DOCUMENTS D ’ URBANISME
2. L’intégration actuelle
Le Programme directeur intègre certaines recommandations du SDEC (cf. infra D.2). Il intègre par là même le patrimoine culturel.
Par exemple son deuxième objectif politique est de diversifier les activités économiques dans les régions rurales dans la perspective d’un développement durable. Il conseille, afin de développer un tourisme rural doux, de conserver et promouvoir la qualité et la diversité du patrimoine archéologique et architectural traditionnel comme base du tourisme rural. Son troisième objectif politique vise à développer des structures urbaines et rurales compatibles avec les exigences environnementales sur le principe d’un aménagement du territoire durable. Il fixe comme mesure, afin de réduire à l’indispensable l’utilisation d’espace non encore bâti à des fins de construction, de promouvoir de nouvelles formes de construction, moins consommatrices de terrain et répondant tout autant à des critères écologiques généraux qu’à la typologie régionale du patrimoine bâti.
Le Programme directeur s’intéresse également aux parcs naturels qui sont à considérer comme un type particulier d’espaces en milieu rural (loi du 10 août 1993 portant création des parcs naturels). Il indique que « cette stratégie doit à la fois garantir la conservation, la restauration et la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel des territoires concernés et assurer à leurs habitants un développement économique et socioculturel, à la fois durable et respectueux de ce patrimoine. Le parc naturel est donc un instrument privilégié pour assurer le développement des espaces ruraux sensibles du point de vue écologique et disposant d’un riche patrimoine culturel. D’où son importance pour garantir un développement rural intégré. »
L’application de la gestion prudente de la nature et du patrimoine culturel (SDEC) au niveau de l’Euregio Saar-Lor-Lux (SLL+) est détaillée comme suit : « il importe de créer dans ce contexte également des liens avec la protection du patrimoine culturel qui est un élément essentiel de l’identité nationale et européenne et dont la diversité et l’unicité sont à préserver. »
« À part la nécessité de développer des instruments de suivi, de protection et de mise en valeur de ce patrimoine culturel, sa gestion créative doit pouvoir se baser sur des stratégies intégrées du développement spatial du territoire. Il faut s’efforcer de mieux harmoniser la protection de l’héritage culturel et le développement spatial, tout en bénéficiant de l’expérience et du savoir-faire développés en la matière chez nos partenaires transfrontaliers. Le renforcement de la coopération transfrontalière entre les administrations ainsi que les universités de la Grande Région est nécessaire pour atteindre cet objectif. »
Quant aux plans directeurs sectoriels : le règlement grand-ducal du 25 janvier 2006 déclarant obligatoire le plan directeur sectoriel « stations de base pour réseaux publics de communications mobiles » prévoit par exemple à son article 7 que « Le bourgmestre peut refuser l’octroi d’une autorisation, nonobstant le respect par l’opérateur des conditions mentionnées ci-dessus, lorsque la station de base et ses équipements connexes sont projetés dans une zone de protection explicitement définie par le plan d’aménagement général communal et dont le but est de ménager l’aspect caractéristique
du paysage, de la localité ou d’une partie de la localité, de sites évocateurs du passé, de curiosités naturelles ou de monuments protégés ou dignes d’être conservés. »
L’avant-projet du Plan sectoriel paysage a été formalisé en octobre 2008 par le Ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, d’une part, et le Ministère de l’Environnement, d’autre part ainsi que par deux bureaux d’étude. Il prend en compte le paysage en tant que patrimoine culturel et vise à le protéger via deux instruments : la Zone prioritaire « Landschaften als Kulturerbe » et la Zone / Site d’importance particulière « Landschaften als Kulturerbe ».196 Cependant, il s’agit toujours d’un avant- projet.
Le second échelon de gestion de l’aménagement est sans conteste la commune. Les textes qui prévoient l’aménagement communal comportent également des dispositions touchant au patrimoine culturel.
Pour rappel, l’aménagement communal doit dans la poursuite des objectifs d’utilisation rationnelle du sol et de l’espace, de développement harmonieux des structures urbaines et rurales, d’utilisation rationnelle de l’énergie et de développement d’une mixité et d’une densification fixés par la loi, respecter le patrimoine culturel et offrir un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage (art. 2, objectifs).
La section de loi précitée du 19 juillet 2004 consacrée aux zones à restructurer197 offre également une attention particulière au patrimoine architectural.
