Quand le mot pollution est inscrit par des ingénieurs à l’ordre du jour d’une sous-commission du Plan en 1959, ils reprennent un mot devenu courant. La mise en mots a été faite par les
pêcheurs au XIXème siècle avec depuis un combat constant contre cette cause de dépeuplement
des rivières mal compensée par l’alevinage. Le lecteur se souvient peut-être qu’après une difficile reconnaissance de la « pollution accidentelle » par une loi de 1949, le 3 janvier 1959 les pêcheurs viennent d’obtenir par voie d’ordonnance la reconnaissance du délit de pollution par une modification de l’article 434-1 du code rural (voir l’encadré 1, p.82). La mort du poisson vient de devenir un constat suffisant pour que les tribunaux sanctionnent. Même si une installation classée respecte son arrêté d’autorisation en rejetant un effluent conforme à cet arrêté, si cet effluent cause une mort de poissons, l’installation classée est coupable. Les pêcheurs ont obtenu un texte « plus fort » que les installations classées. Il me semble que c’est là qu’il faut chercher la conjoncture critique (Fouilleux 2002) pour une loi cadre sur l’eau. Après avoir proposé de multiples rédactions pour faire reconnaître la pollution comme un délit, les pêcheurs ont obtenu au cours de l’année 1958 que la discussion du texte soit inscrite au programme de l’assemblée. Mais les événements d’Algérie bousculent ce calendrier (voir
tableau 14). De Gaulle obtient l’investiture le 1er juin pour être président du Conseil pour
assumer la responsabilité du dernier gouvernement de la IVème République. Il reçoit les pleins
pouvoirs constituants le 2 juin 1958 et les conservera jusqu’au 8 janvier 1959. Le projet de loi faisant partie des projets en cours bien avancés, il peut bénéficier d’une procédure d’adoption sans passage devant le Parlement par voie d’ordonnance. Le président de l’Union des fédérations départementales de pêche et de pisciculture, Maître Bouchaud se justifie : « Nous entrions à ce moment dans la période des pleins pouvoirs, et là, se plaçait nécessairement un
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dilemme. Fallait-il accrocher le nouveau texte à un train d'ordonnance ? Ou fallait-il le retenir et le laisser revenir devant l'Assemblée Nationale ? » (CSP 1959a).
Le texte sur lequel repose le tout nouveau délit de pollution n’est pas passé devant le Parlement, il peut être affaibli par une loi. Avant même qu’un cas ne se présente devant les tribunaux mettant en cause une grande industrie, les industriels et les ingénieurs des mines chargés de la police des installations classées ont dû faire remonter en haut lieu l’urgence qu’il y avait à reprendre ce dossier de la pollution pour l’aborder de manière plus générale (centrée sur l’eau), en termes plus économiques (au Commissariat au Plan) et de manière plus légitime (avec une loi). Hubert Lévy-Lambert, ingénieur des mines, incarne à la Commission de l’eau cette conception de la pollution, considérée non pas comme le constat biologique irréfutable de la mort, mais vue de manière économique c'est-à-dire commensurable, négociable, optimisable (Lévy-Lambert 1964).
Dates Evénements
13 et 14 mai 1958 Pierre Pflimlin, qui passait pour un libéral favorable à la négociation avec le F.L.N., est
investi à la tête d’un gouvernement de centre-droit. A Alger, une rébellion organisée par différents complots prend le gouvernement et constitue un Comité de Salut Public.
15 mai 1958 À Alger, le général Salan, détenteur des pouvoirs civils et militaires, s’adresse à la foule
place du Forum et achève son allocution en criant : « Vive de Gaulle » À Paris, communiqué du général de Gaulle : « Je me tiens prêt à assumer les pouvoirs de la République ».
24 mai 1958 Ralliement de la Corse à Alger. Des Comités de Salut Publics se forment sur l’île avec l’aide
de parachutistes venus d’Algérie.
