AUTRES MÉCANISMES DE PROTECTION
4. La performance énergétique des bâtiments
Les États membres de l’Union européenne doivent appliquer des exigences minimales en matière de performance énergétique pour les bâtiments neufs et existants et notamment veiller à la certification de la performance énergétique des bâtiments.
La Directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments247 promeut l’amélioration de cette performance énergétique des bâtiments (PEB) et fixe des exigences diverses, ces dernières ne faisant pas obstacle « au maintien ou à l’établissement, par chaque État membre, de mesures renforcées » (art. 1 § 3).
Lorsqu’ils fixent ces exigences, les États membres peuvent faire une distinction entre bâtiments neufs et bâtiments existants et entre différentes catégories de bâtiments (art. 4 § 1, al. 3). Ces exigences doivent tenir compte des conditions générales caractérisant le climat intérieur, afin d’éviter d’éventuels effets néfastes tels qu’une ventilation inadéquate, ainsi que des particularités locales, de l’utilisation à laquelle est destiné le bâtiment et de son âge (art. 4 § 1, al. 4)248.
Les États membres peuvent décider de ne pas fixer ou de ne pas appliquer les exigences minimales (art. 4 § 1) notamment pour les catégories de bâtiments suivantes (art. 4 § 2) :
-‐ les bâtiments officiellement protégés comme faisant partie d’un environnement classé ou en raison de leur valeur architecturale ou historique spécifique, dans la mesure où l’application de certaines exigences minimales en matière de performances énergétiques modifierait leur caractère ou leur apparence de manière inacceptable ;
-‐ les bâtiments servant de lieux de culte et utilisés pour des activités religieuses.249 En ce qui concerne la certification de la PEB, l’article 12 § 6 de la directive indique que « les États membres peuvent exclure du champ d’application des paragraphes 1, 2, 4 et 5 du présent article [concernant l’obligation de délivrance de certificats de performance énergétique] les catégories de bâtiments visées à l’article 4, paragraphe 2 [cf. supra] ». Le Grand-Duché de Luxembourg a transposé ces exigences minimales en droit interne notamment et principalement par le règlement grand-ducal modifié du 30 novembre 2007 concernant la performance énergétique des bâtiments d’habitation250 ainsi que par le règlement grand-ducal modifié du 31 août concernant la performance énergétique des bâtiments fonctionnels251.
Dans le cas des bâtiments d’habitation, les dispositions concernant les « bâtiments officiellement protégés » se situent dans la section dérogation (VI) à l’article 8 bis, § 1er.
247 Directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance
énergétique des bâtiments, JOUE, L 153, 18 juin 2010, p. 13-35.
248 Il convient également de rappeler un des considérants de la directive qui indique que « les mesures
destinées à améliorer encore la performance énergétique des bâtiments devraient tenir compte des conditions climatiques et des particularités locales, ainsi que de l’environnement climatique intérieur et du rapport coût/efficacité. Ces mesures ne devraient pas influer sur d’autres exigences concernant les bâtiments, telles que l’accessibilité, la sécurité et l’affectation prévue du bâtiment » (considérant n° 8 de la directive).
249 L’article ajoute à cette liste :
- les constructions provisoires avec une durée d’utilisation de deux ans ou moins, les sites industriels, les ateliers et les bâtiments agricoles non résidentiels présentant une faible demande d’énergie ainsi que les bâtiments agricoles non résidentiels utilisés par un secteur couvert par un accord sectoriel national en matière de performance énergétique ;
- les bâtiments résidentiels qui sont utilisés ou destinés à être utilisés soit moins de quatre mois par an, soit pour une durée d’utilisation annuelle limitée et dont la consommation énergétique prévue est inférieure de 25 % à celle qui résulterait d’une utilisation toute l’année ;
- les bâtiments indépendants d’une superficie utile totale inférieure à 50 m2. 250 Mém. A, n° 221, 14 décembre 2007, p. 3762.
