L’institutionnalisme classique considérait les organisations en définissant leur contour et leur contenu de manière statique et en analysant les contraintes et opportunités avec ces données (Thompson 1967). C’est notamment dans cette perspective qu’a été développée la notion de rationalité limitée des acteurs au sein d’une organisation qui structure l’information et limite les incertitudes (March et Simon 1958) mais qui ne détermine pas complètement les stratégies des acteurs en son sein (Crozier et Friedberg 1977). Ce qu’on appelle le nouvel institutionnalisme est une analyse des institutions qui ne considère pas qu’une organisation ou une règle soit donnée une fois pour toute et qu’on puisse en étudier le contour et le contenu indépendamment des acteurs qui l’entretiennent. Cette analyse accorde moins d’importance aux relations de pouvoir sans pour autant les négliger (Meyer et Rowan 1977; DiMaggio et Powell 1983; Hall et Taylor 1997; Bensedrine et Demil 1998; Muller 2000; Fouilleux 2002; Smyrl 2002; Giordano et Groleau 2004). Il rejoint en cela la théorie de la structuration et le courant interactionniste. Ce courant théorique s’est développé dans deux directions, l’une qui reconnaît l’existence de l’irrationnel dans l’activité organisée (mythes, attachements, traditions) et l’autre qui insiste sur la capacité réflexive et critique des individus dans une organisation (Ballé 2002). Différents travaux développés en analyse des politiques publiques, en théorie des organisations et en science de gestion permettent de proposer des concepts très intéressants pour décrire les différentes étapes d’un changement de mode de gestion ou d’évaluation.
Les règles existantes relèguent l’innovation dans les marges
Pour Douglass North (1990), les institutions sont des règles du jeu qui s’appliquent aux joueurs que sont des organisations. Les institutions sont des constructions qui créent de l’ordre et réduisent les incertitudes (North 1991). Il s’agit des constitutions, lois, règlements d'une part (institutions formelles) et normes, coutumes, conventions, croyances, idéologies d'autre part (institutions informelles) (Fouilleux 2002). « Certaines de ces règles, celles qui régissent les droits de propriété par exemple, ont, pour North, une influence particulièrement directe sur l'évolution économique des sociétés humaines. Ce sont elles avant tout qui
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déterminent le potentiel d'innovation, et donc de croissance, d'une société » (Smyrl 2002, p.42). Si l’on se réfère à la théorie de la structuration, les droits de propriété sont ceux qui déterminent l’accès aux ressources, source de domination. Les acteurs qui ont accès aux ressources ont intérêt à maintenir les institutions. Ce sont plutôt les autres qui vont porter le changement. « Les innovations naissent dans les marges qui n'ont pas accès à la ressource majoritairement utilisée » (Bensedrine et Demil 1998). Le changement, selon North, vient du fait que l’utilisation de règles déloyales par les joueurs crée une jurisprudence qui fait évoluer les institutions. Le changement politique est alors incrémental, c’est par petites touches successives, par des libertés prises avec les règles, que les acteurs parviennent à les modifier. Il nous faut cependant d’autres concepts pour expliquer des changements plus profonds.
Les règles sont conçues en référence à des visions du monde
L’école française des politiques publiques propose une articulation plus cognitive entre les joueurs et les règles du jeu. Les joueurs n’essaient pas de tricher mais de promouvoir une conception du monde dans la construction d’une politique publique. « Elaborer une politique publique consiste donc d'abord à construire une représentation, une image de la réalité sur laquelle on veut intervenir. C'est en référence à cette image cognitive que les acteurs organisent leur perception du problème, confrontent leurs solutions et définissent leurs propositions d'action : on appellera cette vision du monde le référentiel d'une politique » (Muller 2006, p.62).