27 mai 1958 Communiqué du général de Gaulle : « J’ai entamé hier le processus régulier nécessaire à
l’établissement d’un gouvernement républicain … » qui ajourne l’opération de coup d’Etat nommée « Résurrection » prévue avec les militaires.
28 mai 1958 À Paris, démission du gouvernement Pflimlin et manifestations.
29 mai 1958 Message du président de la République René Coty au Parlement : « J’estime de mon devoir
de faire appel au général de Gaulle comme président du Conseil ». De Gaulle reçu en secret à l’Élysée
1er et 2 juin 1958 De Gaulle est investi à la tête du dernier gouvernement de la Quatrième République et reçoit
les pleins pouvoirs avec mission de préparer une nouvelle constitution.
4 juin 1958 Le général de Gaulle se rend en Algérie. Déclaration au balcon du forum disant : « Je vous
ai compris ».
4 Septembre 1958 Le général de Gaulle présente le projet de Constitution à la Nation française, place de la
République à Paris. 28 Septembre
1958 La nouvelle Constitution est adoptée par référendum (79,25% de Oui) avec très peu d’abstention (15%).
23 et 30 novembre 1958
Premières élections législatives de la Cinquième République, au scrutin majoritaire à deux tours, uninominal.
21 décembre
1958 Le général de Gaulle est élu président de la République
8 janvier 1959
Période des pleins pouvoirs
Fin du gouvernement de Gaulle et de la période des pleins pouvoirs. Michel Debré est
nommé Premier Ministre du premier gouvernement de la Vème République.
Tableau 14 : Avènement et fin de la période des pleins pouvoirs du gouvernement de Gaulle. D’après Chapsal et Lancelot (1966).
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La Commission de l’eau réunit les forces vives de la nation mais elle a oublié les pêcheurs. Le rapporteur général s’en excusera par la suite, il n’a pas eu de volonté délibérée de les exclure (Cesari 1993) mais le fonctionnement par réseau du Commissariat au Plan les a oubliés. L’article 434-1 du code rural n’est donc pas mentionné dans les travaux de la commission avant la réunion du 23 juin 1960 où le docteur Louis Coin, chef du service du laboratoire d’hygiène de la ville de Paris fait un exposé à la sous-commission de la pollution sur la réglementation en matière de pollution en Grande Bretagne, aux Etats-Unis, en Suisse, en Belgique, aux Pays-Bas et en Allemagne. « Il défend la mise en place comme en Belgique de trois classes de milieux récepteurs. Dans la première classe la pollution est faible, si possible nulle ; elle sert aux eaux de boisson, aux bains et divertissements, aux réserves à salmonidés. Dans la seconde classe, la pollution est importante mais non prépondérante ; les usages de l’eau sont la pêche (les salmonidés n’étant pas assurés), le canotage, les usages industriels après traitement. Enfin dans la troisième classe, la pollution est prépondérante et l’eau sert à l’industrie, à la navigation, à l’irrigation. Il précise que l’article 434-1 du code rural ne sera applicable que dans les deux premières catégories, la dernière restant l’apanage de l’organisation de bassin projetée (…) » (Cesari 1993, p.57).
Ce projet est très révélateur à bien des égards. Tout d’abord, il montre qu’à cette époque la Belgique fait figure de modèle. Cela peut-être relié à l’activité du Cebedeau (Centre Belge de Documentation sur l’eau) dont on retrouve beaucoup de spécifications techniques et de normes (doses minimales mortelles, dans la littérature de cette époque en France (Lefrou et Brachet 1972). On retrouve aussi beaucoup de mentions aux normes adoptées par les pays du Comecon63. Bruxelles joue déjà le rôle de capitale de référence en matière de normalisation.
