Les contrats de performance dans le secteur de l’eau urbaine ougandais, structures de la matérialisation de la logique de marché et supports du travail institutionnel

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Submitted on 13 Feb 2015

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urbaine ougandais, structures de la matérialisation de la

logique de marché et supports du travail institutionnel

Marine Colon

To cite this version:

Marine Colon. Les contrats de performance dans le secteur de l’eau urbaine ougandais, structures de la matérialisation de la logique de marché et supports du travail institutionnel. Gestion et management. AgroParisTech, 2014. Français. �NNT : 2014AGPT0063�. �tel-01116425�

$ AgroParisTech UMR G-EAU $ ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

présentée et soutenue publiquement par

Marine COLON

le 2 décembre 2014

Les contrats de performance dans le secteur de l’eau urbaine ougandais,

structures de la matérialisation de la logique de marché

et supports du travail institutionnel

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Doctorat ParisTech

T H È S E

pour obtenir le grade de docteur délivré par

L’Institut des Sciences et Industries

du Vivant et de l’Environnement

(AgroParisTech)

Spécialité : Sciences de Gestion

Directeur de thèse : Michel NAKHLA$

Jury

M. Philippe ZARLOWSKI, Professeur, ESCP Europe Président du jury

M. Gérald NARO, Directeur de recherche, MRM ISEM, Université de Montpellier 1 Rapporteur

Mme Eva BOXENBAUM, Professeur, CGS, Mines ParisTech, Copenhagen Business School Rapporteur

Mme Marie-Hélène ZERAH, Chercheur, IRD-CESSMA Examinatrice

Mme Cassilde BRENIERE, Chef de la division Eau et Assainissement, AFD Examinatrice

Mme Lætitia GUERIN-SCHNEIDER, Chercheur, UMR G-EAU-Irstea Co-encadrante

Nombreux sont ceux qui ont accompagné, soutenu et éclairé cette mutation intellectuelle par laquelle j’ai tenté de déconstruire ma formation d’ingénieur de l’eau pour me muer en chercheure en sciences sociales. C’est avec une sincère gratitude que je souhaite reconnaître leur contribution à ce travail de thèse. Je remercie bien entendu tout d’abord Michel NAKHLA qui a dirigé ce travail. Sa confiance fut précieuse pour tenir psychologiquement, et m’autoriser à explorer des contrées lointaines. Son regard critique et bienveillant a été le tuteur de la croissance de mon travail académique. Je remercie chaleureusement Lætitia GUERIN-SCHNEIDER, qui a œuvré avec une fiabilité, une fidélité et un engagement exemplaires, et sans qui je me serais perdue plus d’une fois. Je remercie ensuite les autres membres du jury qui ont accepté de discuter ce travail : Philippe ZARLOWSKI, Marie-Hélène ZERAH (venue d’Inde !) et Cassilde BRENIERE, et en particulier les rapporteurs : Eva BOXENBAUM et Gérald NARO. Je remercie les membres du comité de pilotage dont le regard avisé a posé les jalons de ce parcours : Andrea MANGANO, Jacques BERTRAND, Daniel FIXARI, Marie TSANGA-TAIBI et en particulier Jean-Antoine FABY pour son soutien, sa confiance, son humanisme et sa créativité qui ont nourri mon enthousiasme.

Ce travail n’aurait pas été possible sans la remarquable ouverture d’esprit des dirigeants des services publics d’eau qui m’ont accueillie. Je porte une dette incommensurable vis-à-vis du Dr. William MUHAIRWE, ex-Directeur Général du National Water and Sewerage

Corporation d’Ouganda, et de Mr. Ek Son CHAN du Phnom Penh Water Supply Authority.

