Les indépendances ont ouvert une seconde phase de développement du secteur des télécommunications, marquée par la nationalisation systématique des concessions puis le transfert du développement et de l‟exploitation des infrastructures à l‟administration centrale. Le service universel devenait l‟objectif central, garantissant un accès aux réseaux élargi à l‟ensemble du territoire. Dès lors, l‟État devait jouer à la fois le rôle d‟opérateur et d‟organisme de réglementation.
Au Maroc et en Tunisie, dès 1956, respectivement le ministère des Postes et des Télécommunications et le ministère des Communications et du Transport ont été désignés pour être l‟autorité de régulation du monopole des télécommunications. De la même manière en Algérie, au début des années 1960, le ministère des Postes et des Télécommunications a été chargé du développement et de l‟exploitation de l‟infrastructure des télécommunications.
Le modèle algérien de développement se caractérise par son orientation socialiste. En 1975, le code des postes et télécommunications76 lui attribuait explicitement, dans un contexte d‟étatisation du système économique, la responsabilité de l‟installation, du développement et de l‟exploitation de l‟infrastructure des télécommunications et de la poste. Ce code confirme le monopole postal (TitreI, section I) et la gestion par l‟administration de tous les services des télécommunications : télégraphes, bureaux télégraphiques (art. 105), services pneumatiques (art.255 à 261), services du telex (art. 262 à 272), services du téléphone (art. 273 et suivants).
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Textes reprographiés par le Ministère des Technologies de la Communication bureau de gestion de la documentation (2006), Office Tunisien de la Poste et du Télégraphe 1888-1956, Février.
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Il s‟agit du financement de la construction du câble devant relier Marseille à Bizerte et à Tunis.
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Journal Officiel de la République Algérienne du 09/04/1976, Ordonnance n° 75-89 du 30 décembre 1975 portant code des postes et télécommunications.
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Il est à mentionner que l‟état n‟exclut pas, dans ce texte, la possibilité de confier à des privés la gestion des cabines publiques, même si cette activité privée n‟est censée dégager aucune rentabilité. En effet, l‟article 284 de ce code stipule que : « Les communications téléphoniques établies à partir des cabines
gérées par des personnes étrangères à l’administration des postes et télécommunications, taxées aux usagers selon le tarif applicable aux postes publics, sont facturés aux gérants selon le tarif applicable aux abonnés, elles ne donnent pas lieu à paiement de remise ».
En 1983, les compétences de l‟administration des postes et télécommunications ont été étendues à la définition et à l‟application de la politique nationale, ainsi qu‟à la codification et la réglementation du secteur des télécommunications. L‟expérience d‟une économie centralisée – prolongée jusqu‟à la fin des années 1980 – a encore plus enraciné des pratiques de régulation administrative du marché des télécommunications, qui seront à l‟origine d‟effets d‟inertie institutionnelle, observés lorsqu‟il s‟agira d‟entreprendre une restructuration sectorielle.
Au cours de cette période, la mise en place de monopoles publics fortement réglementés dans les trois pays du Maghreb découle de prime abord d‟un impératif de souveraineté politique et économique. L‟État cumulait ainsi les fonctions de production, de financement et de gestion des infrastructures, de maître d‟œuvre du cadre réglementaire et de la standardisation technique et de formation de personnel qualifié. L‟activité des télécommunications était strictement encadrée par l‟État, témoignant de sa volonté de se réapproprier le développement et le contrôle du réseau national de télécommunication.
Le choix d‟un régime de monopole, conformément d‟ailleurs à l‟organisation mondiale du secteur des télécommunications, répondait, outre les raisons avancées par la théorie économique (sous additivité des coûts importance des coûts fixes) à des raisons de politiques publiques. Le mode de régulation du secteur des télécommunications, et plus globalement celui de l‟économie nationale, devait garantir un accès élargi des individus aux biens publics. Dans cette optique, la pratique d‟une tarification administrée (notamment en Algérie et en Tunisie) visait à subventionner l‟accès aux services de télécommunication.
Toutefois, comme dans l‟ensemble des autres pays à travers le monde, le monopole réglementé des télécommunications s‟est révélé inapproprié dans un environnement économique, technologique et institutionnel en profonde mutation. Les carences constatées des infrastructures de télécommunication constituaient un frein à l‟insertion des pays du Maghreb dans les réseaux mondiaux de l‟information et de la communication.
