Les conséquences du transfert obligatoire de compétence pour les EPC

Les transferts de compétences obligatoires dans le cadre de l’intercommunalité procèdent d’une loi, comme les transferts de compétences aux collectivités territoriales. Ainsi, les compétences des communes membres transférées aux EPCI nécessitent une intervention législative prise en application de l’article 34 de la Constitution. En effet, l’obligation faite aux communes par le législateur, de transférer certaines de leurs compétences trouve sa justification dans cet article.

Ici s’arrêtent les similitudes avec les transferts de compétences obligatoires dans le cadre de la décentralisation. Dans le cadre de la décentralisation, le législateur définit les compétences que l’Etat va transférer aux trois niveaux de collectivités territoriales et met en place la répartition à effectuer. Dans le cadre de l’intercommunalité, le législateur impose aux communes de transférer obligatoirement certaines de leurs compétences, si elles souhaitent s’associer dans un EPCI. Comme nous l’avons vu, nous passons d’un système vertical de transferts de compétences à un système horizontal de transfert, les compétences transférées ne procédant pas directement de l’Etat. Il ressort également de la notion de transfert horizontal de compétences et du principe de spécialité des établissements publics, que les EPCI ne peuvent recevoir que des compétences des communes ; les départements, les régions et l’Etat ne pouvant pas transférer directement des compétences aux EPCI419.

Nous pouvons constater également que les EPCI ne bénéficient pas des mêmes garanties constitutionnelles que les collectivités territoriales, et ils ne sont mentionnés indirectement qu’à l’article 72 alinéa 4 de la Constitution (article relatif aux transferts expérimentaux de compétences). Il n’est fait aucune mention au sein de la Constitution des EPCI, à la différence

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Nous tenons à signaler que nous n’entrerons pas dans un développement systématique des compétences des trois types de communautés, de telles précisons seraient fastidieuses et n’apporteraient pas d’éclairage nouveau à nos travaux.

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Nous avons cependant présenté dans le cadre des apports de la loi du 13 août 2004 la procédure « d’appel à compétence » prévue à l’article L. 5210-4 du CGCT qui permet une délégation de certaines compétences régionales et départementales aux EPCI, sous certaines conditions

des collectivités territoriales, les dispositions relatives aux EPCI étant uniquement reléguées dans le Code générale des collectivités territoriales420.

C’est pourquoi, la définition des compétences des EPCI constitue un enjeu important, sans doute le plus important lorsque l’on envisage la création d’un tel établissement. Le choix des compétences présente une importance fondamentale dans la mesure où le choix en faveur de l’intercommunalité engage en effet durablement les communes. La conséquence majeure d’un transfert obligatoire de compétence dans le cadre de l’intercommunalité est le

dessaisissement total et immédiat des communes membres pour les compétences transférées. Les compétences transférées à l’EPCI doivent donc être décrites avec précision dans les statuts, lors de la création ou d’une modification statutaire ultérieure. Comme le soulève le professeur ROUAULT, « le respect de cette règle permettra d’éviter l’apparition d’éventuels

conflits, qui ne manqueront pas de se produire si les statuts sont rédigés de manière ambiguë ou obscure, et de délimiter précisément les attributions que les communes entendent

transférer »421. Il est juridiquement nécessaire d’identifier clairement les prérogatives que les communes transfèrent aux EPCI notamment dans le cadre d’un contrôle de légalité qui ne pourra pas s’exercer correctement si les responsabilités ne sont pas établies avec précision. L’identification précise des compétences est une nécessité constitutionnelle, la jurisprudence ayant rappelé que la libre administration des collectivités territoriales s’oppose à ce que les communes soient privées de certaines de leurs compétences par le seul effet d’une définition très vague, très générale des compétences transférées422. Dans l’arrêt du tribunal administratif de Dijon, du 10 juin 1997, M. Maillet c/ Préfet du département de la Nièvre et autres, le tribunal a affirmé que les compétences pouvant être transférées à une communauté de

communes lors de sa création devaient obligatoirement figurer parmi la liste de compétences susceptibles d’appartenir à la liste des compétences obligatoires exercées par l’EPCI. Pour le tribunal : « la définition des compétences transférées au sein de chacun des groupes est fixé par la majorité qualifiée requise à l’article L. 167-1, que, parmi les compétences transférées à la communauté de communes par l’arrêté préfectoral du 29 décembre 1995, figurent deux compétences, la construction, l’entretien et le fonctionnement d’équipements sociaux, ainsi