Je veux citer quelques unes des personnes qui ont fluidifié mon parcours au sein de ces services et m’ont accordé du temps malgré leur agenda bien chargé, du NWSC : Dr. Silver MUGISHA, Dr. Martin KALIBBALA, Mr. Mahmood LUTAAYA, Mr. Sonko KIWANUKA, Mr. Charles EKKURE, Dr. Harrisson MUTIKANGA, Dr. Rose KAGGWA, Mrs. Pressy AKETCH, Mr. George OKOL, Mr. Alfred OKIDI, Mr. Andrew SEYKAZZI, Mr. David ISINGOMA, Mr. Peter TWESIGE, Mr. Jude MWOGA, et Mr. Joseph OGWAL ; et du PPWSA : Dr. Chea VISOTH, Mr. Sim KHENGLIN, Mr. Long NARO, Mr. Khut VUTHIARITH,!Mr. Samreth SOVITHIA, Mr. Ros KIM LEANG, Mrs. Roeun NARY, Mr. Hout SOKHENG, Mr. LUX et Mrs. Ek PEOU. Merci également aux hauts fonctionnaires du

Directorate of Water Developement d’Ouganda et du Ministry of Industry, Mining and Energy du Cambodge de m’avoir accordé de longs entretiens, ainsi qu’aux représentants

de l’AFD, de JICA, de la Mairie de Paris, RODECO et SAFEGE. Un remerciement particulier pour Lina HONG et Ly KUCHSEYLA, deux jeunes brillants étudiants khmers qui ont accepté de jouer le rôle d’interprète et de traducteur. Un grand merci également à Clément FRENOUX du GRET qui m’a ouvert les portes du fabuleux centre de

Les échanges avec d’autres doctorants et collègues chercheurs ont été d’une grande richesse. Je remercie en premier lieu Elsa BERTHET qui m’a offert son temps, son talent et sa belle amitié. J’adresse également mes remerciements à mes collègues de l’UMR G-EAU, en particulier à Patrice GARIN pour son accueil dans l’unité, Hong SOTHEA pour ses bons tuyaux à Phnom Penh, Caroline LEJARS pour nos échanges sur la durabilité des services d’eau et mes amis thésards ou jeunes docteurs avec qui il était bon d’échanger (Delphine LOUPSANS, Joana GUERIN, Alexandre GAUDIN, Pauline BREMOND, Rami ALBALASHA, Ludivine PRADELEIX) ; mes collègues de l’AgroParisTech ont également contribué à ce travail, par des relectures et des échanges : Guillem CANNEVA, Gilian CADIC, Sophie RICHARD, Elodie ROUVIERE, Silvia ALEGRE, Pauline LANDEL, Julien SOURIAU et Olivier CRESPI-REGHIZZI. Un cercle plus éloigné de personnes m’ont ponctuellement aidé à différents étapes de ce projet : Christelle PEZON, Mélodie CARTEL (ma sauveuse de la dernière ligne droite), Jeanne RIOT, Claude MENARD, Catherine BARON, Arielle EGGRICKX, Olivier SAULPIC, Jérémy MORALES, Claire DAMBRIN, Diane-Laure ARJALIES et David ALEXANDER (merci pour l’initiation à la comptabilité financière). Je remercie également les associations AFC, AIMS et Tutorat Grand Sud pour leurs ateliers doctoraux, indispensables dans la vie d’un thésard initialement isolé sur le plan académique. Un grand merci à Eva BOXENBAUM de m’avoir intégré au petit cercle des institutionnalistes qui s’intéressent notamment à la question de la matérialité des logiques institutionnelles. Un remerciement particulier aux experts de l’eau qui ont accepté de partager leurs idées : Richard FRANCEYS, Bertrand DARDENNE, Jean-Luc TRANCART, Céline GILQUIN, Lise BREUIL, Sarah BOTTON, Aymeric BLANC, Frédéric MAUREL, Bertrand CLOCHARD, Yann JANSENS, Manuel SCHIFFLER, Fatima CARTEADO et Michel WERMERSCH.