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En 1994 , le nombre de lignes du téléphone fixe pour cent habitants s‟élevait à 5.38 en Tunisie, 4,11 % en Algérie et 3,75 % au Maroc, le délai d‟attente moyen pour l‟obtention d‟une ligne était de 8.1 années en Algérie, de 2.8 ans en Tunisie et de 8 .5 mois au Maroc. La télédensité s‟élevait à 5.38 en Tunisie, à 4.11 en Algérie et à 3.07 au Maroc. Le nombre de lignes de la téléphonie mobile cellulaire pour 100 habitants s‟élevait quant à lui à 0.05 au Maroc et à 0.03 en Tunisie et était pratiquement nul en Algérie.
Mezouaghi [2005], attribue cette inefficacité des secteurs des télécommunications des pays du Maghreb à trois raisons principales :
Une faible productivité du capital investi et du facteur travail. D‟autant plus que les objectifs macroéconomiques de lutte contre le chômage ont conduit les autorités à gonfler les effectifs des entreprises publiques en recrutant au-delà de ce que requiert l‟optimum économique.
Une absence de contraintes d‟efficacité économique qui a neutralisé l‟effort productif. On peut mentionner notamment les dysfonctionnements chroniques suivants : une incapacité d‟évaluation des coûts réels de production, ce qui a eu pour effet une distorsion des prix, une gestion des ressources humaines très administrative et peu propice à améliorer leur motivation et partant leur productivité, un processus de décision long, des procédures d‟approvisionnement opaques, complexes, des problèmes de facturation récurrents, un recouvrement de créances laxiste, surtout au niveau des créances accumulées auprès d‟entreprises et d‟administrations publiques.
L‟utilisation du secteur des télécommunications comme d‟un instrument d‟application des politiques économiques. En effet, ces secteurs servaient de variables d‟ajustement du budget de l‟Etat. Il était souvent effectué des compensations budgétaires à travers la redistribution d‟une partie des excédents d‟exploitation de ce secteur au financement des déficits publics.
II.3. Régulation de la concurrence dans le secteur des télécommunications.
Les limites des systèmes monopolistiques et d‟une manière plus générale des modèles de développement choisis par les pays du Maghreb et qui se sont soldés par de graves crises économiques
77
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politiques et sociales78 ont mené les pays du Maghreb à repenser leur politique économique, notamment par l‟adoption de plans d‟ajustement structurel.
Cette restructuration, allant dans le sens d‟une libéralisation économique, a touché progressivement tous les secteurs économiques. Les secteurs des télécommunications n‟y ont pas échappé et les pays du Maghreb ont engagé à la fin des années 90 de profondes réformes qui visaient à le mettre en conformité avec cette nouvelle orientation libérale.
Bien qu‟une généralisation des raisons ayant mû les différents pays à entreprendre des réformes ne peut être possible, certains facteurs communs ont certainement constitué des raisons de fond ayant conduit les pays en voie de développement et les pays émergents à changer leur cadre de régulation. Parmi ces facteurs, on ne peut nier le rôle de l‟OMC, celui de la banque mondiale et autres institutions financières internationales. D‟autres facteurs internes tels que des impératifs de développement et de croissance expliquent également la réorientation libérale de ces pays.
Des dispositifs juridiques et institutionnels consacrant le marché en tant que modèle d‟allocation des ressources ont été mis en œuvre dans les pays du Maghreb. Par le Maroc tout d‟abord (loi du 07 août 1997), par l‟Algérie ensuite (loi du 05 avril 2000) par la Tunisie enfin (15 janvier 2001).
En fait, la séparation des fonctions d‟exploitation et des fonctions de réglementation a été entreprise plus tôt. Le Maroc avait dès 1984, entrepris une première restructuration sectorielle en séparant les fonctions réglementaires de celles liées à l‟exploitation. Les premières restant l‟apanage de l‟Etat tandis que les activités d‟exploitation sont exercées par une entreprise publique : l‟Office national des Postes et des Télécommunications.
En Tunisie, il a été également effectué une telle restructuration en 1995 avant l‟adoption du nouveau code des télécommunications. La loi du 17 avril a transféré à l‟Office National des Télécommunications (ONT) la gestion et l‟exploitation des réseaux des télécommunications. Le ministère des communications supervise néanmoins les activités de l‟ONT et assure la régulation du monopole.
