Le recul de la faute lourde

193 La jurisprudence administrative sur la responsabilité pour carence ne revêt pas

d’unité certaine quant au degré de la faute exigée. Certaines espèces relèvent l’exigence

1C.E., 14 déc. 1981,Cne de Montmorot, préc.

2Dans le même sens, C.E., 9 juin 1978,Ville de Nice c. Liotard, n° 99.605,Rec. p. 240 (annulation du jugement du tribunal administratif ayant condamné la ville jugée responsable des dommages causés par des émissions toxiques provenant de l’installation de chauffage d’un immeuble non conforme au règlement sanitaire, les services d’hygiène de la ville n’ayant pas commis de faute : d’une part, le maire avait mis en demeure le propriétaire à mettre cette installation en conformité avec les dispositions du règlement sanitaire, d’autre part, deux procès-verbaux de contravention avaient été successivement dressés à son encontre et transmis à l’autorité judiciaire). La jurispru-dence récente a toutefois accentué les obligations pesant sur le maire en la matière en considérant que l’omission de celui-ci a avertir les services préfectoraux de manquements graves et répétés d’une société à ses obligations engage la responsabilité pour faute de la commune (C.E., 13 juill. 2007,Cne de Taverny, préc.). Il reste qu’en l’espèce le maire pouvait remédier à la situation au titre de ses pouvoirs de police générale et que son abstention à informer les services préfectoraux n’a pas été clairement définie comme faute distincte de sa carence à agir.

3 Cette jurisprudence peut d’ailleurs être rapprochée de celle développée en matière de sécurité hospitalière, en particulier dans le domaine des infections nosocomiales, avant l’intervention du législateur du 4 mars 2002.Cf.infranos385 s.

d’une faute lourde pour que la responsabilité des autorités concernées soit engagée1. D’autres, en revanche, se contentent de la faute simple ou, du moins, se bornent à évoquer l’existence d’une faute « de nature à » engager la responsabilité de l’administration2.

Ces variations sont dues au travail « au cas par cas » auquel se livre le juge administratif en la matière. Car, si la distinction entre les activités matérielles et les activités juridiques de police, opérée notamment par l’arrêt Consorts Amoudruz3, reste encore d’actualité pour déterminer le régime de faute applicable (à l’activité matérielle, un régime de faute lourde, les activités juridiques étant soumises à la faute simple), force est aussi de constater qu’elle ne permet pas de rendre compte exactement de la jurisprudence dont les nuances lui dénient tout caractère absolu4. En réalité, le choix du régime de la faute est un «choix conjoncturel»5, déterminé à partir de l’examen d’un ensemble d’éléments, d’importance d’ailleurs variable selon les espèces.

194 En premier lieu, le juge prend en compte la difficulté de l’action de

l’administration. Sans être unique, ce critère est déterminant et décide en grande partie du régime de faute appliqué. C’est en tout cas cet élément qui fonde les rapports activité

matérielle – faute lourde / activité juridique – faute simple6 et qui explique les

atténuations apportées à ce système7. La difficulté dont il est question peut tout d’abord tenir aux circonstances particulières de l’espèce et aux conditions de l’intervention de police. Ainsi qu’a pu le noter M. ODENT, il y a notamment exigence d’une faute lourde dans les cas où l’obligation d’intervention dans la précipitation rend excusables certaines

1 C.E., 20 déc. 1957,Cne de Beaumont, préc. ; ― 11 mai 1960, Cne du Teil c. Soc. des chaux et ci-ments de Lafarge et du Teil, n° 42.680,Rec. p. 306 ; ― 4 janv. 1961, Sieur Palmier, préc. ; ― 14 déc.

1962,Doublet, préc. ; ― 27 nov. 1974, Cne de Villenave-d’Ornon c. Sieur Bayens, préc. ; ― Sect., 28

oct. 1977,Cne de Merfy, préc. V. également T.A. de Bastia, 3 mai 1985,Marchietti, préc. ; ― de Lille,

20 avr. 2006,Didier Marsal c. Mangin, préc.

