Les régulations

La gestion de la faune sauvage africaine est soumise, depuis l’époque coloniale, à des influences politiques extérieures puissantes, qui ne prennent pas forcément en compte les besoins et les représentations des populations locales ; de nos jours, on notera la mise en œuvre des grandes conventions internationales en matière de biodiversité et l'influence croissante des grandes ONG internationales de protection de la nature. Ces contraintes sociales, imposées de l'extérieur et subies par les sociétés africaines, s'opposent à un ensemble de règles, élaborées localement et organisant la vie matérielle et morale des habitants ; après avoir défini plus précisément cette notion de régulation, nous verrons tout d'abord comment elle intervient dans le domaine économique, et, ensuite, comment elle est mise en œuvre sur le plan juridique.

1.1.3.2.1 Définition

Les régulations sont les règles formelles ou informelles qui assurent le fonctionnement de l’activité sociale. Elles visent à encadrer les actions d'une société à l'intérieur des limites qu'elle se fixe. Ce sont des constructions sociales, élaborées par les acteurs concernés, pour établir des règles du jeu, en fonction des rapports de force existant entre les différents partenaires. Elles englobent la règlementation, les règles juridiques étant un aspect des mécanismes complexes qui lient les acteurs sociaux, mais elles peuvent également être de nature économique ou religieuse. Pour être efficaces, elles doivent avoir une certaine pérennité, mais elles doivent également pouvoir évoluer en fonction des modifications des rapports de force économiques ou des comportements sociaux. Ces évolutions s’effectuent souvent à travers des conflits ouverts ou larvés, entre les parties, avant d’arriver à un nouveau consensus (Brunet, Ferras et al. 2009).

Les régulations interviennent à des niveaux et à des échelles variables, de l'individu à l'ensemble du corps social et du niveau très local à l'ensemble de la planète (par exemple, pour les grandes conventions internationales sur le climat ou sur la biodiversité). Elles trouvent également leurs sources à des niveaux très variés, des pratiques commerciales à la coutume, à la législation officielle de l'État et, même, au niveau supranational (traités, conventions internationales).

1.1.3.2.2 Les aspects économiques, les différents types de biens

Pour une bonne part, la vie sociale est conditionnée par la production et l'échange de biens et de services, sur lesquels va porter une grande partie des régulations.

D'après l'INSEE, les biens sont des objets physiques pour lesquels il existe une demande, sur lesquels des droits de propriété peuvent être établis et transférés par des transactions sur un marché. L’INSEE ne parle pas de services, mais d'activités de service qui se caractérisent essentiellement par la mise à disposition d'autrui d'une capacité technique ou intellectuelle. Un bien est un objet tangible, que l’on peut le toucher ; par contre, un service est une « aide » immatérielle apportée à une personne physique ou morale. Contrairement aux biens, les services sont intangibles et ne sont pas stockables.

On distingue les biens et services économiques, qui procurent de l'utilité (besoin), qui existent en quantité limitée (rareté), pour lesquels plusieurs utilisations sont possibles (choix) et qui

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s'échangent sur le marché, à un prix déterminé, et les biens libres (ou biens non économiques). Ces derniers sont disponibles sans travail et ne font pas l'objet d'échanges marchands. Les services peuvent être marchands, rendus par des entreprises contre rémunération monétaire leur permettant de dégager un profit, ou non marchands, lorsqu'ils sont fournis gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs, par exemple, par des administrations.

