Le maintien de la clause générale de compétence.

La clause générale de compétence est toujours inscrite dans le droit positif et elle est codifiée dans trois articles du Code général des collectivités territoriales pour les trois niveaux de collectivités. Mais elle est également codifiée d’une manière générale pour les trois niveaux

184

Pourtant le terme de spécialisation appliqué à une collectivité territoriale semble « chagriner » le professeur PONTIER dans la mesure ou une collectivité se définit par son aptitude générale à intervenir. Cependant, malgré cette idée de spécialisation des collectivités, qui vient alors contrarier le principe de spécialisation propre aux établissements publics, la doctrine continue d’invoquer cette aptitude générale

185

Comme le confirme l’article premier de la loi du 13 août 2004 : « La région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l’Etat »

de collectivités à l’article L.1111-2 du Code : « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence »

Il nous faut rappeler ici que le livre premier du Code général des collectivités territoriales reprend les principes généraux de la décentralisation. Il n’y a rien d’étonnant alors à ce que la clause générale de compétence y figure, celle-ci étant ensuite reprise pour chaque niveau de collectivités locales.

Pour la commune, la définition de la clause générale de compétence est la reproduction exacte telle qu’elle avait été édictée par la loi municipale de 1884. Nous pouvons lire à l’article L.2121-29 du Code général des collectivités territoriales : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » Elle est reprise aux articles L. 3211-1 et L. 4221-1 pour les départements et les régions.

Mais ce dernier article, à la différence des précédents, précise en quelque sorte quelle est la compétence de la région en affirmant à propos du conseil régional au second alinéa : « Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et de l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des

départements et des communes » Cette disposition est issue de la loi du 2 mars 1982 et semble limiter la compétence régionale à la seule promotion de son développement sous toutes ses formes.

Une partie de la doctrine s’est alors interrogée sur le point de savoir si la clause générale de compétence avait encore une réalité, au moins au niveau régional, compte tenu de la spécialité de la région. En reprenant l’article L. 1111-2 alinéa 1 du Code général des collectivités

territoriales186, l’expression « les affaires de leur compétence » semble se substituer aux traditionnelles affaires locales pour ne plus faire référence qu’aux seules compétences expressément attribuées par la réforme de la décentralisation. La région a alors été qualifiée de « collectivité territoriale à vocation spécialisée »187 Cependant, la vocation en question est suffisamment large pour que ses contours se confondent avec une compétence générale. Nous en concluons que les dispositions législatives consacrant la clause générale de compétence n’ont jamais été abrogées, y compris pour la région. Comme l’affirme le professeur

VERPEAUX, « la clause générale coexiste avec une énumération législative, la première

permettant en outre, dans le silence des textes nécessairement plus lents à modifier au gré des

186

Article L.1111-2 alinéa 1 du Code général des collectivités territoriales : « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence »

187

Jacques MOREAU, Administration régionale, départementale et municipale, Paris, Dalloz, coll. Mémentos, 2004, p. 251

demandes sociales, d’adapter les compétences locales pour satisfaire les nouveaux besoins des administrés »188

Le professeur PONTIER confirme l’idée selon laquelle le législateur n’a pas supprimé la clause générale de compétence. Il précise également que la clause générale de compétence est compatible avec des législations spécifiques de transferts de compétences189.

Partant du constat que plusieurs lois attributives de compétences sont intervenues au profit des communes, des départements et des régions, la clause générale de compétence pourrait ne plus exister. Pourtant, l’auteur constate que les collectivités territoriales disposent de plus de compétences qu’elles n’en n’avaient précédemment lorsque les collectivités n’avaient que la clause générale de compétence comme mode d’attribution des compétences. Si l’on se replace dans l’optique des lois de 1983, il est évident que les trois niveaux de collectivités n’avaient pas moins de compétence qu’avant. Aussi, il conclut quant à la cœxistence de la clause générale de compétence avec des législations spécifiques qu’il « est beaucoup plus simple, du

point de vue de la cohérence juridique, et beaucoup plus conforme à la réalité, de voir dans toutes les lois relatives aux compétences des collectivités locales, et notamment dans les lois de 1983, une explicitation de la clause générale de compétence qu’une suppression de celle- ci »190 Nous adhérons a cette idée dans la mesure ou les lois de répartition des compétences ne sont que des ajustements de la clause générale de compétence aux nécessités du moment. Et, toujours dans le cadre des lois de 1983, il est parfaitement concevable que des lois étendent les compétences des collectivités locales par transfert à ces dernières de compétences

antérieurement exercées par l’Etat, sans que la clause générale de compétence soit remise en question.

Enfin, pour se conforter à l’idée du maintien de la clause générale de compétence, le Conseil d’Etat a expressément démenti a plusieurs reprises, que la clause générale de compétence était abandonnée191.

188

Michel VERPEAUX, Les collectivités territoriales en France, Dalloz, 2004, coll. Connaissance du droit, p. 117

189

J.-M. PONTIER « Semper manet. Sur une clause générale de compétence », RDP, 1984, p. 1453

190

J.-M. PONTIER « Semper manet. Sur une clause générale de compétence », RDP, 1984, p. 1456

191

CE, 11 octobre 1989, Commune de Port - Saint – Louis – du- Rhône c/ Préfet des Bouches du Rhône et CE, 11 octobre 1989, Commune de Gardanne et autres : Dans ces deux arrêts, le Conseil d’Etat fait référence à la clause générale de compétence de la commune : « Considérant qu’il n’appartient pas au conseil municipal, chargé par l’article L. 121-26 du code des communes de « régler par ses délibérations les affaires de la commune », d’intervenir dans un conflit collectif du travail… »

§ 2. Des nouveaux modes de répartition des compétences

Pour compléter notre propos sur les différents modes de répartition de compétences, il nous reste à aborder la question de la législation spécifique portant transferts de compétences. La clause générale de compétence est codifiée dans le Code général des collectivités

territoriales, donc maintenue dans le droit positif et elle coexiste avec diverses lois

spécifiques. Cependant, les lois de transferts de compétences des 7 janvier et 22 juillet 1983 écartent la clause générale de compétence au profit de l’énumération des compétences à chaque niveau de collectivités locales, voulant alors transférer les compétences par blocs homogènes. La théorie des bocs de compétences a été utilisée dans ces lois de transferts de compétences car elle était « extrêmement séduisante ». Bien que séduisante, cette technique semblait utopique dans sa concrétisation. Le Conseil d’Etat, dans son rapport public de 1993,

Décentralisation et ordre juridique, relève l’échec de la politique des blocs de compétences.

La doctrine relaiera ce constat d’échec et proposera alors d’autres techniques de répartition de compétence (A). La loi du 13 août 2004 transfert quant à elle les compétences de manière énumérative, paraissant rompre avec le théorie des blocs de compétences. Cette loi trouve son origine dans la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Nous reviendrons sur cette

révision qui semble hésiter entre la clause générale de compétence et la théorie des blocs de compétences comme technique de répartition (B).