Selon ce dernier, « l’autorité compétente en matière d’autorisation de bâtir peut accorder sur demande motivée et sur base d’une documentation complète à introduire avec la demande d’autorisation de bâtir, des dérogations au niveau du respect des exigences visées aux chapitres 1 et 2 de l’annexe :
a) dans les cas où les travaux entrepris changent le caractère ou l’apparence des bâtiments d’habitation de façon à mettre en cause leur statut de
-‐ bâtiment ou monument dont la conservation présente un intérêt public et qui sont officiellement protégés en totalité ou en partie en vertu de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ou
-‐ bâtiment ou monument dont la conservation présente un intérêt public et qui sont soit classés conformément à l’article 42 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, soit classés conformément à l’article 55 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ».252
Dans ce cas, « les exigences visées aux chapitres 1 et 2 de l’annexe ne doivent pas être respectées pour les transformations substantielles de bâtiments d’habitation » (art. 8 bis, § 2).
Le certificat qui documente la performance énergétique d’un bâtiment d’habitation (art. 9) est organisé au chapitre III du règlement grand-ducal précité. Il semble ne pas y avoir d’exception concernant les « bâtiments officiellement protégés » dans la mesure où l’article 9 al. 3 prévoit que l’établissement d’un certificat de performance énergétique pour un bâtiment d’habitation est demandé lors :
a) de la construction d’un bâtiment d’habitation neuf soumis à une demande d’autorisation de bâtir ;
b) de l’extension d’un bâtiment d’habitation ; c) de la modification d’un bâtiment d’habitation ;
d) de la transformation substantielle d’un bâtiment d’habitation ;
e) lors d’un changement de propriétaire d’un bâtiment d’habitation existant ou d’une partie de bâtiment dans un bâtiment d’habitation existant dans le cas d’une vente, si le bâtiment en question ne dispose pas déjà d’un certificat de performance énergétique valide ;
f) lors d’un changement de locataire d’un bâtiment d’habitation existant ou d’une partie de bâtiment dans un bâtiment d’habitation existant, si le bâtiment en question ne dispose pas déjà d’un certificat de performance énergétique valide.
252 La liste continue avec :
« b) dans les cas où les travaux entrepris mènent à une violation d’une autre disposition légale ou réglementaire dans le domaine de la bâtisse ;
c) dans les cas d’impossibilité technique et
d) dans les cas de rigueur excessive. Il s’agit des cas où les coûts engendrés par les travaux pour le respect des exigences en matière de performance énergétique ne sont pas rentables d’un point de vue économique. Dans ce cas les exigences doivent être adaptées à un niveau de rentabilité économiquement défendable. La rigueur excessive doit être contrôlée et certifiée par une des personnes visées à l’article 3, paragraphe (7), différente de celle qui a introduit la demande d’autorisation de bâtir. Le ministre peut déterminer la méthode et les paramètres du calcul de rentabilité et du niveau de rentabilité économiquement défendable. »
Il est intéressant d’évoquer à nouveau la faculté de pouvoir exclure les « bâtiments officiellement protégés » et les « bâtiments servant de lieux de culte » (cf. supra) du champ d’application des exigences de performance énergétique.253
Il est intéressant de souligner que la possibilité laissées aux États membres par la directive de ne pas fixer ou de ne pas appliquer les exigences minimales (art. 4 § 1 de la directive) pour la catégorie « bâtiments officiellement protégés » (art. 4 § 2 de la directive) a été utilisée et transposée, à l’origine, dans l’article 7 du Règlement grand- ducal du 30 novembre 2007 concernant la performance énergétique des bâtiments d’habitation (article unique de la section IV « modification de bâtiments d’habitation »)254.
L’article se lisait comme suit : « Art. 7.