Contrairement au Maroc et à la Tunisie, l‟Algérie a maintenu une structure administrative unifiée, centralisée et hiérarchisée au sein du département ministériel et ce n‟est qu‟avec le nouveau code de 2000 qu‟une restructuration est entamée.
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Grève générale et émeutes urbaines en juin 1981, janvier 1984 et décembre 1990 au Maroc, émeutes en octobre 88 en Algérie, émeutes du pain en Tunisie en janvier 1984.
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Suite à ces restructurations et dans l‟optique de libéralisation du secteur, les opérateurs historiques se sont vus attribuer des identités morales. Ainsi, en 1998, est née Maroc Télécom S.A79, en 2001 est née Algérie Télécom S.A et en 2004 c‟est au tour de Tunisie Télécom S.A80
de voir le jour.
Les réformes entreprises sont dans une large mesure, conformes aux règles définies par le GATS. Ainsi, les principales règles contenues dans les accords du GATS, sont reprises, avec certaines nuances, reflétant les préoccupations spécifiques de chaque état, par toutes les nouvelles législations en matière des télécommunications des pays du Maghreb.
Ainsi et si l‟on reprend les principes de régulations retenus par le quatrième protocole cités dans le tableau n°6), on retrouve leur transcription dans les textes législatifs gouvernant les différents pays.
Régulateur indépendant :
Si l‟Algérie (article 10 de la loi n° 2000-0381
), le Maroc (article 27 de la loi n° 24-9682 et la Tunisie (article 63 de la loi n° 2001-183) ont toutes les trois crée des institutions de régulation, respectivement l‟Agence de Régulation des Postes et des Télécommunications (ARPT), l‟Agence Nationale de Régulation des Télécommunications (ANRT) et l‟Instance Nationale des Télécommunications (INT), les attributions qui leur sont confiées diffèrent sensiblement.
En effet, si les trois pays ont opté pour un rôle largement consultatif de leur organisme de régulation dans lequel n‟apparaît pas de mention explicite les chargeant veiller à la concurrence au départ, le Maroc a modifié et complété la loi de 97 par des textes qui lui confèrent plus d‟autonomie et de responsabilité en matière de régulation de la concurrence.
79
Suite à la décision en 2000 du Maroc de privatiser partiellement Maroc Télécom, 35% de son capital a été acquis par Vivendi Universal en décembre 2000. Cette dernière a renforcé sa position en acquérant en novembre 2004 16% additionnels. En décembre 2004, 14.9% du capital ont été mis sur le marché boursier simultanément au Maroc et en France. Voir Mihoub Mezouaghi (2005), « Libéralisation des services de télécommunications au Maghreb : transition institutionnelle et performances » Notes et Documents, Agence Française de développement, n°23, décembre.
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La création de Tunisie Télécom S.A est accompagnée par une répartition du capital entre 6 actionnaires publics : SNT, Office de la Poste, ERTT, BH, BNA et STB. Voir Mihoub Mezouaghi (2005) op.cit.
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Journal Officiel de la République Algérienne n°48 du 06 août 2000. Loi n°2000-03 du 5 Joumada El Oula 1421 correspondant au 05 août 2000 fixant les règles générales relatives à la poste et aux télécommunications.
82
Dahir n°1-97-162 du 2 rabii II 1418 (7 août 1997) portant promulgation de la loi n°24-96 relative à la poste et aux télécommunications.
83
Journal Officiel de la République Tunisienne. Loi n° 2001-1 du 15 janvier 2001 portant promulgation du code des télécommunications.
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Ainsi, l‟article 21 de la loi n°55-0184
oblige les exploitants des réseaux de télécommunications à mettre à la disposition du régulateur toutes les informations et les documents qu‟elle requiert. L‟article 31 de cette même loi autorise le régulateur à mettre en demeure et, le cas échéant à prononcer des sanctions à l‟encontre de tout exploitant des réseaux des télécommunications qui refuse de se conformer à la législation en vigueur.
Protection concurrentielle.
Les nouveaux textes législatifs, qui consacrent la réorientation libérale des politiques économiques, prônent tous, la protection de la concurrence, et ce, que ce rôle soit attribué au régulateur des télécommunications (cas de l‟Algérie et du Maroc) ou au conseil de la concurrence. Ainsi et si, en Algérie, l‟article 485
stipule que « … l’Etat veille notamment…au respect des règles d’une
concurrence loyale entre les opérateurs et à l’égard des usagers… », le soin de faire respecter la
concurrence dans le secteur des télécommunications est délégué au régulateur (article 13 de la loi n°2000-03)86.
