Les participations locales, manifestation du contournement de la répartition des compétences

Paragraphe 2 : Une intégration opportune pour les participations locales

A. Les participations locales, manifestation du contournement de la répartition des compétences

Certes, aucune collectivité territoriale fut-elle étatique ne peut assurer à elle seule l’ensemble des services publics. Mais il est nécessaire que la collaboration et la complémentarité entre personnes publiques territoriales soient bien encadrées par le législateur pour éviter que le tout puissant Etat central impose aux collectivités décentralisées de participer à la réalisation de ses fonctions régaliennes (1) sans que celui-ci s’oblige à mettre en place les ressources correspondantes (2).

660 TOCQUEVILLE Alexis (de), De la démocratie en Amérique I, p. 70.

131

1. La participation aux fonctions étatiques imposée à la collectivité locale

Le droit positif prévoit que la collectivité locale participe à certaines fonctions de nature étatique. Par exemple, une collectivité territoriale est compétente pour mener des actions de coopération internationale⁶⁶¹. Dans l’ordre interne, elle intervient dans la formulation de l’intérêt général en se prononçant sur les interventions étatiques sur sa portion de territoire⁶⁶². Les textes disposent qu’elle assure, en temps de paix, la protection civile, la police administrative et la police des routes⁶⁶³. Mais il demeure que les compétences étatiques ne sont pas négligeables, qu’il s’agisse de la définition des politiques, de la réalisation des infrastructures d’envergure que de la mise en place des ressources humaines qualifiées et en effectif suffisant dans les domaines de l’éducation, de la santé, etc. La prise en charge diligente de ses compétences est indispensable à la bonne administration et au développement équilibré du territoire national.

Face à la défaillance de l’Etat central, certaines collectivités territoriales se retrouvent dans l’obligation de prendre en charge des compétences étatiques pour assurer, à leurs citoyens, la fourniture de certains services, notamment dans les domaines sociaux. Ces «intrusions»

peuvent trouver leur justification dans la clause générale de compétence qui favorise l’enchevêtrement des compétences ainsi que le note Jacques CAILLOSSE selon qui «la clause générale de compétence peut abriter des lectures juridiques généreuses (ou, si l’on préfère, constructives) du pouvoir des collectivités territoriales»⁶⁶⁴. Cette clause légalise l’initiative de la collectivité, au-delà d’une liste possible de compétences.

De façon un peu plus négociée, l’Etat incite les collectivités territoriales à contribuer à assumer ses charges à travers la mise à disposition d’immeubles pour l’installation de ses services déconcentrés et ce, même dans ses domaines régaliens (justice, défense nationale, enseignement supérieur) où il est difficile d’identifier un intérêt essentiellement local⁶⁶⁵.

661 Bénin : Loi n° 97-029, art. 178 et 179.

662 Bénin : Loi n° 97-029, art. 82 et 86 ; Niger : Ord. n° 2010-54, art. 29, al.3 et 33.

663 Bénin : Loi n° 97-029, art. 76, 77 et 101 ; Niger : Ord. n° 2010-54, art. 81.

664 CAILLOSSE J., «Repenser les responsabilités locales», Cahiers de l’Institut de la Décentralisation, 2006, n° 8, p. 16 ; voir aussi PONTIER J.-M., «Semper manet. Sur une clause générale de compétence», Revue de droit public, n° 6, 1984.

665 Par exemple, la Mairie de Parakou a construit une infirmerie au profit de l’Université de la ville.

132 Dans le même temps et en sens inverse, l’Etat peut s’arroger aussi les compétences des autorités locales. Maints rapports d’étude établissent l’ineffectivité des transferts de compétences et de ressources dans la plupart des pays africains. Une évaluation⁶⁶⁶ effectuée en 2013 conclut qu’au Bénin de même qu’au Niger, les transferts de ressources pour exercer les compétences transférées par la loi sont inexistants, erratiques ou irréguliers. Dans la pratique, des pans entiers des politiques et actions de développement local continuent d’être mises en œuvre par les administrations centrales⁶⁶⁷, au mépris de l’efficacité que postule la subsidiarité territoriale. La rétention des ressources à transférer rend encore plus inéquitables les participations locales qui impliquent, pour la collectivité territoriale, des charges financières.

2. Des participations financières comme implication de l’enchevêtrement des compétences

La diversité des contextes et des modalités révèle qu’il n’y a pas une doctrine générale en matière de participation financière des collectivités territoriales aux fonctions étatiques.

L’Etat n’a non plus adopté une politique ou une stratégie à ce sujet. Ne s’inscrivant pas dans un cadre contractuel⁶⁶⁸ formalisé entre l’Etat et les collectivités, les conditions d’expression de telles demandes et les modalités de mobilisation de telles participations sont laissées à la pleine discrétion des structures centrales. A juste titre, PONTIER a fait le constat qu’ «aucun critère ne rend compte de l’ensemble des charges supportées par les collectivités décentralisées dans des domaines qui ne relèvent pas de leur compétence»⁶⁶⁹. Il en résulte inéluctablement

666 Cités et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique, Cities Alliance, L’environnement institutionnel des collectivités locales en Afrique, Septembre 2013, 122 p.