Pierre Muller décline le référentiel en plusieurs niveaux du plus conceptuel au plus orienté vers l’action. Le référentiel s’appuie sur ensemble de valeurs qui définissent à leur tour des normes, c'est-à-dire des volontés de changement de la situation vécue pour qu’elle devienne plus conforme aux valeurs. Ainsi des valeurs d’égalité définissent des normes de redistribution. Des valeurs morales définissent des normes d’interdiction. Ces normes sont à leur tour déclinées en algorithmes, c'est-à-dire en relations de cause à effet qui permettent de construire des modèles d’action « si… alors … ». A la fois conceptuelle et opérationnelle, l’image permet de faire « sens » immédiatement et de véhiculer les différents niveaux du référentiel (op.cit. p.63-64).
Selon l’auteur, chaque secteur de la société possède ses représentations du monde et donc son référentiel sectoriel : « le référentiel correspond avant tout à une certaine vision de la place et du rôle du secteur concerné dans la société » (p.62). Un référentiel n’est donc pas un
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ensemble de concepts désincarnés, mais des idées conçues, adaptées, promues par un groupe social en relation à son action et à ses intentions et en lien avec ses compétences (métiers, rôles, …). « C'est pourquoi on trouve la plupart du temps dans le référentiel une composante identitaire extrêmement forte, dans la mesure où il fonde la vision qu'un groupe se donne de sa place et de son rôle dans la société » (p.68-69). On trouve dans chaque secteur des militants qui non seulement promeuvent de nouvelles normes mais s’engagent au quotidien pour faire respecter celles qui existent. Cela permet de faire le lien entre cet univers de sens et les rapports de force qui constituent les autres piliers de la légitimité. Les entrepreneurs de morale qui luttent pour qu’une loi soit respectée (Becker 1985) sont souvent des personnes
qui trouvent un intérêt51 à faire appliquer cette loi. Becker montre en effet que l’application
des lois est souvent arbitraire et dépend de l’activisme des entrepreneurs de morale et du pouvoir de transaction des contrevenants. Richardson (1994) utilise le mot d’entrepreneur politique dans un sens proche. De nombreux travaux montrent que l’application de la réglementation en matière d’environnement passe par la mobilisation de tels entrepreneurs (Mermet 1992; Lascoumes 1994; Espeland 1998).
De la même façon que chaque secteur a son référentiel, une société dans son ensemble construit et mobilise un référentiel global qui sert d’argumentation aux principaux changements. Dans les exemples donnés par Muller, (référentiel d’équilibre, référentiel modernisateur, référentiel de marché, p65-68), le référentiel global répond à la question : « quel doit être le rôle de l’Etat ? ». Un référentiel utilise des savoirs et des théories qu’il décline pour l’action. Il est à la politique ce que le paradigme est à la science (Kuhn 1963; Hall 1993), sachant qu’un référentiel n’est pas invalidé par une expérience unique mais par un processus plus long d’évolution des croyances (Muller 2000).
La notion de référentiel a aussi été utilisée en sciences de gestion pour étudier le sens qu’une organisation donne à son action et la façon dont les individus s’y sentent évalués (Riveline 1991). L’organisation et ses référentiels constituent une toile de fond sur laquelle se joue la négociation de l’identité professionnelle de chaque agent, entre l’identité pour soi (la façon dont l'individu se perçoit lui-même) et l’identité pour autrui (la façon dont l'individu est perçu de l'extérieur) (Dubar et Tripier 1998).
51 Becker élargit la motivation des acteurs à autre chose que les intérêts, il parle de félicité. Les entrepreneurs de
morale peuvent se mobiliser pour faire respecter une loi parce que cela leur procure un certain bonheur qui n’est pas forcément utilitariste.