Les économistes classent les biens économiques en fonction de deux caractéristiques : la rivalité dans l'utilisation du bien (sa consommation par un agent réduit celle des autres agents) et la capacité d'exclusion (il est possible ou non d'empêcher un agent de consommer le bien). Le Tableau 12 peut être construit à partir des combinaisons de ces éléments (Young 2010) :

Tableau 12 : les différents types de biens économiques

Exclusion Non exclusion

Rivalité Biens privés Biens en accès libre / Biens collectifs

Non rivalité Biens club / biens à péage Biens publics

Un bien privé se caractérise donc, d'une part, par la possibilité, pour le propriétaire, d'interdire aux autres personnes la consommation de ce bien (exclusion) et, d'autre part, par le fait que l'utilisation du bien par une personne en diminue la disponibilité pour d'éventuels autres utilisateurs (rivalité) : on peut donner comme exemple le domicile d'une famille ; elle peut en interdire l'accès et, si elle est trop accueillante et n'utilise pas ce droit, l'espace de chacun sera vite limité et les conditions de vie se dégraderont. En règle générale, la gestion des biens privés est assurée par des mécanismes de marché. À l'inverse, un bien public est accessible à tous, sans qu'il soit possible d'en interdire la consommation, et son usage n’en diminue pas la disponibilité (Samuelson 1954) : c'est, par exemple, le cas de l'éclairage public dans une ville. Un bien public, par définition, n'a pas de prix, ni de marché.

Il importe de ne pas confondre bien privé ou public et propriété privée ou publique. Un bien public, non exclusif et non rival, peut être confié à une entreprise privée (la gestion de l'éclairage public d'une ville peut être sous-traitée par la collectivité à une société privée) et l'État peut être propriétaire de biens privés ; c'est le cas, entre autres, des forêts domaniales.

Pour les biens club ou les biens à péage, l'accès peut être contrôlé soit par une participation financière, soit par des régulations de différentes natures ; par contre, l'usage du bien n'en diminue pas la disponibilité. Un exemple classique est celui de l'autoroute à péage. Les biens collectifs sont, par nature, en accès libre, c'est-à-dire que l'exclusion est difficile, mais, lorsque l'usage devient intensif, il peut aboutir, à l'extrême, à la destruction de la ressource. C'est le cas des pêcheries marines, en haute mer, dont il est compliqué de contrôler l'accès, et qui, de nos jours, sont largement surexploitées.

La prise de conscience, depuis les années 1980, des grandes problématiques liées à la surexploitation des ressources naturelles (crise de la biodiversité, changements climatiques et émission des gaz à effet de serre, trou de la couche d'ozone) a permis l'émergence du concept de bien public mondial (Young 2000). En conservant leurs deux caractéristiques fondamentales (non rivalité et non exclusion), il transpose, au niveau international, la théorie des biens publics que, ni les marchés, ni les États pris individuellement, ne peuvent produire, ni gérer. Par exemple, les ressources génétiques sont utiles à l'ensemble de l'humanité, mais il est extrêmement difficile de se les approprier privativement, de façon durable. La gestion de ces biens suppose une action collective internationale des États, avec des régulations, sous différentes formes, sous l'autorité des Nations Unies, mais ces évolutions sont encore largement en devenir. La gestation de ces processus supranationaux est

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d’ailleurs compliquée par le fait que les conséquences néfastes de la surexploitation actuelle ne seront ressenties pleinement que par les générations futures.

Selon les parties prenantes, nous verrons que la faune sauvage africaine est considérée comme un bien privé (pour une organisation de safari), un bien collectif (pour les chasseurs villageois), un bien public (légalement, par l'État) ou un bien commun planétaire (au titre des conventions internationales sur la biodiversité).

1.1.3.2.3 Les aspects juridiques et les régimes de régulation

En matière juridique, dans le cadre du Code civil français, qui structure également les législations officielles de l'Afrique francophone, les biens corporels, tangibles, peuvent se répartir dans plusieurs catégories :

Les res communis, les choses communes, « n’appartiennent à personne, mais leur usage est commun à tous » (Barrière 2008) ; elles ne sont susceptibles d'aucune appropriation, mais chacun peut en user à sa guise. Cet ensemble est à rapprocher du concept de biens publics, évoqué plus haut.