Au Maroc, le régulateur des télécommunications s‟est vu attribué, au fil du temps, de plus en plus de pouvoir dans ce domaine. Ainsi L‟article 8 bis de la loi n°55-0187 charge le régulateur de veiller à la concurrence dans le secteur et stipule que « l‟ANRT est chargée de veiller au respect de la concurrence loyale dans le secteur des télécommunications et tranche les litiges y afférents, notamment ceux relatifs au respect des articles 6,7 et 10 de la loi n°6-9988 sur la liberté des prix et de la concurrence. Un décret89 datant de 2005 précise davantage les prérogatives du régulateur en matière de pratiques anticoncurrentielles, d‟opérations de concentration économique et des procédures de saisine du régulateur (article 1er, article 4 et article 5 du décret).
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Bulletin Officiel du Royaume du Maroc n° 52-66 du 5 chaoual 1425 (18 novembre 20004), Dahir n°1-04-154 du 04 novembre 2004 portant promulgation de la loi n°55-01.
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Journal Officiel de la République Algérienne n° 48, Loi n°2000-03 du 05 août 2000.
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Article 13 de la loi n°2000-03 du 05 août 2000 stipule : « L‟autorité de régulation a pour missions : - de veiller à l‟existence d‟une concurrence effective et loyale sur les marchés postal et des télécommunications en prenant toutes mesures nécessaires afin de promouvoir ou de rétablir la concurrence sur ces marchés… »
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Bulletin Officiel du Royaume du Maroc n° 52-66 du 5 chaoual 1425 (18 novembre 20004), Dahir n°1-04-154 du 04 novembre 2004 portant promulgation de la loi n°55-01.
88
Dahir n° 1-00-225 du 2 rabii I 1421 (5 juin 2000) promulguant la loi n°06 -99 relative à la liberté des prix et de la concurrence.
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Bulletin Officiel du Royaume du Maroc n° 5336-14 joumada II-1426 (21juillet 2005), décret n° 2-05-772 du 6 joumada II 1426 du 13 juillet 2005 relatif à la procédure suivie devant l‟ANRT en matière de litiges, de pratiques anticoncurrentielles et d‟opérations de concentration économique.
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Selon ce décret (article 19), le régulateur « peut soit d’office, soit à la demande du premier ministre,
d’un exploitant de réseaux publics de télécommunications, d’un fournisseur de services à valeur ajoutée ou d’une association de consommateurs reconnue d’utilité publique, être saisie des faits qui paraissent susceptibles de constituer des infractions aux dispositions des articles 6 et 7 de la loi 06- 9956 ».
L‟article 20 de ce même décret autorise le régulateur à prendre des mesures, poser des conditions ou faire des injonctions.
La concentration quant à elle n‟est pas automatiquement condamnée. Un arbitrage doit être fait par le régulateur entre les bienfaits économiques de la concentration et les atteintes que cette dernière peut porter à la concurrence. L‟article 31 du décret semble souligner la volonté du Maroc de faire acquérir à ses opérateurs une certaine masse critique qui leur permettrait de concurrencer les opérateurs internationaux. En effet cet article stipule explicitement que « L’ANRT apprécie si le projet de
concentration ou l’opération de concentration contribue suffisamment au progrès économique du secteur pour compenser les atteintes à la concurrence. Elle tient compte de la compétitivité des entreprises en cause au regard de la concurrence internationale ».
L‟article 34, relatif à l‟exploitation abusive d‟une position dominante, octroie au régulateur le pouvoir de modifier, de compléter ou de résilier, tout accord et tout acte par lesquels s‟est réalisée la concentration de la puissance économique qui a permis les abus de position dominante.
En Tunisie, la protection de la concurrence dans le secteur des télécommunications n‟est pas explicitement le rôle de l‟INT (Instance Nationale des Télécommunications). Dans le code des télécommunications, le terme « concurrence » n‟est mentionné qu‟une seule fois dans l‟article 20 de la loi n° 2001-190 en faisant référence à la procédure de sélection du concessionnaire par voie d‟appel d‟offres. En fait, c‟est le conseil de la concurrence, pourvu d‟un double pouvoir consultatif et décisionnel, qui est chargé de veiller à la protection de la concurrence.