L’article 56, concernant l’étude préalable à la création d’une zone à restructurer devant être diligentée par le collège des bourgmestre et échevins, contient en effet des prescriptions quant aux critères à prendre en compte lors de cette étude. À ceux de l’article 43 de la même loi s’ajoutent les éléments portés par l’article 56, parmi lesquels « les conditions d’habitat et de travail ainsi que des conditions de sécurité, de salubrité et d’hygiène publiques des personnes habitant ou travaillant dans la zone en question » (point 1)198 qui comprennent notamment « la présence éventuelle d’éléments du patrimoine architectural » (point h, c’est nous qui soulignons).
196 Point 3.6 « Landschaften als Kulturerbe (Zone prioritaire, Zone / Site d’importance particulière », p. 37-
40.
197 Loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, Section 2. –
Zones à restructurer
198 Ce point comporte également :
« a) l’éclairage, l’ensoleillement et l’aération des logements et lieux de travail,
b) le degré d’entretien respectivement de vétusté des bâtiments et équipements existants, c) l’accessibilité des terrains,
d) les problèmes éventuels résultant du voisinage dans le quartier concerné des fonctions de logement et d’activités économiques,
e) le mode et le degré de l’utilisation des sols,
f) l’impact éventuel des constructions et exploitations, respectivement d’installations ou d’infrastructures routières et ferroviaires sur le voisinage en ce qui concerne notamment le bruit, la pollution atmosphérique et les vibrations,
g) les mesures de rénovation déjà appliquées (…)
2. de la fonctionnalité de la zone en ce qui concerne notamment : a) les problèmes de circulation,
b) les possibilités de stationnement,
c) la situation économique de la zone ainsi que sa capacité de développement économique compte tenu de la situation économique communale, régionale voire nationale,
d) la viabilisation, l’aménagement d’espaces verts, d’équipements de sport et de loisirs ainsi que d’installations d’intérêts commun compte tenu de l’intérêt social et culturel du quartier pour les zones limitrophes ».
La loi de 2004 prévoit en outre que le plan d’aménagement général d’une commune est élaboré sur base d’une étude préparatoire portant sur l’ensemble du territoire communal. Cette étude préparatoire a plusieurs composantes. La première est l’ « analyse globale de la situation existante basée sur un inventaire portant sur le cadre urbanisé existant, sur la structure socio-économique, sur les équipements publics ainsi que sur les paysages et les éléments constitutifs du milieu naturel » (art. 7, (2), lit. a).199 C’est un règlement grand-ducal qui précise le contenu de l’étude préparatoire.
En l’occurrence, le Règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu de l’étude préparatoire d’un plan d’aménagement général d’une commune (Chapitre 2) prévoit en sa première section une analyse globale de la situation existante qui doit impérativement comporter (article 3) certains points parmi lesquels la protection du patrimoine culturel peut être décelée en un certain sens.
Il s’agit premièrement de la structure urbaine (point 5), et, spécialement, les ensembles bâtis et les éléments isolés protégés ou dignes de protection, les éléments de l’espace public, de la forme urbaine des localités et leur intégration dans le paysage ainsi que les caractéristiques essentielles du tissu urbain existant, notamment la typologie des logements, les gabarits, les implantations et le nombre de niveaux.
Deuxièmement, l’effort se porte sur l’intégration des plans et projets réglementaires et non réglementaires (point 11) et surtout sur celle des servitudes (13) prenant donc pleinement en compte les contraintes éventuelles découlant de la législation concernant la protection des sites et monuments nationaux (point b)200.
Troisièmement, concernant la protection des paysages ainsi que l’environnement naturel et humain, le point 10 prescrit de relever, en premier lieu, la cohérence et l’intégrité du paysage, en y incluant le mitage de ce dernier et, en deuxième lieu, les ensembles paysagers cohérents, en ce compris les « éléments marquants » et enfin, pour ce qui nous intéresse, les « espaces verts intra-urbains ».
Il convient de s’étonner que le quatrième point impératif du contenu de l’analyse globale, et qui concerne la situation du foncier, impose de considérer certaines catégories de propriétaires – pour les fonds sis à l’intérieur et en bordure immédiate des agglomérations – et par exemple les associations et fondations œuvrant dans le domaine de la protection de la nature, sans faire de place aux éventuels propriétaires œuvrant, sous la même forme, dans le domaine de la protection du patrimoine culturel.