Je n’oublie pas tous ceux qui se sont investis pour m’aider à mûrir ce projet de thèse : Yann LAURANS, Bernard BARRAQUE, Laurent MERMET, Pierre-Yves JAMIN, Sylvie MORARDET, Stéphano FAROLFI, Jean-Philippe TORTEROTOT, Pierrick FRAVAL, Thierry BOISSEAUX, Pierre-Noël GIRAUD, Maud ORNE-GLIEMANN, Pierre MAZZEGA et Sylvie JAGLIN. Je remercie par ailleurs les collègues de l’AgroParisTech qui m’ont soutenue dans le cadre du dispositif de Formation Doctorale des Ingénieurs des Ponts des Eaux et Forêts, Jacques BREGER, Thierry RIEU et en particulier Cyril KAO, qui a accompagné mes premiers pas dans ce monde de la recherche qui paraît bien complexe de prime abord. Je souhaite également remercier mes collègues du ministère de l’Agriculture qui m’ont soutenue dans ce parcours, notamment Yves CONFESSON. Merci

Ce travail n’aurait pas vu le jour sans la stimulation intellectuelle de l’excellente équipe pédagogique du master GDO – MOPP. Je tiens à remercier ceux qui m’ont initiée aux sciences de gestion, et ont su me montrer la façon de transformer les affres de la gestion publique en sujet passionnant : Patrick GIBERT, qui a éveillé ma curiosité sur le Nouveau Management Public et le contrôle de gestion dans le secteur public, Jean-Michel SAUSSOIS, pour son introduction aux théories des organisations, Frédérique PALLEZ et Frédéric KLETZ, pour leur approche du management public, et bien entendu Armand HATCHUEL pour son ouverture sur la généalogie des théories des organisations et l’épistémologie. Le module sur la recherche en contrôle de gestion animé par Philippe ZARLOWSKI a été une révélation : le contrôle de gestion pouvait être passionnant. Je tiens également à remercier Ben FAWCETT qui m’a appris à décoder le monde du développement et de l’aide internationale, et Rémi BARBIER, qui m’a éveillée aux approches historiques et sociales lors de ma formation initiale d’ingénieur à l’ENGEES. Un grand merci également à mes collègues du ministère de l’Agriculture avec qui j’ai partagé cette aventure de l’ingénierie publique, qui a posé les fondations de ma réflexion sur les évolutions de ce secteur de l’eau et de l’assainissement, en particulier Estelle MARTIN et Véronique DROUILLAC.

Si une thèse est un travail intellectuel, sa réalisation s’appuie sur un fonctionnement bureaucratique performant ! Je remercie donc toutes celles et ceux qui ont géré les aspects administratifs, financiers et logistiques de ce travail avec une grande efficacité et dans la bonne humeur : Francine AUDOUY, Marie-Christine CARLA COISSAC, Magali NIEUWJAER, Nadine FONTAINE, Fatiha TOUMI, Laurent FORTIER, Myriam NIEL, Valérie VALDES, et l’équipe de la Chaire Eau pour Tous : Claire JOLIET, Clémence JARLES, Stéphanie MAUREAU, Laury DERNECOURT. Merci également à Annabelle FILATRE d’avoir su me livrer en un temps record les articles qui me manquaient cruellement ! Une pensée particulière pour ma colocataire de bureau, Hiam SERHAN-MURRAY, qui a embelli mon quotidien monastique et solitaire de ses douceurs libanaises et de son amitié. Nous avons partagé les hauts et les bas que la vie nous réserve.

La demi-année de rédaction a mobilisé un certain nombre de relecteurs dont la plupart ont déjà été cités. Je tiens également à rendre hommage à Christine FERLAY, dont la connaissance pléthorique et intime de l’histoire de l’Ouganda m’a permis d’éviter les préjugés. Merci d’avoir consacré du temps à un manuscrit naissant et peu recommandable. Je dois également aux fidèles relecteurs de mon entourage qui, au cours de ces presque quatre années, ont partagé avec une grande générosité leur curiosité, leur acuité intellectuelle et leur talent littéraire. Je porte une lourde dette envers

intenses dernières semaines d’écriture, en premier lieu Dominique, mais aussi Jehanne, Célian et Elsa. Merci aussi à Violaine, Arnaud, Jean, Pierre et Katy d’avoir partagé leur maîtrise de la langue de Shakespeare.