2 C.E., 29 nov. 1963, Sieur Ecarot, préc. ; ― 15 févr. 1974, Min. du développement industriel et scientifique c. Sieur Arnaud, n° 87.119,Rec. p. 114 ; ― 26 janv. 1979, Cts Bourgaux, n° 99.511,Rec. p. 29 ; – Sect., 4 mai 1979,Min. de la Santé c. de Gail, préc. ; ― 4 juill. 1980, Chevrier, n° 07.353,

Rec. p. 309 ; C.A.A. de Bordeaux, 16 avr. 1992,Mme D. Brunet, préc. ; C.E., Ass., 9 avr. 1993,M. G.,

M. D. etM. et Mme B. (3 esp.), préc. ; ― 4 déc. 1995, Delavallade, n° 133880, Rec. tables p. 945 ;

Petites affiches du 15 mai 1996, p. 4, note M. PAILLET;D.A.1996, n° 46, obs. D.P.; ― 14 avr. 1999,

Soc. A.G.F., n° 194462,Rec. tables p. 921 ;D.A.1999, n° 180, obs. L.T. ; C.E., Ass., 3 mars 2004,

Min. de l’Emploi et de la Solidarité (4 esp.), préc. ; ―27 juill. 2005,Ville de Noisy-le-Grand, préc.

3C.E., Sect., 23 mai 1958,Cts Amoudruz, préc.

4Dans un certain nombre de cas, le juge administratif admet effectivement que la faute simple suffit pour engager la responsabilité de l’administration du fait de ses activités matérielles de police. À l’inverse, une faute lourde peut être nécessaire pour que la responsabilité de l’administration soit en-gagée du fait d’un acte juridique.

5M. PAILLET,Juris-Classeur…fasc. 280, n° 66.

6 Sur ce point, v. entre autres, M. ROUGEVIN-BAVILLE, R. DENOIX DESAINT MARC et D. LABETOULLE,

Leçons de droit administratif, Paris, Hachette, 1989, coll. P.E.S., p. 303.

7Sur l’application de ce critère de la difficulté du service,cf.notamment les concl. de G. GUILLAUME

sur C.E., Ass., 20 oct. 1972, Marabout (A.J.D.A. 1972, p. 625-626), la note de M. CABANES et M. LÉGERsous cet arrêt (op. cit., p. 583) ainsi que les concl. de M. ROUGEVIN-BAVILLEsur C.E., Ass., 20 mars 1974, Sieur Navarra(op. cit., p. 202-203). La difficulté dans la détermination de mesures nouvelles à prendre peut ainsi justifier un régime de faute lourde pour engager la responsabilité de l’État du fait de l’absence d’une substitution d’office du préfet : C.E., 25 juill. 2007,Soc. France Télé-com et Soc. Axa Corporate Solutions assurances S.A., n° 283000,J.C.P.A 2007, act. 803, obs. M.-C. ROUAULT(Sera mentionné aux tables duRec.Lebon).

erreurs1. À l’inverse, le juge retient un régime de faute simple lorsque l’activité à l’origine des troubles est précisément organisée par la loi et les règlements qui traitent l’administration comme un véritable «prestataire de service de sécurité»2. C’est le cas, par exemple, de la police des installations classées3ou de la police des inhumations4qui sont traditionnellement soumises à la faute simple. La difficulté dont il s’agit peut également se rattacher à la nature de l’objet soumis à l’exercice de la police. La faute lourde sera ainsi systématiquement retenue dans les matières mettant en jeu des intérêts sensibles, telle la police sanitaire des frontières5, ou bien présentant un aspect technique élevé, comme la police du médicament6.