Le même règlement prévoit que les instruments de synthèse (« plan de synthèse ») qu’il prescrit (article 12) contiennent les indications esquissées concernant entre autres les servitudes superposées, notamment les secteurs protégés d’intérêt communal (point 5) ainsi que les autres dispositions légales, réglementaires ou administratives (point 6). Cet instrument servira de base à la préparation du zonage du plan d’aménagement général et est accompagné d’un explicatif sommaire relatif à la répartition des zones en question.
199 Les lettres b et c du point 2 de l’article 7 ajoutent premièrement « la détermination d’une stratégie de
développement pour le court, le moyen et le long terme développée à partir du contexte national et régional de l’aménagement du territoire et d’options politiques spécifiques à la commune » ainsi que « les propositions concrètes concernant la mise en œuvre de cette stratégie. »
200 Il est opportun de citer également la protection de la nature et des ressources naturelles prévues quant à
Le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune prévoit la protection d’une ou plusieurs parties du territoire communal, compte tenu d’un intérêt défini localement, par la municipalité. Cette partie de territoire prend alors le nom de secteur protégé d’intérêt communal. L’article 33 du Règlement fait la distinction entre deux sortes de secteurs d’importance communale, d’une part, les secteurs protégés de type « environnement construit » et, d’autre part, les secteurs protégés de type « environnement naturel et paysage ».
Le premier type de secteur, « environnement construit », s’entend des « parties du territoire communal qui comprennent des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection » et qui répondent à un ou plusieurs des critères suivants :
- authenticité de la substance bâtie,
- authenticité de l’aménagement de l’immeuble, - rareté,
- exemplarité du type de bâtiment, - importance architecturale,
- témoignage de l’immeuble pour l’histoire nationale, locale, sociale, politique, religieuse, militaire, technique ou industrielle.
Ce type de secteur est marqué dans les documents graphiques de la surimpression « C ». Le second type de secteur, « environnement naturel et paysage » s’entend des « parties du territoire communal qui comprennent des espaces naturels et des paysages dignes de protection ou de sauvegarde ».
Ce type de secteur est marqué dans les documents graphiques de la surimpression « N ». Le règlement poursuit « Ces secteurs sont soumis à des servitudes spéciales de sauvegarde et de protection définies dans le plan d’aménagement général. »
En outre, une porte d’entrée pour l’intégration immédiate et coordonnée des dispositions de droit du patrimoine culturel touchant à l’aménagement du territoire est prévue. Le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune prévoit en effet un mécanisme dans sa section 5 par lequel les zones ou espaces définis en exécution de dispositions légales et réglementaires spécifiques sont reprises dans les parties graphique et écrite des PAG communaux.
En effet l’article 39 dispose que les « dispositions légales et réglementaires découlant de la législation concernant l’aménagement général du territoire, la protection de la nature et des ressources naturelles, la protection des sites et monuments nationaux, les réseaux d’infrastructures de transport national et la gestion de l’eau sont repris dans la partie graphique et la partie écrite du plan d’aménagement général ».
Il s’agit ni plus ni moins d’une porte d’entrée pour l’intégration immédiate et coordonnée des dispositions de droit du patrimoine culturel touchant à l’aménagement du territoire. Concernant la section de la loi du 19 juillet 2004 consacrée aux « zones à restructurer », la présence du terme « notamment » qui ouvre la liste, c’est-à-dire qui la rend non- exhaustive permet d’attirer l’attention sur l’ordre dans lequel sont placés les éléments.
La question peut donc se poser d’un véritable reflet visible de la place qu’occupent les préoccupations patrimoniales dans la confection de telles études, et, plus largement, dans les pratiques d’aménagement. Il faudrait espérer que l’ordre importasse peu, cependant redouter le contraire est légitime. Le patrimoine culturel serait en quelque sorte subsidiaire, voire accessoire.
Par ailleurs, le règlement grand-ducal du 7 novembre 2007 fixant le contenu, les conditions et les modalités de réalisation de l’étude d’impact prévue en matière de remembrement des biens ruraux prévoit à son article 3 que l’étude en question « doit identifier, décrire et évaluer de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les effets directs et indirects d’un projet de remembrement » sur certains facteurs dont celui du patrimoine culturel.