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On peut admettre que le sens est un facteur d’ordre, parce qu’il confère aux institutions une certaine dignité (Lagroye et al. 2002, p.448). Muller défend même l’idée que le référentiel global jouerait le rôle du sacré qui fait « tenir ensemble » la société entière (Muller 2000). Mais je souhaite montrer à travers le cas des institutions françaises de gestion de l’eau que ce sens se construit au gré des épreuves et des ressources disponibles. Un référentiel ne naît pas de rien et il s’ajuste en permanence par compromis. Jean-Baptiste Narcy a ainsi étudié la philosophie politique de l’agence de l’eau Seine-Normandie en termes de compromis de grandeurs civiques, marchandes et industrielles (Boltanski et Thévenot 1991; Narcy 2000). Les compromis alimentant les référentiels évoluent dans le temps et en fonction des situations. Il me semble que d’une scène à l’autre, d’une configuration d’acteurs à une autre, la philosophie résultante n’est pas toujours la même. J’illustrerai cela au chapitre 4 en étudiant l’évolution des métiers et des argumentaires au sein de deux agences.
Dans les marges, des outsiders innovent et rencontrent des médiateurs
Selon la théorie de la structuration tous les acteurs sont compétents pour jouer avec les règles du jeu social, pour les renforcer ou les remettre en cause. Mais certains sont plus compétents que d’autres, parce qu’ils ont « une capacité à se situer à cheval entre deux univers de sens » (Muller 2006). Ces médiateurs, courtiers politiques (Sabatier et Jenkins-Smith 1993), traducteurs (Callon 1986) ou transcodeurs (Lascoumes 1994) deviennent les porte-parole d’un groupe pour défendre son référentiel sur une scène politique.
Ainsi à la frontière entre plusieurs mondes, à la croisée de plusieurs réseaux, ces médiateurs institutionnels sont des opérateurs de transaction qui vont porter un référentiel sectoriel tout en le faisant évoluer pour qu’il devienne cohérent avec le référentiel global (Muller 2006). Pour Sabatier et Jenkins-Smith (1993, p.27) la motivation des courtiers politiques est de maintenir les conflits politiques à un niveau acceptable et de trouver des solutions raisonnables aux problèmes. Mais ces auteurs reconnaissent un certain continuum entre le rôle de défenseur d’une cause et celui de médiateur. « De nombreux courtiers ont des inclinaisons politiques, tandis que de nombreux défenseurs d’intérêts ont le souci de ne pas mettre tout le
système en péril. »52 (1993, p.27). Becker montre quant à lui, que l’outsider perçu comme
déviant par un groupe social dominant, peut être tenté de rejoindre un autre groupe dans
52 “Many brokers will have some policy bent, while advocates may show some serious concern with system
maintenance” CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
lequel son comportement est considéré comme « normal » grâce à un argumentaire qui déconstruit la norme dominante, la juge arbitraire et promeut une autre norme. On trouve ainsi chez les fumeurs réguliers de Marijuana, des entrepreneurs de morale qui stigmatisent la pénalisation comme un acte nuisible à la société et qui vont entreprendre des croisades de dépénalisation. Sur le chemin de la promotion d’un référentiel sectoriel, l’entrepreneur politique (surtout s’il défend un groupe minoritaire) est amené à rencontrer des médiateurs, voire de jouer ce rôle en négociant des transactions.
Il faut néanmoins une certaine légitimité personnelle à ces acteurs pour que leur transaction soit acceptée. Quelle est cette légitimité propre à un individu ? La théorie de la structuration de Giddens ne parle pas de légitimité personnelle, mais seulement de légitimité des structures. On peut faire appel à la légitimité charismatique évoquée par Max Weber (1922). Mais il me paraît intéressant de décomposer celle-ci en plusieurs éléments. Lagroye, François et Sawicki (2002, p.255-257) proposent trois voies de légitimation des représentants politiques.
La plus habituelle est celle que les auteurs nomment l’efficacité humaine, c'est-à-dire la capacité de nouer une relation de confiance entre le représentant et ses mandants qui ne soit pas bureaucratique ni instrumentale et qui donne l’illusion d’une relation de personne à personne, « où le don et la gratuité ont leur place ».