Ensuite ce projet est révélateur de la perception des différences de mode de vie entre les salmonidés (truites, saumons) et les cyprinidés (carpes) ou carnassiers (brochet) à cette époque. Les travaux scientifiques sur les préférences écologiques de ces espèces font référence à la pente du cours d’eau, comme descripteur de la zonation physique naturelle, en fonction de laquelle s’organisent les peuplements aquatiques. Louis Léger (1909) a cherché à mesurer la productivité naturelle des cours d’eau en respectant cette répartition longitudinale des espèces de poissons mais c’est surtout Huet (1949) qui a jeté des bases chiffrées de cette répartition, en la liant à une règle des pentes, modulo la largeur des cours d’eau. Ces travaux
63 Le Conseil d'assistance économique mutuelle ou CAEM (aussi désigné sous l'acronyme anglais Comecon),
était une organisation d'entraide économique entre différents pays du bloc communiste
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mettent en évidence un gradient naturel des espèces de l’amont à l’aval ; avec la diminution de la pente, les espèces fluviatiles évoluent progressivement des salmonidés aux cyprinidés. Ces travaux sont connus du monde de la pêche, Huet a mis en circulation un abaque permettant de prédire les espèces de poissons qui se développent naturellement dans les différentes parties des rivières. La gestion française de la pêche distingue depuis longtemps des rivières de première catégorie où l’on privilégie les espèces salmonicoles et les rivières de seconde catégorie où l’on privilégie plutôt les cyprinidés. Cette distinction permet de prévoir
deux alevinages différents. Elle prévoit également deux mailles64 de pêche différentes par
espèce pour tenir compte des différences de vitesse de croissance. Cette distinction donne aussi un argument aux fédérations de pêche quand elles s’opposent à la création d’un ouvrage risquant de diminuer la pente dans des sections reconnues dans les schémas de vocation piscicole comme des rivières de première catégorie. On sait aussi à cette époque que les cyprinidés tolèrent mieux une baisse d’oxygénation de l’eau et un certain taux de matière organique que les salmonidés. Mais plusieurs facteurs sociaux jouent en faveur d’une nette accentuation de cette différence.
D’abord, le jugement sur la matière organique dans l’art et les loisirs est un principe de distinction sociale (Bourdieu 1979), c'est-à-dire que le jugement que l’on porte sur celle-ci permet de se distinguer de la classe sociale opposée. Dans le loisir de la pêche, la matière organique est plutôt associée aux classes populaires (Corbin 1995). La pêche « à la mouche » c'est-à-dire avec des imitations d’insectes est considérée comme élitiste, la pêche « au ver » est considérée comme plus populaire (Barthélémy 2003). Ensuite, et c’est peut-être lié, les institutions de gestion de la pêche ont toujours privilégié la pêche sportive aux salmonidés pratiquée en zone rurale, introduite historiquement en France par des clubs fréquentés par une certaine élite, tandis qu’elles déconsidéraient la pêche à la ligne d’amateurs plus populaires pêchant en zone urbaine (voir figure 5, p.147). Au cours de mes entretiens, cette dichotomie m’a souvent été rappelée par des personnes ayant eu des responsabilités de gestionnaires :
« Personnellement, je suis pêcheur, je peux même dire que je suis un assez bon pêcheur, mais je dispose de peu de temps et je suis surtout gestionnaire de l’activité pêche et de l’environnement. Les pêcheurs pour une grande part sont plutôt orientés vers le bucolique et l’écologique. Ne confondons pas avec des pratiques de pêche sur des étangs ou plans d’eau où le grand public peut pêcher avec tout, y compris de la crème de gruyère. Ce sont des pratiques sans intérêt mais elles ont le mérite de donner aux gens la chance d’évoluer et de venir vers la « vraie » pêche. » Pd35
64 La maille de pêche imposée par la réglementation est la dimension minimale qu’un poisson doit avoir pour
pouvoir être pêché. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
« Pour les Allemands, il ne fallait pas dire que la carpe révélait des eaux de qualité inférieure. Parce que sur nos classifications de cours d’eau, on incorporait les poissons. On leur disait, mais non, elle n’est pas de qualité inférieure, simplement si vous mettez des carpes dans les rivières à truites, ça ne marche pas. » Cd25
« Pour le CSP c’était très net, car ils n’intervenaient pas du tout en zone aval, ils n’avaient pas les moyens de faire des pêches électriques sur des grands cours d’eau. C’était des pêches électriques adaptées à des petits cours d’eau et c’est là aussi d’ailleurs qu’il y avait l’attente la plus forte par rapport au peuplement à truites » Md31
« Sur Seine-Normandie TOS 65 (Truite, Ombre, Saumon) a beaucoup joué et est encore plus
présent que sur Loire Bretagne. Ils sont intervenus là où il y avait de la truite. (…) Le mouvement des pêcheurs a toujours été partagé entre les poissons blancs et les poissons d’eau vive comme les salmonidés. Quand on vide un barrage, il y a toujours une opposition du gars qui veut sa friture. Du point de vue socio, la qualité de l’eau dépend de l’œil avec lequel on la regarde. » Md32
Ainsi le fait de proposer une deuxième catégorie de cours d’eau dans laquelle « la pollution est importante mais non prépondérante ; les usages de l’eau sont la pêche (les salmonidés n’étant pas assurés)… » est significatif d’une déconsidération pour la pêche aux poissons blancs et de leur assimilation dans l’inconscient des gestionnaires à des poissons pollués.