La conduite d’une thèse nécessite aussi de l’énergie vitale dont il faut savoir conserver et entretenir la source. Julie et le yoga furent mes rappels à la matérialité du corps (qui joue un rôle non négligeable dans une thèse). Anne, Guilhem et Bach (la Passion !) furent mes bouffées d’oxygène, tout en aria. Un clin d’œil à Ginger Julie, Julie M. et Alice (à nos souvenirs ougandais), à Matthieu (copain de tout), à mes amis et aux tribus COLON, PIONA et JELALI (compréhensives et patientes). Enfin, cette thèse n’aurait certainement pas abouti dans ces délais sans l’incommensurable et indéfectible soutien de Kaïs (et la présence de Haroun).

Cette thèse a été financée par le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie dans le cadre du dispositif de Formation Doctorale des Ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts. Elle a également bénéficié d’un soutien de la part de la Chaire « Eau Pour Tous » (AgroParisTech, MinesParisTech et Suez Environnement).

AVERTISSEMENT :

L’AgroParisTech n'entend donner aucune approbation ni improbation des opinions émises dans les thèses : ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

Publication :

COLON, Marine et GUERIN-SCHNEIDER, Lætitia, 2014. The reform of New Public Management and the creation of public values: compatible processes? An empirical analysis of public water utilities. In : International Review of Administrative Sciences, à paraître, DOI: 10.1177/0020852314547851

Communications:

COLON, Marine, 2014. Creating public values in two corporatized water utilities. In : 2nd scientific meeting of the ParisTech «Suez Environnement - Water for All » Chair. Mines ParisTech, Paris. 19 septembre 2014.

COLON, Marine, 2014. Dans quelle mesure une réforme de Nouveau Management Public contribue-t-elle à la création de valeurs publiques ? In : Conférence sur la gestion des services d’eau et d’assainissement et l’amélioration des performances, AgroParisTech. Agropolis, Montpellier. 17 septembre 2014.

COLON, Marine, 2014. Réforme de Nouveau Management Public et création de Valeurs Publiques : des processus compatibles ? In : Séminaire de recherche, AgroParisTech, MinesParisTech, PSL Research University. Mines ParisTech, Paris. 3 septembre 2014. COLON, Marine, 2012. L’usage des indicateurs de performance par les services publics d’eau dépendant de l’aide internationale : outils de pilotage de la performance ou de légitimation ? Le cas de l’Ouganda et du Cambodge. In : Journée thématique de l’UMR G-EAU. AgroParisTech, Montpellier. 18 décembre 2012.

COLON, Marine et GUERIN-SCHNEIDER, Lætitia, 2012. Le Nouveau Management Public : créateur ou destructeur de valeurs publiques ? Le cas des secteurs de l’eau potable en Ouganda et au Cambodge. In : Colloque International de l’Association Internationale de Recherche en Management Public. Université Panthéon-Assas, Sorbonne Université, Paris. 5-6 décembre 2012.

COLON, Marine et NAKHLA, Michel, 2012. Complementing a neo institutional approach with management tools’ approach? The case of Internal performance contracts in the urban water sector in Uganda. In : 7th _{International Conference on Accounting, Auditing &}

Management in Public Sector Reforms, European Institute on Advanced Studies in Management. Bocconi University, Milan. 4Septembre 2012.

COLON, Marine, 2012. Le rôle du contrôle de gestion dans la mutation d’organisations publiques sous pression institutionnelle : discussion du cadre d’analyse néo-institutionnel à partir de cas du secteur de l’eau de pays à bas revenus. In : Congrès de l’Association Internationale de Management Stratégique. IAE de Lille. 4-6 juin 2012.

COLON, Marine, 2012. Le rôle du contrôle de gestion dans l’interaction entre logiques institutionnelles et pratiques dans les organisations publiques dépendantes de l’aide internationale. In : Congrès de l’Association Francophone de Comptabilité. IAE de Grenoble. 21-23 mai 2012.

COLON, Marine, 2011. The role of performance contracts in the urban water sector: a study of organisational response to institutional pressures. In : Journée de l’European

COLON, Marine et GUERIN-SCHNEIDER Lætitia, 2011. The contribution of performance contracts to the operational translation of a sustainable development policy in a low-income country: a case study in the urban water sector. In : 1rst French Conference of the Centre for Social and Environmental Accounting Research. Université Dauphine, Paris. 13-14 juin 2011.