Une autre voie de légitimation pour l’élu est de revendiquer une certaine représentativité sociale. Cette représentativité dépend de critères permettant de catégoriser le groupe des mandants. A charge ensuite à l’élu de faire la preuve qu’il correspond bien au profil type de la population qu’il représente. Les auteurs soulignent que les critères de catégorisation sont toujours partiels et ne résument pas une population mais ils peuvent être appropriés par cette population s’ils permettent d’agréger des revendications communes et de bâtir un référentiel commun. C’est ce que Desrosières et Thévenot (1988) ont étudié à partir des catégories socio- professionnelles.
Une troisième voie est ce que les auteurs nomment l’identité et qu’ils illustrent à travers l’exemple de l’élu basque qui utilise la langue locale pour réunir autour des lui des intérêts très variés mais qui se reconnaissent dans l’usage de cette langue commune que parle l’élu. Je préfère utiliser le terme d’identifiabilité pour qualifier ce type de légitimation du représentant. En effet la langue utilisée permet une identification immédiate de la part de l’auditeur qui reconnaît à partir du lexique choisi une communauté d’appartenance, mais l’identité de l’élu peut être plus complexe. Ce concept d’identifiabilité est intéressant car il permet d’expliquer la légitimité des groupes d’intérêt dont la visibilité est forte auprès du grand public et que l’on
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reconnaît à leur logo, à leurs vedettes, à leurs discours aussi bien que s’il s’agissait de reconnaître une langue.
Il me semble qu’il existe une autre source de légitimité personnelle qui n’est pas abordée par ces auteurs mais qui réside dans la compétence. On pense en premier lieu à la compétence de l’expert professionnel qui combine un savoir théorique lié à sa discipline et un savoir clinique lié à son expérience. Mais comme l’ont montré Callon, Lascoumes et Barthes (2001), la séparation entre spécialiste et profane est arbitraire. Les associations de malades deviennent parfois plus compétentes que les médecins. Dans le domaine de l’eau, où l’on rencontre beaucoup d’ouvrages collectifs pour satisfaire des usagers individuels, la compétence du profane s’affirme notamment dans ce qu’on peut appeler une maîtrise d’usage. En effet le concepteur (maître d’œuvre) et le propriétaire (maître d’ouvrage) du dispositif ont une certaine compétence pour le dimensionner et l’entretenir. Mais celui qui s’en sert au quotidien, qui l’expérimente, qui le met à l’épreuve a une compétence pour parler de ce qu’il constate et de ce qu’il est prêt ou non à modifier dans son comportement d’usager.
Les acteurs du changement de la gestion des milieux aquatiques en France peuvent être analysés du point de vue de leur efficacité humaine qui qualifie directement la nature des relations qu’ils avaient avec leurs mandants. Mais ils peuvent aussi être étudiés du point de vue de leur identifiabilité, de leur représentation sociale et de leur compétence. Ces trois derniers modes de légitimation font intervenir un lexique particulier ou des objets. Il y a une relation assez étroite entre la prise de parole au nom de personnes et la prise de parole au nom de concepts. J’y reviendrai dans le paragraphe suivant. Le tableau 9 résume les formes personnelles de légitimité qui complètent les formes de légitimité données par les institutions.
Niveau de légitimité Source de légitimité Exemples
Signification Référentiel, justification
Légitimation Droit, règles, procédures
Légitimité structurelle (Giddens 1987)
Domination Ressources Efficacité humaine Confiance Identifiabilité Logo, langue, vedette
Représentativité Catégorie socio-
professionnelle, sexe, … Légitimité personnelle ou
charismatique (Weber 1922)
Compétence Expertise, public concerné, maîtrise d’usage.
Tableau 9 : Complémentarité entre légitimité structurelle et légitimité personnelle. De même que chaque forme de légitimité structurelle renforce les autres, la légitimité structurelle facilite la construction d’une légitimité personnelle mais ne l’inclut pas totalement.