-‐ (1) Les modifications de bâtiments d’habitation doivent respecter les exigences minimales définies au chapitre 1 de l’annexe pour les parties modifiées. Les exigences minimales précitées s’appliquent également aux bâtiments d’habitation dont la conservation présente un intérêt public et qui sont classés comme monument national en totalité ou en partie en vertu de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux. -‐ (2) L’autorité compétente en matière d’autorisation de bâtir peut accorder, sur
demande motivée et sur base d’une documentation complète à introduire avec la demande d’autorisation de bâtir, dans le cas d’une modification d’un bâtiment d’habitation, des dérogations au niveau du respect des exigences minimales visées au paragraphe (1)
- dans les cas où les modifications entreprises changent le caractère ou l’apparence des bâtiments d’habitation visés au paragraphe (1) de façon à mettre en cause leur statut de bâtiment ou monument officiellement protégé et
- dans les cas où les modifications entreprises mènent à une violation d’une autre disposition légale ou réglementaire dans le domaine de la bâtisse respectivement dans des cas d’impossibilité technique.
-‐ (3) Le certificat de performance énergétique doit être établi pour la totalité du bâtiment, y inclus les modifications, conformément au chapitre III du présent règlement et aux chapitres 5.1 à 5.6 de l’annexe avec prise en compte des dispositions du chapitre 5.7 de l’annexe. »
Le règlement grand-ducal modifié du 31 août concernant la performance énergétique des bâtiments fonctionnels exclut son application « aux bâtiments servant de lieux de culture et destinés à l’exécution de pratiques religieuses » (art. 2, lettre e).
L’article 10 de la section VI prévoit les éventuelles dérogations concernant les bâtiments fonctionnels neufs, les modifications, extensions et transformations substantielles de bâtiments fonctionnels. Aux termes de l’article, « l’autorité compétente en matière d’autorisation de bâtir peut accorder sur demande motivée et sur base d’une documentation complète à introduire avec la demande d’autorisation de bâtir, des dérogations au niveau du respect des exigences visées aux chapitres 1 et 2 de l’annexe:
a) dans les cas où les travaux entrepris changent le caractère ou l’apparence des bâtiments fonctionnels de façon à mettre en cause leur statut de
253 L’article 1bis du règlement grand-ducal du 30 novembre 2007 concernant la performance énergétique des
bâtiments d’habitation indique en effet que le dit règlement ne s’applique pas « a) aux bâtiments érigés à titre provisoire dont l’utilisation prévisible ne dépasse pas deux années » et « b) aux bâtiments indépendants dont la surface de référence énergétique An est inférieure à cinquante mètres carrés. »
254 Transposant la Directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 sur la
- bâtiment ou monument dont la conservation présente un intérêt public et qui sont officiellement protégés en totalité ou en partie en vertu de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ou
- bâtiment ou monument dont la conservation présente un intérêt public et qui sont soit classés conformément à l’article 42 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, soit classés conformément à l’article 55 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes. »255
Le second paragraphe de l’article précise que dans ces cas de figure (lettre a à d) « les exigences visées aux chapitres 1 et 2 de l’annexe ne doivent pas être respectées pour les transformations substantielles de bâtiments fonctionnels ».
À titre de comparaison, les dispositions de la partie réglementaire du Code de la construction et de l’habitation concernant le « diagnostic de performance énergétique » excluent explicitement les « bâtiments officiellement protégés ». L’article R134-1 prévoit en effet que « la présente section s’applique à tout bâtiment ou partie de bâtiment clos et couvert, à l’exception des catégories suivantes : (...) e) Les monuments historiques classés ou inscrits à l’inventaire en application du code du patrimoine »256. La même exception se retrouve notamment à l’article R131-25 du Code de la construction et de l’habitation.257
Le Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, du patrimoine et de l’énergie (CWATUPE) exclut du champ d’application des dispositions relatives à la performance énergétique des bâtiments, ceux « repris à l’inventaire du patrimoine visé à l’article 192 ainsi que des bâtiments visés à l’article 185, alinéa 2, a. et b., qui sont classés ou inscrits sur la liste de sauvegarde, lorsque les exigences P.E.B. sont de nature
255 La liste continue avec :
« b) dans les cas où les travaux entrepris mènent à une violation d’une autre disposition légale ou réglementaire dans le domaine de la bâtisse ;
c) dans les cas d’impossibilité technique ;
d) dans les cas de rigueur excessive. Il s’agit des cas où les coûts engendrés par les travaux pour le respect des exigences en matière de performance énergétique ne sont pas rentables d’un point de vue économique. Dans ce cas les exigences doivent être adaptées à un niveau de rentabilité économiquement défendable. La rigueur excessive doit être contrôlée et certifiée par une des personnes visées à l’article 4, paragraphe (9), différente de celle qui a introduit la demande d’autorisation de bâtir. Le ministre peut déterminer la méthode et les paramètres du calcul de rentabilité et du niveau de rentabilité économiquement défendable. »