195 Le critère de la difficulté n’est toutefois pas seul pris en compte par le juge de la

responsabilité qui examine également la nature et l’étendue des pouvoirs dont dispose l’administration. La jurisprudence tend en particulier à retenir une faute non qualifiée lorsque l’administration cumule les pouvoirs d’intervention. Sans qu’il soit besoin de multiplier les exemples7, on peut ici renvoyer à l’arrêt M. D. du 9 avril 1993 où, pour retenir un tel régime, la Haute juridiction administrative fait une référence explicite à «l’étendue des pouvoirs conférés à l’administration» dans le domaine de la transfusion sanguine. Celle-ci cumulait en effet différents pouvoirs, d’ailleurs énumérés par le 1B. ODENT, note sous C.E., Sect., 11 avr. 1975,Dép. de la Haute Savoie,Rec. p. 230.

2Cf.F. BLANC, Le régime de la responsabilité pour faute en matière de police de l’ordre public,inLa police administrative existe-t-elle ?,op. cit., p. 85-119. Pour une illustration : C.A.A. de Lyon, 23 juin 1988,S.I.V.O.M. Rhône-Gier, n° 95LY01517, inédit (constitue une faute de nature à engager la res-ponsabilité de l’État, le fait de délivrer une autorisation illégale entraînant des risques pour la sa-lubrité publique).

3C.E., Sect. 31 janv. 1936,Soc. Lustria, Chapal et Cie, n° 33.914,Rec. p. 148 ;18 juill. 1947,Soc. des ét. Rey Frères, n° 74.613,Rec. p. 330 ;Sect., 10 oct. 1969,Min. de l’Industrie c. Sieur Arnaud, n° 75.868, Rec. p. 430 ;  15 févr. 1974, Min. du Développement industriel et scientifique c. Sieur Arnaud,préc.Cf. F.-P. BÉNOIT, La responsabilité de la puissance publique du fait de la police admi-nistrative,op. cit., p. 28 et J.-Ph. PAPIN,op. cit., p. 365-376. Si dans l’arrêt précité du 7 nov. 1984,

Cne de Corbere-les-Cabanes, le Conseil d’État a retenu le régime de la faute lourde pour déterminer la responsabilité de l’État du fait de la carence du préfet pour n’avoir pas classé un dépôt d’ordures ménagères comme établissement dangereux, incommode ou insalubre, l’application de ce régime reste très exceptionnel.Cf. par exemple C.E., 5 juill. 2004,Lescure, préc. ;17 nov. 2004,Soc. gén. d’Archives, n° 252514,Rec. tables p. 777 ;A.J.D.A. 2005, p. 675, note F. BRAUDet A. MOUSTAROLIER;

J.C.P. A 2005, n° 1176, note Ph. BILLET.

4C.E., 9 févr. 1940,Monier, n° 58.877,Rec. p. 54 ; ― 29 juill. 1943, Épx Crescente, n° 70.961,Rec. p. 218.

5C.A.A. de Paris, 17 oct. 1991,S.A. Hellot, n° 90PA00292,Rec. p. 569 ;A.J.D.A.1992, p. 127, chron. J.-P. JOUGUELETet J.-F. GIPOULON.

6 C.E., 10 mai 1957, Marbais, préc. (il est même exigé en l’espèce une faute manifeste et d’une particulière gravité). Il reste qu’en ce domaine également, le principe est, en fonction des circons-tances, susceptible d’exception.Cf.par exemple : CE, Sect., 4 mai 1979,Min. de la Santé c. de Gail, préc. En l’espèce, le Gouvernement, confronté à une épidémie naissante de rage, avait organisé un service de traitement et de prophylaxie de la rage chez l’homme. Dans ce cadre, et pour assurer la prévention de nouveaux cas de rage, un nouveau vaccin avait été mis sur le marché et distribué aux services compétents. Or le traitement avait provoqué un nombre anormalement élevé d’accidents sans susciter de réaction de la part des autorités sanitaire. Le juge a ici considéré qu’en ne modifiant pas ses instructions concernant l’utilisation de ce nouveau vaccin dont elle avait de fait imposé l’emploi, l’administration avait commis une faute de nature à engager la responsabilité de l’État.

