La recherche d’un périmètre pertinent conditionnant l’exercice des compétences communautaires

Comme nous l’avons vu, la création d’un EPCI se fait en deux étapes, ponctuées pour

chacune d’entre elle par la prise d’un arrêté préfectoral. La première décision fixe le périmètre envisagé. Le Code général des collectivités territoriales fait référence à la notion de

« périmètre de solidarité » et codifie à l’article L. 5211-18 les modalités relatives à la modification du périmètre.

Aussi, la doctrine et le juge administratif font référence à la notion de périmètre pertinent quand ils envisagent l’exercice des compétences par une structure intercommunale sur un territoire donné.

Mais qu’entend-on par périmètre pertinent ? Quelle autorité publique peut détenir la capacité juridique pour décider qu’un territoire dispose d’un périmètre pertinent et ainsi s’engager dans

une démarche intercommunale ? Comme le relève Damien CHRISTIANY284, « l’expression

peut apparaître malaisée car elle ne correspond à aucune qualification juridique mais elle est nettement préférable à celle de « périmètre homogène », faisant implicitement référence à une continuité administrative. Tandis que ce qui est homogène est équilibré, ce qui est pertinent est approprié, voire pragmatique. Un territoire homogène n’est pas forcément le plus pertinent pour l’exercice de compétences exercées à l’échelon communautaire »

Aussi, pour le juriste, un périmètre pertinent, en matière de coopération intercommunale, répond classiquement à la double condition d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave et, dont la volonté de ses initiateurs est d’élaborer un projet commun de développement.

Ainsi, la loi du 12 juillet 1999 a constitué une césure dans la manière d’appréhender le périmètre d’une structure intercommunale. Jusqu’à cette date, le législateur n’a jamais véritablement fait part de sa volonté de rationaliser les périmètres existants. L’absence réelle de contrainte en matière de fixation de périmètre jusqu’en 1999, démontre que le seul critère constitutif d’un EPCI reposait sur l’existence d’un projet de territoire, notion qui par ailleurs,

284

Damien CHRISTIANY, « Etude sur les contentieux de création et d’extension des établissements publics de coopération intercommunale », JCP Collectivités Territoriales – Intercommunalité, mars 2006, p. 5

n’a revêtu aucune réelle valeur juridique jusqu’à la loi du 25 juin 1999, d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire285.

Or, comme le précise l’article L. 5210-1 du Code général des collectivités territoriales, la notion de solidarité territoriale doit encourager les futurs élus communautaires à penser leur territoire de manière novatrice, en intégrant dans leurs réflexions l’établissement d’un « projet commun de développement et d’aménagement » Pour CHRISITANY, « il est alors

incontestable que se chevauchent deux périmètres rarement conciliables entre eux compte tenu de leur finalité respective » En effet, alors que le périmètre d’intercommunalité

institutionnalise le territoire, le périmètre d’aménagement obéit à la mise en œuvre de la compétence la plus stratégique pour les communautés : l’aménagement de l’espace. Si le périmètre d’intercommunalité suppose, en principe, un territoire ne souffrant d’aucune discontinuité administrative, le périmètre d’aménagement correspond au territoire de projet. Le périmètre solidaire, tel qu’il ressort des textes, n’est pas celui qui répond uniquement à l’impératif de continuité territoriale : il obéit aussi à une logique de projet où l’intérêt communautaire se substitue à la somme des intérêts communaux.

Damien CHRISTIANY remarque alors que « la cohérence des périmètres institutionnels à

ceux d’aménagement constitue aujourd’hui l’une des questions les plus importante en matière de coopération intercommunale. Dans un souci évident de cohérence et de spatialisation des équipements publics, l’aménagement de l’espace territorial ne peut être assurée qu’à

l’échelle supra communale »

Nous retrouvons alors dans les compétences des trois formes de communautés la compétence « aménagement du territoire ». Pour les communautés de communes, la compétence relative à l’aménagement de l’espace286 est simplement énumérée, alors que pour les communautés urbaines287 et d’agglomération288, cette compétence est plus détaillée.

285

Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, JORF, 29 juin 1999

286

Article L. 5214-16 du CGCT : « La communauté de commune exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêts communautaires, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : 1° Aménagement de l’espace… »

287

Article L. 5215-20 du CGCT : « La communauté urbaine exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes…2° En matière d’aménagement de l’espace communautaire… »

288

Article L. 5216-5-I du CGCT : « La communauté d’agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes…2° En matière d’aménagement de l’espace communautaire… »

Un récent rapport de la Cour des Comptes en date du 14 novembre 2005289, précise que l’obligation de former un territoire d’un seul tenant et sans enclave est la première condition de pertinence des périmètres. Elle est applicable aussi bien aux communautés de communes qu’aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines. C’est une des novations importantes de la loi du 12 juillet 1999 par rapport au droit antérieur de l’intercommunalité. La Cour des Comptes rappelle également que les périmètres des communautés doivent permettre une mise en œuvre efficace et cohérente des compétences qui ont été dévolues par la loi aux communautés, que cela suppose que le territoire des communautés corresponde aux réalités économiques et sociales et d’affirmer que cela est loin d’être toujours le cas.

Dans son rapport, elle relève que la mise en oeuvre de deux politiques essentielles, le

développement économique et l’aménagement du territoire pâtissait de cette incohérence des périmètres.

Nous venons de voir que le droit de l’intercommunalité souffrait de quelques lacunes jusqu’à la loi du 13 août 2004. Le législateur a saisi l’occasion de cette loi pour procéder à des

améliorations permettant un meilleur fonctionnement de l’intercommunalité. Nous allons donc appréhender les apports de cette loi.

SECTION II

L’APPROFONDISSEMENT DE L’INTERCOMMUNALITE :