Comme cette conviction anime les gestionnaires de la pêche depuis le début du XXème siècle
et qu’elle motive leurs interventions vis-à-vis de la pollution, il est fort probable que les zones de seconde catégorie de pêche soient devenues des zones de moins bonne qualité de l’eau. La proposition du Docteur Coin propose d’institutionnaliser cet état de fait.
Cette proposition est également significative de l’opposition entre la conception biologique de la pollution et la conception économique de celle-ci. La conception biologique portée par les pêcheurs s’appuie sur le constat de mortalité du poisson et son institutionnalisation à travers l’article 434-1 du code rural. La conception économique portée par la commission du Plan considère qu’il existe un optimum économique mettant à profit une certaine tolérance de la rivière vis-à-vis de la pollution et que cette tolérance doit être en quelque sorte mise aux enchères sur un marché grâce aux agences de l’eau. L’industriel qui est prêt à payer le plus cher l’utilisation de cette tolérance, parce que sa dépollution lui coûterait encore plus cher, paiera une taxe. Cette taxe permettra à l’agence de financer le maintien de cette tolérance du cours d’eau à la pollution. Les autres pollueurs moins prêts à payer pour polluer parce que ça leur coûte moins cher de dépolluer directement seront ainsi incités à dépolluer effectivement. La proposition du docteur Coin consiste à partager les rivières entre celles qui échappent au modèle économique et pour lesquelles la justice est appliquée par le tribunal en vertu de
65 Il s’agit du nom d’une association de protection de la nature regroupant des pêcheurs.
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l’article 434-1, et celles qui échappent au modèle biologique et sur lesquelles la main invisible du marché équilibre une balance de sorte que sur ces rivières « la vie aquatique bien que précaire, doit y rester possible et, en aucun cas les eaux ne doivent y présenter d’une manière permanente une désoxygénation totale ni être en état de putréfaction » (Cesari 1993, p.58). A la sous-commission pollution siège Paul Vivier, Conservateur des Eaux et Forêts. En séance, il donne son accord au projet à condition de faire non pas trois mais quatre catégories. Mais il reviendra sur cette position lorsque les pêcheurs réagiront violemment contre. En octobre 1961, l’éditorial de l’organe officiel du Fishing-Club de France est consacré au problème du classement des cours d’eau. Les pêcheurs sont alors invités à la commission de l’eau du Plan. C’est la rencontre de deux modèles de justice, le tribunal des délits contre la main invisible qui équilibre la balance du marché, la raison d’Etat contre la gouvernementalité, la pensée conservatrice contre la pensée libérale.