COLON, Marine, 2011. Organisational changes due to running a public water utility like a private company. In : Séminaire de recherche, Chaire Eau Pour Tous, AgroParisTech Montpellier. 12 mai 2011.

COLON, Marine et GUERIN-SCHNEIDER, Lætitia, 2011. Le Nouveau Management Public en œuvre dans un service public d’eau d’un pays du Sud : succès, tensions et perspectives générés par dix années d’innovations managériales. In : Congrès de l’Association Francophone de Comptabilité. UM1 de Montpellier. 9-11 mai 2011.

Artefact : l’artefact est défini comme un produit fait et réalisé par l’homme, par opposition à un objet existant dans la nature (d’après le Littré).

Capacité : la capacité d’un agent désigne son statut, les moyens et le pouvoir dont il dispose.

Champ organisationnel : « une communauté d’organisations qui partagent un système de sens et dont les participants interagissent plus fréquemment et inévitablement entre eux qu’avec des acteurs en dehors du champ » (Scott, 1995, p. 56).

Changement institutionnel : création, modification ou disparition d’une institution.

Chemin de dépendance : réduction des options du présent du fait des choix passés.

Conflit institutionnel : prescriptions institutionnelles contradictoires dans un même champ.

Découplage : dissociation entre les structures formelles et les routines dans une organisation.

Encastrement : mode de reproduction des normes par le biais des routines et des pratiques organisationnelles (Lawrence et al., 2009).

Entreprisation : l’entreprisation est un processus de transformation d’un opérateur public de service public en une entreprise publique possédant une autonomie de gestion tout en devant rendre des comptes à une autorité de tutelle (en général un ministère ou une collectivité territoriale), et fonctionnant avec une logique de performance orientée vers une recherche d’efficience, tout en conservant son statut public et poursuivant une mission de service public.

Innovation institutionnelle : création d’une nouvelle institution.

Innovateur institutionnel : celui qui conduit le processus de création d’une nouvelle institution.

institutions sont véhiculées par différents vecteurs – culture, structures et routines – et interviennent à différents niveaux de juridiction. » (Scott, 2005, p. 33)

Institutionnalisation : processus par lequel quelque chose devient une institution, c’est-à-dire qu’elle acquiert un statut de quasi règle, de norme ou de représentation qui n’est pas remis en question.

Légitimité cognitive : légitimité prise pour acquise au niveau des représentations.

Légitimité pragmatique : légitimité acquise par la démonstration d’une supériorité.

Logique (ou ordre) : « un ensemble de pratiques matérielles et de constructions symboliques » (Friedland, Alford, 1991, p. 248). Elle est dite institutionnelle lorsqu’elle est institutionnalisée au sein d’un champ organisationnel.

Logique de l’Etat : la logique de « rationalisation et de régulation de l’activité humaine par des lois et des règles bureaucratiques. » (Friedland, Alford, 1991, p. 248).

Logique de marché : ou logique du capitalisme est « l’accumulation et la marchandisation des activités humaines » (Friedland, Alford, 1991, p. 248).

Matérialisation : la matérialisation d’une logique est un processus par lequel sa dimension abstraite est matérialisée sous formes de structures et de pratiques.

Micro-processus : processus se déroulant au niveau organisationnel.

Mythe rationnel : « prescriptions rationalisées et impersonnelles qui assimilent certains objectifs sociaux à des objectifs techniques, et spécifient, en devenant des quasi règles, les moyens appropriés de poursuivre ces buts techniques de façon rationnelle. En outre, ils sont fortement institutionnalisés et échappent ainsi, dans une certaine mesure, au pouvoir discrétionnaire des individus ou organisations. » (Meyer, Rowan, 1977, p. 343_!344).

Paysage institutionnel (terme utilisé par le chercheur) : synonyme de système inter-institutionnel (Thornton et al., 2012), désignant l’ensemble des logiques inter-institutionnelles d’un champ organisationnel.

en essence la partition d’un rôle » (Jones et al., 2013, p. 53)

Pouvoir : capacité à contrôler et mobiliser des ressources humaines et matérielles (d’après Max Weber).

Rationalité formelle : rationalité indépendante des valeurs et basée sur le calcul et la logique (d’après Max Weber).