256 Les bâtiments servant de lieux de culte figurent aussi dans cette liste (lettre d).
257 Article R131-25 : « Les dispositions de la présente section s’appliquent aux bâtiments ou parties de
bâtiments existants, à l’exception des catégories suivantes de bâtiments : (...) f) Les monuments historiques classés ou inscrits à l’inventaire en application du code du patrimoine, lorsque l’application des dispositions de la présente section aurait pour effet de modifier leur caractère ou leur apparence de manière inacceptable » (concernant les caractéristiques thermiques et performance énergétique).
à modifier leur caractère ou leur apparence de manière incompatible avec les objectifs poursuivis par les mesures de protection visées »258
Le droit luxembourgeois applicable en matière de performance énergétique des bâtiments, qu’ils soient fonctionnels ou d’habitation, fait peser une contrainte supplémentaire sur le propriétaire ou le titulaire de droits réels de ce bâtiment ; ces derniers sont effectivement déjà soumis à une servitude administrative d’utilité publique, soit par le classement ou l’inscription à l’inventaire supplémentaire de leur bâtiment, soit par une protection via les plans d’aménagement général des communes. Il a été porté à notre connaissance que l’accès au crédit (prêt bancaire au logement), par exemple pour des travaux de rénovation, est de plus en plus subordonné à l’obtention en définitive d’une certaine classe d’efficacité énergétique du bâtiment. Le « passeport énergétique » (certificat de performance énergétique) servira, quant à lui, de plus en plus comme critère d’évaluation d’un bâtiment lors d’une transaction immobilière. Il conviendrait de ne pas surcharger les propriétaires de « bâtiments officiellement protégés » par ces mesures concernant la PEB. Des situations différentes doivent être traitées de manière différente. C’est en effet au propriétaire qu’il revient de prouver que le “statut” de « bâtiment officiellement protégé » est “mis en cause”. Il serait peut-être plus adapté de prévoir une exclusion du champ d’application comme cela se présente dans d’autres États membres de l’Union européenne et comme la directive le prévoit expressément. Cependant, il s’agit également de prévoir des règles au sein des dispositions de droit du patrimoine culturel permettant à l’État d’aider les propriétaires de « bâtiments officiellement protégés » pour que ces derniers puissent atteindre un niveau de performance énergétique en adéquation avec leur affectation et l’intérêt culturel qui a justifié leur protection. Des mesures compensatoires sous forme de déductions fiscales sont aussi envisageables. Un mécanisme de balance des intérêts pourrait être utilisé pour l’évaluation de l’impact des travaux et ce, directement par l’administration. Un équilibre doit être trouvé, pourvu qu’il assure la protection du patrimoine culturel.