7On peut voir toutefois C.E., Ass., 31 mai 1957,Sieur Balpêtré, nos15.478 et 23.016,Rec. p. 362, concl. TRICOT (coexistence de pouvoirs de tutelle et de pouvoirs propres) ; ― Sect., 28 avr. 1967, Sieur Lafont, n° 65.449,Rec. p. 182 (cumul des pouvoirs de police et des pouvoirs d’organisation du

ser-vice public) ; ― 7 févr. 2003, Sec. d’État au Logement c. S.N.C. Empain Graham, n° 223882,Rec. ta-bles p. 984 ;B.J.D.U.2003, p. 217, concl. T. OLSON.

Conseil d’État : organisation générale du service public de la transfusion sanguine, contrôle des établissements qui sont chargés de son exécution et édiction des règles propres à assurer la sécurité et la qualité du sang humain, de son plasma et de ses dérivés1. Le juge est également plus enclin à se contenter d’une faute dite « simple » lorsque le fonctionnement défectueux d’un service est mis en cause en plus de la police administrative2.

196 Enfin, les buts en vue desquels ces pouvoirs ont été conférés à l’administration

jouent un rôle décisif dans le choix du régime de la faute3. La gravité du dommage

résultant de l’action ou de la carence de l’autorité de police administrative entre ainsi

indiscutablement en ligne de compte4. Mais plus encore, c’est la valeur accordée à

l’intérêt protégé qui est aujourd’hui déterminante. Le Conseil d’État a explicitement souligné l’importance de cet élément d’appréciation dans le considérant de principe de l’arrêt M. D. du 9 avril 1993 : «Eu égard tant à l’étendue des pouvoirs [conférés] aux services de l’État […],qu’aux buts en vue desquels ces pouvoirs leur ont été attribués,la responsabilité de l’État peut être engagée par toute faute commise dans l’exercice desdites attributions»5.

C’est donc ici la valeur accordée à la santé publique, conçue comme un intérêt général prééminent, qui a, au moins partiellement, décidé le Conseil d’État à retenir un

régime de faute simple : «La protection de la santé publique, commentent Mme

MAUGÜEet M. TOUVET,est un enjeu tel que l’État doit faire preuve d’une vigilance tout à fait particulière, qui ne peut laisser place à un système de faute lourde»6.

197 Comme l’a fait valoir M. STAHLdans ses conclusions sur l’arrêtTheux, le passage

de la faute lourde à la faute non qualifiée ne supprime pas la prise en compte de la difficulté de l’action administrative7. Mais s’il ne change pas la nature du contrôle, il 1Cf. infran° 397.

2 Cf. C.E., Sect., 5 juill. 1957, Dép. de la Sarthe c. Delle Artus, préc. ; 24 oct. 1976, Dame vve Thiémard, n° 95270,Rec. p. 179 ;A.J.D.A.1976, p. 203, chron. M. BOYONet M. NAUWELAERS;―Ass., 9 avr. 1993, M. G., M. D. et M. et Mme B. (3 esp.), préc. ; ― 29 avr. 1998, Cne de Hannappes, n° 164012, Rec. p. 185 ; D.A. 1998, n° 219 ; D. 1998, p. 535, note G. LEBRETON; J.C.P. 1998, II, 10109, note M. GENOVESE;R.D.P.1998, p. 1001, note X. PRÉTOT;Petites affiches1999, n° 49, p. 8, note M.-C. PIERACCINI;D.2000, SC, p. 248, obs. P. BONet D.DEBÉCHILLON.

3V. Gw. EVEILLARD, Existe-t-il encore une responsabilité administrative pour faute lourde en matière de police administrative ?,R.F.D.A. 2006, n° 4, p. 733-747.

4Cf. C.E., Sect., 5 juill. 1957, Dép. de la Sarthe c. Delle Artus, préc. ; ― 29 nov. 1963, Sieur Ecarot, préc.; ― Sect., 28 avr. 1967, Lafont, préc. ; ― 22 déc. 1971, Cne de Mont-de-Lans, n° 80.060,Rec. p. 789 ; J.C.P.1973, II, 17289, note DERABINOVITCH ; ― Ass., 20 oct. 1972, Marabout, préc.; ― 27

nov. 1974,Cne de Villenave-d’Ornon c. Sieur Bayens, préc.