Les res nullius, les choses sans maître, n'appartiennent à personne, mais il est possible de les approprier. L'exemple classique est celui du gibier, qui se déplace à travers la campagne et qui n'est approprié qu’après sa capture.

Les res derelictae, les biens abandonnés par leurs propriétaires, mais qui sont susceptibles d'une réappropriation. C'est le cas de certains déchets, qui sont remis dans le cycle productif, après tri et recyclage.

Les res propriae, les biens « classiques » sur lesquels s'applique le droit de propriété.

Dans ce cadre, le droit de propriété peut être défini comme le droit socialement reconnu de choisir les usages d'un bien économique, de consommer un actif, d’en obtenir un revenu ou de l'aliéner (Ballet 2008). La propriété est alors une relation sociale, impliquant des revenus, des droits et des obligations.

La tenure foncière définit les modalités selon lesquelles les ressources naturelles sont détenues et utilisées. Nous avons vu, au paragraphe précédent, l'importance des notions de rivalité et d'exclusion, en matière économique. En matière juridique, les modalités d'accès à une ressource sont primordiales. Une régulation de l'accès à la ressource doit permettre, d'une part, d'éviter sa surexploitation, d'autre part, de la maintenir à un niveau suffisant, permettant de l'exploiter avec fruit et de la régénérer et, enfin, d'éviter les conflits. Différents types de régulation peuvent être envisagés en fonction des types de gouvernance choisie (Barrière 2008), qui se concrétisent par des régimes de ressources.

Les régimes des ressources structurent, de manière formelle ou non, l'accès aux ressources et l'organisation de leur usage (Vatn 2007). Ils interviennent à deux niveaux :

le régime de propriété, par un système de droits de propriété, organise l'usage et le transfert de la ressource elle-même ; il rassemble « un ensemble de règles, de principes, de

procédures et de mécanismes de prise de décision autour desquels convergent les attentes des acteurs » (Krasner, cité par (Karsenty and Pirard 2007)) ;

le transfert de production, qui porte sur les transactions concernant les produits issus de la ressource, est soumis également à des règles et à des normes. Les modalités de transfert de production peuvent être réalisées, soit par des échanges sur le marché, soit sous différentes formes de rationnement par l'État, soit par une redistribution sur une base communautaire. Il est possible de distinguer quatre grands types de régimes de propriété (Ballet 2008) :

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l'accès libre, qui se caractérise par une absence de droits et de possibilités de contrôle, la propriété commune. L'accès est restreint aux membres de la communauté et l'usage de la ressource est défini par des règles, dans le cas d'une propriété commune régulée. S'il n'y a pas de règle pour organiser l'usage de la ressource, la propriété commune est dite non régulée.

la propriété d'état. L'État est propriétaire des ressources, il en contrôle l'accès et l'usage. la propriété privée. Les droits d'accès et d'usage sur les ressources sont détenus par des personnes physiques ou morales.

La propriété privée permet de limiter les comportements de « passager clandestin » dans l'usage des ressources, mais elle a tendance à créer des inégalités et de l'exclusion, sans garantir réellement une gestion durable de la ressource, sur le long terme. La propriété étatique est critiquée pour sa lourdeur et son inefficacité, en particulier, en Afrique, lorsqu'il s'agit de contrôler les pratiques réelles des populations, en matière environnementale.

Pour comprendre les logiques de gestion des ressources naturelles en Afrique tropicale, il peut être intéressant de reprendre l'évolution historique de la notion de propriété, dans le droit français. Actuellement, le droit de propriété est défini par l'article 544 du Code civil comme « le droit

de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par la loi ou les règlements ». Le droit de propriété ainsi défini est considéré, dans la

déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, comme un droit inviolable et sacré. Il comprend trois attributs fondamentaux, issu du droit romain :

l’usus, qui est la faculté d'utiliser un bien et d'en jouir sans le transformer,

le fructus, qui permet de disposer des fruits (récoltes, loyers, dividendes,…) de ce bien et l’abusus, qui est le droit de transformer le bien, de le vendre ou de le détruire.