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La doctrine s’interroge cependant sur cette absence dans la mesure ou la distinction entre les collectivités territoriales et certains EPCI (notamment les EPCI à fiscalité propre) est devenue difficile ou embarrassante du faite de l’importance prise par les EPCI, qui peuvent exercer des compétences plus importante que certaines collectivités territoriales.

421

Marie-Christine ROUAULT, Encyclopédie des collectivités locales, Tome VIII, chapitre 2 : Compétences des établissements publics de coopération intercommunale, Dalloz, 2005

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que l’insertion sociale et professionnelle des jeunes, qui ne sont susceptibles d’être rattachées à aucun groupe de compétences transférables par application de l’article L. 167-3… »423.

Dans le cadre des transferts obligatoires de compétences à l’intercommunalité, il ressort que certains EPCI, les communautés de communes, d’agglomération et urbaines exercent des attributions que la loi leur confie de plein droit. S’y ajoutent des compétences optionnelles et facultatives (qui feront l’objet d’un développement ultérieur). A l’inverse, certaines

compétences ne peuvent jamais être exercées par des EPCI. Nous avons déjà abordé le fait que ces derniers, comme tous les établissements publics sont soumis au principe de spécialité. Ils ne peuvent légalement intervenir que dans le champ des compétences qui leur ont été transférées et à l’intérieur de leur périmètre. Les EPCI ne disposent donc que de compétences d’attribution que les communes doivent ou peuvent leur attribuer.

Aussi, la jurisprudence interprète toujours strictement les compétences des EPCI. En cas de litige, le juge contrôle systématiquement si la compétence en cause a bien été transférée. Pour lui, les EPCI doivent se limiter à exercer les compétences énumérées par la loi et l’acte

institutif. En cas de doute, la compétence est réputée relever des communes, qui exercent dans le respect du principe de libre administration, une compétence générale et dont les conseils élus au suffrage universel direct représentent la population locale.

Nous sommes alors face à une difficulté dans la détermination des compétences obligatoires des communautés de communes. Dans ce type de communauté, le législateur a défini des domaines de compétences et s’est borné à mentionner l’intitulé générique de chaque groupe, laissant aux conseils municipaux le soin de définir précisément le contenu des

compétences424.

Les compétences transférées doivent s’inscrire dans l’un des deux groupes déterminés par la loi et doivent être correctement rattachées dans les groupes, afin que la communauté soit bien

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Michel VERPEAUX, « Difficultés liées à la création d’une communauté de communes », AJDA, 1998, p. 356. Le professeur VERPEAUX revient sur les conditions d’appréciation par le tribunal administratif de Dijon des compétences pouvant être transférées à un EPCI par une commune et l’interprétation restrictive faite par le tribunal.

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Il apparaît à la lecture de l’article L. 5214-16 du CGCT que le législateur a effectivement fait preuve d’une grande indétermination quant aux compétences devant être transférées aux communautés de communes : « La communauté de commune exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêts communautaires, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : 1° aménagement de l’espace 2° Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté »

investie de compétences procédant soit du développement économique, soit de l’aménagement de l’espace.

A la différence des communautés de communes, les communautés d’agglomération ne disposent d’aucune liberté de choix dans le groupe de compétences obligatoires mais peuvent en revanche opérer des choix au sein des groupes de compétences optionnelles. Nous avons vu que dans tous les cas, la détermination des compétences est conditionnée par la définition de l’intérêt communautaire de la structure, celui-ci appartenant au seul conseil

communautaire.

Enfin, la situation des communautés urbaines est un peu particulière. Elles ne se voient guère offrir de liberté de choix, la liste des compétences étant fixée par la loi. Le législateur

énumère leurs compétences de manière précise et en fournit la liste exhaustive, avec une possibilité d’extension sur décision des conseils municipaux et du conseil de la communauté.