Structures : rôles formels, règles et modèles de relations organisationnelles (Thornton et al., 2012).

Systèmes de contrôle de gestion : un ensemble d’outils de gestion, composé d’indicateurs de performance, de mécanismes d’incitation à la performance et de dispositifs de contrôle.

Travail institutionnel : ensemble d’activités visant à créer, maintenir ou transformer les institutions (Lawrence, Suddaby, 2006, p. 215).

Théorisation : « le développement et la spécification de catégories abstraites et l’élaboration de chaînes de causes à effets. » (Greenwood et al., 2002, p. 60).

APC : Area Performance Contract DG : Directeur General

DWD : Directorate of Water Development

GTZ : Gesellschaft für International Zusammenarbeit GoU : Government of Uganda

IDAMC : Internaly Delegated Area Management Contract IWA : International Water Association

PC : Performance Contract MoF : Ministry of Finance

MoWE : Ministry of Water and Environment NMP : Nouveau Management Public

NRM : National Resistance Movement NRW : Non Revenue Water

NWSC : National Water and Sewerage Corporation PPP : Partenariat Public Privé

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Realistic, Timely SNI : Sociologie néo-institutionnelle

SSC : Service Support Contract WR : Working Ratio

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Introduction générale

La diffusion des systèmes de contrôle de gestion dans le secteur

de l’eau urbaine : problématique et enjeux

Depuis la chute du mur de Berlin en 1989, aucun modèle alternatif au capitalisme ne semble s’opposer à son hégémonie. Nous définissons le capitalisme comme un système de valeurs, de normes, de règles et de pratiques visant l’accumulation et la marchandisation de l’activité humaine (Friedland, Alford, 1991). Le capitalisme n’est pas qu’un système politique et idéologique, il est également un système de production. Sa rationalité, fondée sur le calcul, donne à ses outils une apparente neutralité qui en assure une diffusion discrète et efficace. Ces derniers concentrent l’attention des sciences de gestion, au sein desquelles une communauté de chercheurs propose d’y porter un regard critique (Naro, 2010 ; Morales, Sponem, 2009). Précisons le sens que prend le mot « critique ». La critique consiste selon nous à déconstruire les préjugés, questionner les évidences, et mettre en lumière les fondements normatifs des outils de gestion, c’est-à-dire à remettre en question leur apparente neutralité. Dans leur ouvrage intitulé « La société managériale. Essai critique sur les nanotechnologies de l’économique et du social », Anne et Eric Pezet (2010) décortiquent la façon dont les outils de gestion véhiculés par la doctrine managériale bouleversent nos sociétés. Les outils de gestion pourraient influencer des comportements individuels et organisationnels retentissant sur l’ensemble de la société. Ils sont d’ailleurs conçus dans cet objectif, mais ce qui a été souligné par les gestionnaires qui s’y sont intéressés, ce sont les répercussions qui n’étaient pas prévues au moment de leur conception. L’effet à la fois structurant et inattendu des outils de gestion dans des organisations a été en effet mis en évidence dans les années 1980. Nous nous inscrivons dans ce courant de recherche qui interroge la relation entre outils de gestion et changement. Nous préciserons les questions de recherche qui ont structuré notre démarche. Parmi les outils de gestion, nous portons notre attention sur les systèmes de contrôle de gestion, définis comme un ensemble d’indicateurs de performance, de mécanismes incitatifs et de dispositifs de contrôle. Ces derniers ont connu et connaissent encore une large diffusion dans le cadre de réformes du secteur public, sous l’égide du Nouveau Management Public (Hood, 1995). Cette doctrine néo-libérale fondée sur les théories économiques du public choice (Buchanan, 1987) s’est propagée depuis le Royaume-Uni dans les années 1980 vers de nombreux pays. Elle incite à réduire l’intervention de l’Etat, et à introduire des techniques de management du secteur marchand, dont les systèmes de contrôle de gestion, dans les organisations publiques, pour contrôler leur efficience financière. La mise en œuvre de cette doctrine suscite de nombreux questionnements (Groot, Budding, 2008). Les systèmes de contrôle de gestion incarnent en effet une colonisation de l’espace public par