La Tunisie a adopté dès le début du 20ème siècle une position libérale en intégrant dans le code des obligations et des contrats de 1906 deux articles (90 et 92) relatifs à la pratique de la concurrence déloyale. Cependant, les années 70 ont vu l‟adoption de textes où il n‟est nullement plus fait allusion à la concurrence. Au contraire, la loi du 19 mai 1970 relative à la fixation des régimes de prix, dénie
90
Loi 2001-1 du 15 janvier 2001 portant promulgation du code des télécommunications, Editions de l‟Imprimerie Officielle de la République Tunisienne.
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au marché tout rôle dans les mécanismes de fixation des prix. Ce n‟est qu‟à partir de 1991 que la concurrence reprend un rôle dominant dans la vie économique du pays. Trois textes fondamentaux voient le jour à savoir :
La loi n°64-91 du 29 juillet 1991,
La loi n°42-95 du 24 avril 1995,
La loi n° 41-99 du 10 mai 1999.
L‟article 2 du texte de 1991 stipule que les prix des biens, produits et services sont librement déterminés par le jeu de la concurrence. Le législateur a introduit également une réglementation des pratiques anticoncurrentielles. Ainsi, L‟article 5 de la loi de 1991 prohibe les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites entravant le jeu de la concurrence sur le marché. Dans les mêmes conditions cet article prohibe l‟exploitation abusive par une entreprise ou par un groupe d‟entreprises, d‟une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci.
L‟abus « peut consister notamment en conditions de ventes discriminatoires ainsi que dans la rupture
de relations commerciales sans motif valable au seul motif que le partenaire refuse de se soumettre à des conditions commerciales injustifiées ». Il est à signaler toutefois que les dominations prohibées,
sont celles qui entravent le jeu concurrentiel. Lorsque, les pratiques prohibées ont pour effet d‟assurer le progrès économique, elles ne sont pas interdites par la loi (article 6).
La loi de 1995 a opté pour l‟interdiction absolue des contrats de distribution exclusive et sélective. La loi de 1999 a atténué cette mesure en ce sens que dans des cas exceptionnels le ministre chargé du commerce après avis du conseil de la concurrence peut autoriser la conclusion de ce type de contrats.
La loi de 1999 modifie l‟alinéa 3 de l‟article 5 de la loi du 24 avril 1995 en introduisant pour la première fois la notion de dépendance économique en ce sens qu‟elle interdit en sus de l‟exploitation abusive d‟une position dominante, l‟exploitation abusive d‟un état de dépendance économique dans lequel se trouve une entreprise cliente ou fournisseur qui ne dispose pas de solutions alternatives, pour la commercialisation, l‟approvisionnement ou la prestation de service.
Cependant et bien que les concepts de dominance et de concentration font référence à des marchés, la définition ou la méthodologie de délimitation des marchés ne figurent pas dans les textes de loi. Il est juste fait mention au « marché interne » qui constitue les limites du marché géographique (articles 5 et 9 de la loi n° 64-91). Il n‟est pas défini non plus, d‟une manière explicite de critères de concentration ou de domination du marché, il est juste stipulé (article 7 nouveau de la loi n°95-42 du 24 avril 1995) que : « Au sens de cette loi, la concentration résulte de tout acte, quelle qu’en soit la forme, qui
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emporte transfert de propriété ou de jouissance ou de tout ou partie de biens, droits et obligations d’une entreprise ayant pour effet de permettre à une entreprise ou à un groupe d’entreprises d’exercer directement ou indirectement sur une ou plusieurs entreprises une influence déterminante ».
Interconnexion : les textes de loi stipulent tous, que les opérateurs des réseaux publics doivent répondre aux demandes d‟interconnexion exprimées par les titulaires des concessions. (article 35 du code des télécommunications tunisien, article 25 de la loi n° 2000-03 du 05 août 2000 en Algérie, article 8 de la loi n°24-96 au Maroc).
Service universel : Des dispositions relatives au service universel sont prises par les trois pays. L‟Algérie le considère comme étant la mise à la disposition de l‟ensemble des citoyens d‟un service minimum consistant en un service téléphonique d‟une qualité spécifiée, l‟acheminement des appels d‟urgence et la fourniture d‟un annuaire d‟abonnés(article 18 de la loi 2000-03).
Outre le service téléphonique fourni aux citoyens, le Maroc met l‟accent sur le prix qui doit être abordable (article 1er de la loi 24-96).En Tunisie, l‟article 3 du code des télécommunications stipule