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Certains lieux sont plus propices que d’autres à l’expression de points de vue novateurs, notamment parce qu’ils sont peu hiérarchisés et qu’ils réunissent des personnes très différentes qui ont chacune un rôle de médiateur. C’est le cas pour un grand nombre d’instances internationales. Même si cela peut faire sourire, je ferai à nouveau référence à l’auteur qui a étudié la déviance (Becker 1985) pour caractériser les forums et les comités d’experts comme des lieux marginaux alors que les personnes qui s’y rencontrent sont plutôt des acteurs jouissant d’une certaine reconnaissance sociale (fonctionnaires, scientifiques). Mais, le multiculturalisme qui y règne ébranle les repères de chaque participant et remet en cause l’aisance des uns et la timidité des autres. Le changement de langue fait perdre à certains acteurs leur légitimité. Le caractère souvent consultatif de ces instances fait que les personnes qui s’y rendent au nom d’un pays ou d’une organisation n’ont pas de réel mandat. De ce fait certains participants défendent plus des principes personnels que des intérêts nationaux. Bruno Jobert distingue les forums scientifiques où sont discutés des paradigmes, le forum de la communication politique où se construit le référentiel global et le forum des communautés de politiques publiques où « se fabriquent des ‘recettes’ à partir desquelles vont être mis en place les programmes concrets d'action publique » (cité par Muller 2006, p.51). Ces forums sont parfaitement identifiables dans le domaine de la gestion des rivières et il s’agira dans la suite du travail de voir comment ils ont influencé ou bien comment ils ont été utilisés par les acteurs français du changement dans ce domaine.
La superposition de plusieurs agendas politiques est propice au déverrouillage
Jusqu’à présent, j’ai indiqué comment les entrepreneurs de morale et les acteurs dominants perpétuent les institutions et comment les acteurs marginaux ayant accès à d’autres ressources négocient des innovations. Mais cette dynamique n’est pas forcément fluide. Parce qu’ils agissent à la fois sur la signification, la domination ou la légitimation, les acteurs institutionnels maîtrisent en grande partie l’agenda politique et les événements ne suffisent pas à eux seuls à changer les cadres cognitifs permettant de remettre en cause les rapports de force. Comme le souligne Pierre Muller (2006, p.27), ce ne sont pas les problèmes qui créent la nécessité d’une action politique, mais leur perception. Or celle-ci est liée aux référentiels institués. De ce fait un problème social peut demeurer longtemps hors de l’agenda politique ou bien être traité de façon partielle parce que les termes dans lesquels il est posé ne permettent pas de remettre en cause certains verrous qui l’entretiennent. Les auteurs qui s’intéressent aux administrations publiques complexes (Cohen et al. 1972) et aux négociations à niveaux multiples régional-national-international (Sabatier et Jenkins-Smith 1993) montrent
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que dans ces situations l’agenda des choix est hautement imprévisible. Eve Fouilleux montre pour la politique agricole commune que l’existence de multiples arènes politiques qui offrent des configurations différentes de rapports de force permet l’ouverture de fenêtres d’opportunité (Kingdon 1984) ou ce qu’elle nomme « une conjoncture critique » pour des changements (Fouilleux 2002). Ces changements ne surviennent pas de rien, ils ont été préparés de longue date par des médiateurs qui ont peaufiné leur argumentaire tant philosophique qu’opérationnel, sachant tirer parti de leurs échecs, de telle sorte qu’ils peuvent proposer des innovations déjà négociées, prêtes à être utilisées. C’est le paysage que je décrirai dans l’analyse néo-institutionnelle de la directive cadre (chapitre 5.2.3) où promoteurs de problèmes et promoteurs de solutions informent et influencent en permanence des instances de décision qui ont du mal à concentrer l’attention de leurs membres sur leur agenda et dont les pouvoirs évoluent avec une constitution qui est elle-même en jeu (Richardson 1994).