5 Mots soulignés par nous. Ce principe a notamment été appliqué par la C.A.A. de Paris le 28 déc. 1993 (M. X. et Mme Y., n° 93PA00380) qui revient par-là sur son arrêt du 8 avr. 1993, M. X.

(n° 92PA00595) retenant un régime de faute lourde «compte tenu des difficultés inhérentes à l’exercice de ces attributions».

6Ch. MAUGÜÉet L. TOUVET, chron. sous C.E., Ass., 9 avr. 1993,M. G, M. et Mme B.etM. D. (3 esp.) et C.E., Ass., 9 avr. 1993,M. Bianchi,A.J.D.A.1993, p. 346.Cf.également, leRapport public 1998du Conseil d’État,Réflexions sur le droit de la santé,op. cit., p. 248.

7 J.-H. STAHL, concl. sur C.E., Sect., 20 juin 1997,Theux,R.F.D.A. 1998, p. 86-87 : cette évolution sémantique ne supprime pas la prise en compte de «la difficulté intrinsèque de [l’activité] et les contraintes, notamment l’urgence, auxquelles le service (…] a été confronté». Ses conséquences se

si-traduit néanmoins un réel approfondissement de celui-ci1. Le glissement de la faute lourde à la « faute de nature à » permet en effet au juge administratif de resserrer son contrôle de l’administration, d’insister sur ses obligations et, le cas échéant, de les préciser et/ou de les étendre. Or, si on ne peut nier l’existence d’un certain nombre d’hypothèses où, à défaut de décisions contraires, le régime de la faute lourde prévaut encore, on observe aussi un recul très net de ce régime dans tous les domaines où la sécurité et la santé des personnes est directement concernée2. C’est le cas tout d’abord pour les actes médicaux en matière de responsabilité hospitalière depuis l’arrêt d’Assemblée,Époux V., du 10 avril 19923 mais également pour les activités de secours depuis 1997-19984. Le même constat vaut encore pour la police des aliénés5, celle des édifices menaçant ruine6 ainsi qu’en matière de lutte contre les nuisances sonores7, bastions traditionnels de la faute lourde.

198 Cette évolution générale dépasse très largement le cadre de la police

administrative. Combinée aux arrêts rendus dans le domaine de l’ordre public, elle met

tuent donc davantage au niveau des principes que de la pratique et il s’agit principalement pour le juge administratif d’insister sur l’obligation de sécurité qui incombe à l’administration. V. également A. TOUBLANC, De la prétendue disparition de la faute lourde en matière de responsabilité médicale,

A.J.D.A.2004, n° 22, p. 1173-1178.

1En ce sens, cf. notamment P. BONet D. DEBÉCHILLON, Responsabilité de la puissance publique,

D.2002, SC, p. 246 et C. DEFFIGIER, note sous C.A.A. de Bordeaux, 18 juin 2002,S.A.R.L. Protex et Soc. de droit étranger Gl Accident,A.J.D.A. 2002, p. 968-969 et L. MARCOVICI, La responsabilité de l’État du fait du décès d’un étranger en centre de rétention, note sous C.A.A. de Marseille, 10 déc. 2007,Mme Dalila Slimani,A.J.D.A.2008, n° 1, pp 37-40, spéc. p. 38.

2V. sur ce point les remarques de M. GUYOMARet P. COLLIN, chron. sous C.E., Ass., 30 nov. 2001,

Min. de l’Économie, des Finances et de l’Industrie c. M. et Mme Kechichian et a.,A.J.D.A.2002, p. 134. Pour une illustration récente, cf. C.A.A. de Marseille, 10 déc. 2007, Mme Dalila Slimani, n° 60MA00572,A.J.D.A.2008, p. 37, note L. MARCOVICI: Entière responsabilité de l’État des consé-quences dommageables du décès d’un étranger en centre de rétention si celui-ci, qui n’est pas doté d’une infrastructure médicale adaptée, s’abstient de requérir l’avis souhaitable d’un médecin.