L'abusus seul constitue la nue-propriété. La réunion de l’usus et du fructus constitue l'usufruit, qui confère à son titulaire la faculté d'utiliser le bien appartenant à une autre personne, le nu- propriétaire, et d’en percevoir les revenus. Ce droit est précaire et prend fin à la mort de l'usufruitier ; le nu-propriétaire récupère alors la disposition complète de son bien. En dehors de l'usufruit, il n'est pas possible de démembrer en plusieurs éléments la propriété sur un même immeuble, la propriété est dite exclusive.

Le droit d'ancien régime s'appuie sur des logiques complètement différentes du droit romain (Patault 1989). Il sépare tout d'abord, sur un même bien, deux niveaux de propriété : la propriété éminente et la propriété utile.

Dans le cadre de la société féodale, la propriété éminente est en fait la faculté, pour le propriétaire éminent, de contrôler les hommes à l'intérieur de son fief. Ce droit intervient en particulier au moment de la transmission de la propriété utile, qu'il s'agisse d'une vente ou d'un héritage. À l'époque moderne, ce contrôle se limitait dans les faits à la perception de taxes, lors des mutations.

La propriété utile, de son côté, peut être démembrée en fonction des différentes ressources qu'il est possible de tirer d'un même espace. Par exemple, sur une même parcelle de prairie, un éleveur aura le droit de prélever « la première herbe », c'est-à-dire le foin, mais le regain, la repousse en fin d'été, sera utilisé par le troupeau collectif villageois, dans le cadre de la vaine pâture. Également, le droit de pêche dans le ruisseau qui traverse la prairie peut être utilisé par une troisième personne. Sur une parcelle de céréales, le cultivateur pourra moissonner sa récolte, mais la communauté villageoise pourra ensuite récupérer les épis tombés au sol, du fait du droit de glanage, puis, la parcelle sera livrée au troupeau commun dans le cadre de la vaine pâture. On assiste ainsi à un empilement de droits de propriété simultanés sur le même espace. Ces dispositions existent encore dans le droit forestier français où, dans les forêts domaniales, certains cantons peuvent être grevés de droits d'usage réels, au profit des anciennes communautés villageoises de la périphérie ; le

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bois d'œuvre appartient à l'État, mais les habitants ont droit au bois de chauffage (droit d'affouage), au pacage du bétail (droit de pacage) ou à celui d'envoyer les porcs consommer les glands en forêt (droit de glandée).

Tableau 13 : Comparaison des logiques du droit foncier actuel et du droit d'Ancien Régime

Code civil

Droit d’Ancien Régime

Domaine éminent Domaine utile

Appropriation non divisible de l’espace et

démembrement éventuel en Contrôle des hommes par

Appropriation simultanée des diverses utilités du sol

- Nue propriété - Hommage féodal - Droit de culture - Usufruit (droit viager) - Taxes sur les mutations - Glanage

- Prélèvements fiscaux (aides) - Droit de la première herbe

- Vaine pâture

- Affouage

- …..

Le Code civil et le droit d'ancien régime fonctionnent donc selon deux logiques complètement différentes, résumées dans le Tableau 13 ; au rapport d'appropriation de l'espace, dans une logique de propriété privée personnelle sur un bien, s'oppose un rapport intergénérationnel au monde, qui privilégie la notion de patrimoine collectif.

