les encadre a eu raison du développement de cette formule. Les cinq communautés de villes créées en 1992 ont aujourd’hui disparu de la scène intercommunale avant même que la loi du 12 juillet 1999 ne les condamne à une mort programmée en 2002.

élémentaire, action sociale. Leurs ressources sont en principe celles des EPCI à fiscalité additionnelle.

Les communautés de communes à TPU et à DGF bonifiée sont issues de la loi de 1999. Plus intégrées que les communautés de communes classiques, elle doivent exercer au moins quatre des six groupes de compétences d’intérêt communautaire suivantes :

développement économique, logement, voirie, équipements sportifs, aménagement de l’espace et déchets.

Les communautés d’agglomération regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50 000 habitants, en principe d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une commune centre de 15 000 habitants ou d’un chef –lieu. Elles étaient 162, au 1er janvier 2005,

regroupant 2 750 communes et 20, 4 millions d’habitants. Elles exercent des compétences communautaires à titre obligatoire dans quatre domaines : développement économique, aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat, politique de la ville. Elles doivent également exercer trois des six compétences suivantes : voirie, assainissement, eau,

environnement, équipements culturels ou sportifs, action sociale. Elles bénéficient toute des ressources des EPCI à taxe professionnelle unique et donc à DGF bonifiée.

Les communautés urbaines regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants, toujours en principe d’un seul tenant et sans enclave. Ce régime s’adresse aux 14 plus grandes agglomérations françaises (regroupant 355 communes et 6,2 millions d’habitants) Actuellement, deux types de régimes coexistent :

Les communautés urbaines de la loi de 1966, qui sont soumises au régime des EPCI à fiscalité additionnelle, exercent obligatoirement un certain nombre de compétences :

urbanisme, habitat, développement économique, zones d’activités…Elles peuvent sous certaines conditions, élargir leurs compétences pour rejoindre le régime de la loi de 1999.

Les communautés urbaines de la loi de 1999, sont soumises au régime des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU). Elles exercent les compétences obligatoires suivantes :

développement et aménagement économique, social et culturel ; aménagement de l’espace ; habitat ; politique de la ville ; gestion des services d’intérêts collectif ; protection de

l’environnement.

§ 2. Les principes généraux des transferts de compétences à l’intercommunalité

Avant d’aborder les particularités des transferts de compétences dans le cadre de l’intercommunalité, il nous faut présenter les principes généraux devant guider ces transferts. Nous verrons alors que les établissements publics de coopération intercommunale sont gouvernés par les principes de spécialité et d’exclusivité issu du droit administratif français (A). Nous reviendrons ensuite sur la nécessité de déterminer le périmètre pertinent de l’EPCI qui conditionne l’application des compétences sur cet espace (B).