« Au moment des discussions, les fédérations de pêche sont venues avec leur président qui était avocat pour lutter contre une disposition que l’on a ensuite abandonnée. Leur idée, c’était d’obtenir la décision à cette table de concertation. Mais l’idée de la concertation, ce n’est pas de décider d’un seul coup, on y revient, ce n’est pas dichotomique. C’est le contraire d’un tribunal ou d’un parlement. (…) Il y avait une proposition de faire quatre catégories quelle que soit la vocation piscicole. C’était la thèse des pragmatiques comme le Docteur Coin de la ville de Paris. La Canche est une rivière propre, la Deûle ne le sera jamais, acceptons-le. La Deûle c’est horrible, ça bulle à cause des dégazages de méthane. Mais les fédérations de pêche et de pisciculture ont dit si vous acceptez cet état de fait, c’est que vous baissez les bras, c’est le contraire du signal que vous voulez donner. Si au contraire vous soutenez notre thèse alors on vous soutiendra. Il y avait parmi eux, un avocat. Il m’a dit « tapez-là ». Mais moi je ne pouvais pas m’engager pour les députés. Ca m’a beaucoup marqué, cette façon de vouloir un engagement définitif de ma part. Je m’en souviendrai toute ma vie.» Ad17
Stéphane Cesari note que ce sujet est à l’ordre du jour d’une réunion rassemblant le Conseil supérieur de la pêche (CSP) et les présidents de fédérations départementales de la pêche, le 23 mars 1962. Il cite une note rédigée par le Secrétariat général du CSP « donc par les services
des eaux et forêts » : « en somme, les cours d'eau de la 4ème catégorie seraient pratiquement
sacrifiés à l'industrie. (…) Il y a lieu de se méfier des normes uniques vu la diversité des cours d’eau et des qualités de l’eau. Mettre la pollution en équation nous paraît du domaine de l'utopie ». Après des discussions entre l’administration et les présidents de fédération de pêche, l’un de ceux-ci le président Lestage marque son opposition totale et conclut : « nous agirons au besoin de manière tellement violente que nous arriverons à obtenir satisfaction. Il ne faut pas oublier que la pollution est l'ennemi numéro un des pêcheurs. Nous le savons tous. » (CSP 1982, p. 62; Cesari 1993).
Lors des débats à l’assemblée, le député Fernand Verdeille connu pour ses prises de position
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en faveur des pêcheurs « présente un amendement à l’art. 2 qui va recevoir l’assentiment du Sénat : pour lui le classement en catégories poserait trop de problèmes (…). Il propose plutôt un inventaire rivière par rivière, ce qui lui paraît faisable par la station centrale d’hydrobiologie de la direction générale des eaux et forêts » (CSP 1982; Cesari 1993). La station centrale d’hydrobiologie est le service que dirige le conservateur des eaux et forêts, Paul Vivier. C’est probablement une proposition qui vient de son service. L’inventaire national de la pollution est prévu par l’article 3 de la loi adoptée. Il sera réalisé pour la première fois en 1971. Le classement des cours d’eau apparaît dans la loi mais les sanctions prévues à l’article 434-1 du code rural seront intégralement maintenues pour toutes les catégories de cours d’eau. Réciproquement les agences auront compétence sur toutes les rivières quel que soit leur classement. Ce classement déterminera des objectifs de qualité et non plus des modalités de justice.
Pour conclure sur la fenêtre d’opportunité ayant permis d’inscrire le problème de l’eau sur l’agenda politique, il me semble que cette fenêtre s’est ouverte en réponse à l’ordonnance instaurant le délit de pollution. Cette disposition que les pêcheurs réclamaient depuis fort longtemps est parvenue au gouvernement après de multiples rebondissements. La nouvelle
Vème République permettant l’adoption de certains textes législatifs sans vote du Parlement,
les pêcheurs se saisissent de l’occasion pour réactiver un processus qui a déjà franchi beaucoup d’obstacles. Le gouvernement accepte en sachant que cela menace fortement l’industrie mais en ayant probablement déjà à l’idée de confier le dossier du problème de l’eau à une instance qui a le souci du développement économique, le Commissariat au Plan. Ce faisant le problème de la pollution, appréhendé par les pêcheurs comme relevant de la sanction, est traduit par la Commission de l’eau du Plan comme un problème de pénurie d’eau de bonne qualité, appréhendé par les économistes comme relevant du marché.