C. LE DÉVELOPPEMENT DURABLE AU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG
Le développement n’est pas visé au sens strict par la Constitution dont l’article 11bis a, pour rappel, la teneur suivante : « L’État garantit la protection de l’environnement humain et naturel, en œuvrant à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et la satisfaction
258 Art. 237/2 CWATUPE : « Le présent Livre s’applique à tout bâtiment visé à l’article 237/1, 2°, à
l’exception :
- 1° des bâtiments servant de lieu de culte ;
- 2° des bâtiments repris à l’inventaire du patrimoine visé à l’article 192 ainsi que des bâtiments visés à l’article 185, alinéa 2, a. et b., qui sont classés ou inscrits sur la liste de sauvegarde, lorsque les exigences P.E.B. sont de nature à modifier leur caractère ou leur apparence de manière incompatible avec les objectifs poursuivis par les mesures de protection visées ;
- 3° des bâtiments industriels, des ateliers et des bâtiments agricoles non résidentiels, faibles consommateurs d’énergie ;
- 4° des constructions provisoires prévues pour une durée d’utilisation de deux ans ou moins ; - 5° des bâtiments neufs d’une superficie utile totale inférieure à 50 m2 ;
- 6° des bâtiments existants non résidentiels utilisés par des entreprises qui adhèrent à une convention environnementale sectorielle au sens des articles D.82 et suivants du Code de l’environnement visant à améliorer leur efficience énergétique à court, à moyen et à long terme ;
- 7° des bâtiments existants qui font l’objet de travaux de rénovation importants lorsque les exigences P.E.B. ne peuvent pas techniquement, fonctionnellement ou économiquement être respectées » (Livre IV « Dispositions relatives à la performance énergétique des bâtiments », Titre II « Champ d’application »).
des besoins des générations présentes et futures. (...) ». La Constitution luxembourgeoise érige donc la protection de l’environnement humain et naturel en droit fondamental. Le développement durable est explicitement visé par certaines lois.
La principale est la loi du 25 juin 2004 relative à la coordination de la politique nationale de développement durable qui a pour objet d’arrêter le cadre, les organes et les instruments de la politique nationale de développement durable.
Elle définit le développement durable comme « le développement axé sur la satisfaction des besoins des générations présentes, sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire leurs propres besoins, et basé sur trois piliers d’égale valeur, à savoir le développement économique, le développement social et la protection de l’environnement ».
Les différents organes mis en place par la loi sont d’une part le Conseil Supérieur pour le Développement Durable et la Commission interdépartementale du développement durable.
La loi porte également sur un rapport national concernant la mise en œuvre du développement durable et sur un plan national pour un développement durable.
Le Conseil Supérieur pour le Développement Durable a pour missions principales d’être un forum de discussion sur le développement durable, de proposer des recherches et études dans tous les domaines ayant trait au développement durable ainsi que d’établir des liens avec les comités comparables des pays membres de l’Union Européenne. Il suscite également la participation la plus large des organismes publics et privés ainsi que celle des citoyens à la réalisation de ces objectifs et émet des avis sur toutes mesures relatives à la politique nationale de développement durable prises ou envisagées par le Gouvernement, notamment sur le plan national pour un développement durable et sur l’exécution des engagements internationaux du Luxembourg.
La Commission interdépartementale pour le développement durable a ou a eu pour mission d’élaborer l’avant-projet du plan national pour un développement durable ainsi que de favoriser et promouvoir la mise en œuvre du plan en l’intégrant dans les préoccupations majeures de leur secteur respectif. Elle suit la mise en œuvre du plan dans les différents secteurs en assurant l’inventaire et le degré d’achèvement, de réussite ou d’échec des actions, des projets, des mesures et des instruments utilisés, des objectifs visés et rédige tous les deux ans un rapport national sur la politique de développement durable et sur la mise en œuvre du plan dans les administrations et organismes publics.
Elle saisit également le Conseil de Gouvernement des projets, des actions ou mesures susceptibles de promouvoir la réalisation du plan.
La Commission établit tous les deux ans un rapport national sur la mise en œuvre du développement durable conformément à l’article 14. Ce rapport doit comprendre une description, une analyse et une évaluation de la situation existante au Luxembourg en rapport avec les développements au plan international, une description, une analyse et une évaluation de la politique menée en matière de développement durable sur base d’indicateurs de développement durable et finalement une description du développement prévu en cas de politique inchangée et en cas de changement de politique suivant des hypothèses pertinentes.
Le plan national pour un développement durable est établi tous les quatre ans sur base