La France d'ancien régime est en effet structurée pour une bonne partie à l'existence des communautés d'habitants, remontant au Moyen Âge. En effet, lors des épisodes de croissance démographique et de défrichement, les autorités foncières (seigneurs féodaux, communautés religieuses) ont dû accorder aux riverains de leurs domaines différents droits d’usage et franchises pour attirer les défricheurs. Ces droits collectifs, souvent d'un grand intérêt économique, ont structuré la vie des communautés rurales, jusqu'à nos jours. Ces communautés d'habitants subsistent encore, généralement dans les régions montagneuses, sous la forme des sections de communes, nettement différenciées des communes sur le plan juridique, administratif et fiscal, même si cette situation est en train d'évoluer très rapidement, avec les changements liés à la décentralisation. Ainsi, dans le Massif central, plus de 250.000 hectares de forêts et de pâturages sont toujours des propriétés sectionnales, avec des conditions de mise en valeur bien particulières, définies pour partie dans le Code forestier (Couturier 2000). La gestion de ces espaces communs s'inscrit réellement dans une logique patrimoniale de long terme et les ayants-droit, dans de nombreux cas, veulent conserver ce patrimoine foncier et s'opposent, depuis deux siècles, à toutes les tentatives de captation de cet héritage par les communes.

Nous proposons, en annexe n° 2, une étude comparative entre la communauté d’habitants et la collectivité locale, en Europe et en Afrique tropicale, qui souligne, à la fois, les similitudes et les différences entre ces situations contrastées.

La situation foncière dans les campagnes africaines présente ainsi des similitudes intéressantes avec les dispositions de la législation d'ancien régime et ses survivances dans les sections de communes. C'est, en particulier, le cas dans les savanes humides ou en forêt, où le pastoralisme est inexistant. Pour comprendre le foncier rural africain, un problème essentiel est de définir les biens ou les actifs réellement utilisés par les populations. Sur un même espace, il peut ainsi y avoir plusieurs ressources individualisables, donc plusieurs biens ou actifs, avec des ayants droits différents. Par exemple, les périphéries villageoises seront mises en valeur, d'une part, par les hommes, par la chasse et, d'autre part, par les femmes, par la cueillette. Ces activités séparées sur une base sexuelle peuvent être à l'origine de revenus importants pour chacune de ces catégories.

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Les ressources naturelles renouvelables jouent ainsi un rôle économique important dans le monde rural, en particulier dans les pays en développement. Comme indiqué plus haut, la nature juridique de ces ressources vivantes peut être très variable : res nullius, res publica, res communis ou bien classique. Nous venons d'étudier ci-dessus ce dernier cas, mais la gestion en propriété commune reste encore extrêmement importante en surface et en valeur.

L'analyse des communs a été dominée, pendant des années, par les travaux d’Hardin (Hardin 1968), évoquant, par un abus de langage, la « tragédie des Communs ». En fait, Hardin analyse les conséquences des situations d'accès libre sur une ressource naturelle et démontre que l'absence d'un contrôle sur l'accès à la ressource et de règles de gestion, dans le cas où il y a rivalité sur le bien, conduit rapidement à une surexploitation, pouvant aller jusqu'à la disparition de la ressource. Hardin considère que « les seuls arrangements sociaux créant de la responsabilité sont ceux qui créent de la coercition » et propose, pour la gestion des biens communs, « une coercition mutuelle, acceptée par la majorité des personnes impliquées ». Dans cet objectif, l'alternative qu'il propose à l'accès libre est « l'institution de la propriété privée associée à celle de l'héritage ». Depuis les années 1980, l'école de la gouvernance des biens communs, représentée en particulier par Elinor Ostrom, prix Nobel d'économie 2009, propose une approche différente pour la gestion des ressources naturelles (Ostrom 2010). Elle démontre qu'il est possible de mettre en place localement des institutions durables pour la gestion de ressources communes, sous un certain nombre de conditions, en particulier :

« des limites clairement définies,

la concordance entre les règles d’appropriation et les conditions locales, des dispositifs de choix collectifs,

l'organisation de la surveillance au niveau local, des sanctions graduelles,

des mécanismes de résolution de conflits et

une reconnaissance des droits d'organisation des ayants-droit. »

Un rôle majeur de l'État est alors de garantir effectivement les droits locaux de propriété et d'organisation sur la ressource.