Le besoin de renouveler les cadres d’analyse des réformes de NMP Cette question de l’impact des réformes de type NMP a essentiellement été traitée en

étudiant la relation entre la mise en œuvre des mesures de NMP et la performance des services. Schwartz n’a pas établi de lien de cause à effet (Schwartz, 2008, 2006), brisant la théorisation construite par la Banque Mondiale selon laquelle les mesures de NMP expliquent la performance des opérateurs publics (Baietti et al., 2006). Dans leur étude sur la réforme des opérateurs d’eau africains, Barnejee et al ont montré que les services réformés selon le NMP ont une meilleur taux de recouvrement et d’autofinancement des dépenses d’exploitation, mais pas de meilleurs résultats que les autres sur le taux d’eau non facturée ou la productivité du personnel (Banerjee, Foster, et al., 2008). Selon les mêmes auteurs, les services d’eau qui parviennent à augmenter l’accès à l’eau de 3% par an ne semblent pas avoir de point commun notable sur la façon dont ils ont été réformés. Si ces études sont précurseurs, la méthodologie qu’elles emploient est de nature à limiter notre compréhension de l’impact du Nouveau Management Public, et par extension de la diffusion de la logique de marché, pour les raisons suivantes. D’abord, elles se limitent à

une évaluation de la performance des services d’eau à un moment donné, sans tenir compte des dynamiques à l’œuvre. Ensuite, elles se fondent sur les informations officielles communiquées par les opérateurs d’eau. Or ce n’est pas parce qu’un opérateur d’eau dit avoir mis en place telle mesure que cette mesure a des effets concrets sur les pratiques de l’opérateur. Enfin, l’évaluation de la performance dans ces études s’appuie sur la water Scorecard de la Banque Mondiale (Tynan, Kingdom, 2002). Cette grille d’analyse de la performance reflète la légitimité acquise par la logique de marché. Magdahl (2012) partage cette critique. Selon l’auteur, les success stories et bonnes pratiques de la Banque Mondiale sont contestées car elles ne sont évaluées que sur un nombre très restreint de critères. Karodia note au sujet du cas de Johannesburg :

« Le système actuel de gestion de la performance se base sur la génération de recettes et pas sur le nombre de fermetures de branchements, des coûts de santé générés par l’impossibilité d’avoir accès à de l’eau potable (...) »50

(Karodia, 2008, p. 1).

Certains auteurs craignent que cette tendance à focaliser l’attention sur une poignée d’indicateurs de performance financiers ne pénalise l’accès à l’eau des populations défavorisées (Magdahl, 2012 ; McDonald, Ruiters, 2012). Cette critique d’une vision étriquée de la performance des services est implicite dans les travaux qui explore la question du développement durable des services. Dans le cadre du projet de recherche

Eurowater lancé en 1993 par l’Union Européenne, une première méthode d’analyse de la

durabilité d’un service appelée les 3E a été élaborée, en lien avec la réflexion sur le projet d’évolution de la réglementation sur l’environnement au niveau européen (Barraqué, 1998). Cette méthode, permet de vérifier que le tarif que le service devra fixer à l’avenir pour maintenir des infrastructures en bon état (Economie) et capables de respecter les normes environnementales (Environnement) sera socialement acceptables (Ethique). La question de la durabilité des services ne se posent en effet pas seulement dans les pays en développement, mais aussi dans les pays européens, où les infrastructures sont vieillissantes, les normes environnementales de plus en plus contraignantes, et la consommation d’eau en baisse dans les villes (Barraqué, 1998). Des travaux plus récents s’intéressent à des indicateurs de durabilité pour le secteur, et à leurs usages (Canneva, Guérin-Schneider, 2011 ; Lejars, Canneva, 2009 ; Palme, Tillman, 2009 ; Palme, 2010). Ces travaux montrent qu’il est pertinent de s’intéresser aux dimensions économiques, sociales et environnementales voire politiques du développement des services publics d’eau et d’assainissement, ce qui contraste avec la tendance à ne se focaliser que sur la question de leur efficience.

50 _{Traduction libre de : «The current performance management system is based on revenue}

generation and not the number of disconnections, health cost due to inaccessibility to clean water etc (...)«

Ces critiques renvoient au débat sur les effets du NMP. Le NMP a essuyé de nombreuses critiques. Au-delà des effets pervers liés à l’introduction de nouveaux instruments comme la mesure de la performance (Van Thiel, Leeuw, 2002), les réformes de NMP ont eu tendance à créer un « déplacement des buts » (Gibert, 1994 ; Trosa, 2010). Au lieu de se focaliser sur la finalité de leur action, les organisations publiques se sont concentrées sur l’adoption d’un instrument, engendrant une perte de sens de l’action publique. De plus, le recours au secteur privé pour remplacer l’Etat dans ses tâches opérationnelles soulève la question de l’éthique et des valeurs que les fonctionnaires sont supposés porter (Mulgan, 2005). Le NMP tend aujourd’hui à être considéré comme une panoplie de moyens qui ne répondrait pas à la question essentielle du sens de l’action publique.

« La montée du managérialisme n’accompagne plus ou moins d’une reconception de la performance en termes d’ « efficience », d’ « économie », et d’ « efficacité », aux dépens des aspects non financiers, moins facilement mesurables des fournisseurs de service professionnels. »51 _{(Brignall, Modell,}

2000)

Au delà de la critique sur un usage orienté des indicateurs de performance dans l’évaluation des services, nous allons plus loin en pointant du doigt le fait que peu d’études ne posent réellement la question des changements de pratiques engendrés sur la durée par le changement institutionnel. Il s’agit là d’apporter un autre éclairage sur le phénomène de mutation des services urbains (Jaglin, Zérah, 2010). Selon nous, répondre à cette question impose dans un premier temps d’approfondir notre connaissance du paysage institutionnel du secteur de l’eau urbaine au niveau des champs organisationnels nationaux, et d’en saisir les dynamiques.

Conclusion de la partie 3 de la section 1 :

En se référant au processus d’isomorphisme de DiMaggio et Powell (1983), les systèmes de contrôle de gestion centrés sur la mesure de la performance des opérateurs d’eau avec des mécanismes d’incitation associés, se diffusent soit de façon coercitive via les réformes sectorielles financées par l’aide internationale, soit de façon normative car intégrées comme des bonnes pratiques, soit de façon imitative, pour copier les opérateurs d’eau jugés performants. Si ce phénomène de diffusion est visible dans de nombreux pays, son effet est méconnu. Dans quelle mesure contribuent-ils à véhiculer la logique de marché au point de bouleverser une supposée logique de l’Etat, comme cela a été dénoncé pour d’autres services publics comme la santé ? Quel est leur niveau

51 _{Traduction libre de : « The growing managerialism has been more or less equated with a}

d’institutionnalisation dans les organisations ? Comment changent-ils les pratiques et finalement le paysage institutionnel ?

Conclusion de la section 1 :

Cette première section a dans un premier temps précisé la façon dont nous avons mis en évidence les signes d’un changement institutionnel au sein du secteur de l’eau urbaine à travers l’évolution des prescriptions de la Banque Mondiale et la diffusion des indicateurs performance. Elle plante le décor du tableau suivant, qui propose une interprétation de l’histoire du changement qui s’est produit dans ce secteur en Ouganda, interprété comme un processus d’institutionnalisation de la logique de marché.

Section 2 L’institutionnalisation de la logique de marché