3C.E., Ass., 10 avr. 1992, M. et Mme V., n° 79027, Rec. p. 171, concl. H. LEGAL; G.A.J.A.n° 98 ;

A.J.D.A. 1992, p. 355, concl. ;R.F.D.A. 1992, p. 571, concl. ; D. 1993, SC, p. 146, obs. P. BONet Ph. TERNEYRE;J.C.P.1992, II, 21881, note J. MOREAU. Sur cette question,cf.notamment J. CLERCX, L’abandon par le Conseil d’État de la faute lourde en matière de responsabilité médicale : incertitu-des et réticences,R.R.J.2001, p. 1831 et A. TOUBLANC, De la prétendue disparition de la faute lourde en matière de responsabilité médicale,op. cit., p. 1173-1178.

4C.E., Sect., 20 juin 1997,Theux, n° 139495,Rec. p. 253, concl. J.-H. STAHL;R.F.D.A.1998, p. 82, concl. ;D.A.1997, n° 358, p. 24, obs. C. ESPER;D.1999, SC, p. 46, obs. P. BONet D.DEBÉCHILLON;

― Sect., 3 mars 1998, Améon et a., n° 89370,Rec. p. 82 ;A.J.D.A.1998, p. 418, chron. F. RAYNAUDet P. FOMBEUR;C.J.E.G.1998, p. 197, concl. L. TOUVET;D.1998, p. 535, obs. G. LEBRETON;D.2000, SC, p. 246, obs. P. BON et D.DE BÉCHILLON ; ― 29 avr. 1998, Cne de Hannapes, préc. ; ― 29 déc.

1999,Cté urbaine de Lille, n° 197502,J.C.P.2000, IV, 1951 ;D.2000, IR, p. 31.

5 C.E., 14 avr. 1999, Soc. A.G.F., préc. Il faut cependant tenir compte de l’évolution apportée par l’arrêt de Section du Conseil d’État du 1eravr. 2005 qui confie à la juridiction judiciaire le soin de statuer sur l’ensemble des conséquences dommageables d’une décision administrative d’hospitalisation d’office, y compris celles qui découlent de son irrégularité (Mme L., n° 264627,Rec. p. 134 ;A.J.D.A.2005, p. 1231, chron. C. LANDAISet F. LENICA;R.D.S.S.2005, p. 450, note FOSSIER;

Coll. terr. 2005, n° 80, obs. ESTREIN;Petites affiches2005, n° 201, p. 12, chron. MELLERAY;B.J.S.P.

2005, n° 83, Pan. p. 4).

6 C.E., 27 sept. 2006, Cne Baalon, n° 284022, J.C.P. A 2006, act. 816, obs. M.-C. ROUAULT et n° 1305, note G. PELISSIER;Procédures2006, comm. 252, obs. S. DEYGAS.

7C.E., 28 nov. 2003,Cne de Moissy-Cramayel, n° 238349,Rec. p. 464 ;B.J.C.L.2004, p. 60, concl. G. LECHÂTELIERet obs. J.-C. BONICHOT;A.J.D.A.2004, p. 988, note C. DEFFIGIER;D.A.2004, comm. 36, obs. G.L.C. ;J.C.P. A 2004, n° 1053, obs. J. MOREAU; C.A.A. de Bordeaux, 29 mars 2005,X, n° 00BX02120, J.C.P. A 2005, chron. 1338, n° 11, obs. P. PACTEAU; C.E., 27 juill. 2005, Ville de Noisy-le-Grand, préc.

toutefois en avant la reconnaissance progressive d’un « droit à la sécurité »1 qui peut laisser présager un abandon progressif de la faute lourde dans la plupart des cas où un manquement aux obligations de vigilance et de diligence sera reproché aux autorités sanitaires. C’est également dans ce sens qu’a évolué le droit pénal en consacrant une obligation de prudence pesant, en particulier, sur les agents publics.