667 Cités et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique, Cities Alliance, op. cit., pp. 26-27, pp. 84-85.

668 Selon MARCOU G., «Les contrats entre l’État et les collectivités territoriales », in AJDA, 19 mai 2003, p. 985 : «Le contrat constitue l’un des moyens de maintenir ou de créer de la cohérence dans l’action publique même dans un système où l’on a assez largement décentralisé les compétences». Il n’empêche que la contractualisation soit perçue comme une pratique qui brouille la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales (GROSHENS J.-C. et WALINE J., «À propos de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003», in Mélanges Paul Amselek, Bruylant, 2005, pp. 425 et 427).

669 PONTIER J.-M., op. cit., p. 242.

133 des financements croisés⁶⁷⁰. La légitimité et la légalité de telles pratiques de participation locale sont discutables⁶⁷¹.

Le constituant béninois de 1990 proscrit expressément la prise en charge des dépenses de souveraineté de l’Etat par les collectivités locales⁶⁷². En outre, en constitutionnalisant la libre administration et en renvoyant au législateur la définition de ses principes fondamentaux, il devient évident que seule la loi peut imposer des obligations aux collectivités territoriales. Dans leur jurisprudence, les juges constitutionnel et administratif français convergent sur ce point. La juridiction constitutionnelle française a jugé que «le principe d’une participation des collectivités territoriales aux dépenses de l’Etat doit être posé par la loi»⁶⁷³. Quant au Conseil d’Etat, il a constamment réitéré cette position⁶⁷⁴.

Il est plausible de faire l’hypothèse que le concept de dépenses obligatoires a été institué à cette fin. La catégorisation des dépenses locales en dépenses obligatoires et facultatives n’est pas récente. La loi communale du 18 juillet 1837 disposait déjà en son article 30 que «Les dépenses des communes sont obligatoires ou facultatives…». M. Ariste BOUÉ, Avocat à la Cour Royale de Paris a commenté cet article en des termes évocateurs : «On sait ce qu’il faut entendre par dépenses obligatoires et dépenses facultatives. Les premières sont celles que l’administration supérieure peut imposer aux communes, si celles-ci refusent de les faire…»⁶⁷⁵.

670 Le financement croisé peut être défini comme la possibilité pour un même projet d’être financé par plusieurs collectivités territoriales à la fois et souvent aussi par l'État. Les acteurs locaux, notamment les élus se plaignent de cette pratique qui allonge les délais dans la prise de décision et la mise en œuvre des projets, de la perte d’efficacité qui s’ensuit. En France, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a souhaité encadrer et réguler la pratique des financements croisés, sans pour autant les prohiber. La circulaire NOR : IOCB1203166C en date du 5 avril 2012 du Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration en explicite les modalités.

671 Pour autant, il n’est pas aisé pour un élu de ne pas y répondre positivement.

672 Les dépenses de souveraineté sont celles qui permettent à l’Etat d’exister en tant que structure indépendante vis-à-vis des autres Etats et organisations, aussi bien internes qu’externes. Leur liste n’est pas limitativement fixée. Au Sénégal, sont considérés comme services de souveraineté, les organes législatifs (assemblée nationale), les organes exécutifs (présidence et primature), les organes de contrôle juridictionnel (conseil constitutionnel, cour de cassation, cour des comptes), la grande chancellerie des ordres nationaux, les affaires étrangères et autres services de souveraineté non classés ailleurs (voir http://www.minfinances.sn/nombudg3.html).

673 CC n° 71-70 L, 23 avril 1971.

674 CE, sect. 14 mai 1971, Fasquelle, Rec. 360 ; CE, Ass. 19 avril 1981, Ordre des Architectes, Rec. 198 ; CE, Ass. 21 juillet 1972, Singery, Rec. 555 ; CE, 24 février 1992, Ministre du budget et Ministre de l’Intérieur c/Darmuzey, Rec. 761.

675BOUÉ A., «Obligations des communes envers les fabriques», Journal historique et littéraire, T.VII, Liège, 73^ème livraison, 1^er mai 1840, pp. 63-67.

134 Le concept répond donc à la rigoureuse obligation pour la collectivité d’assurer la continuité du service public. Si l’Etat ne peut être obligé que par lui-même, la collectivité territoriale peut être contrainte par l’Etat pour assurer le fonctionnement continu du service public.

En réalité, il s’agit du transfert subtil d’un devoir -étatique à l’origine- à l’administration locale, vu que l’Etat «mettra plus de zèle à peser sur les départements et sur les communes qu’il n’en mettrait à organiser lui-même le service s’il était mis à sa charge»⁶⁷⁶. A ce sujet, la longueur et le contenu des dépenses locales obligatoires sont suffisamment suggestifs⁶⁷⁷. Non seulement, elles comportent des dépenses dont il est difficile d’établir le caractère intrinsèquement local (protection civile, sécurité publique, etc.), mais également, elle intègre des dépenses que les textes ont omis de mettre expressément à la charge d’autres personnes⁶⁷⁸. En outre, comme démontré précédemment, l’intérêt local est très élastique. Par conséquent, dans la majorité des cas, un certain intérêt local, perçu non pas au plan strictement juridique mais davantage comme l’existence de besoins exprimés par les citoyens, peut être invoqué pour justifier une participation locale à la fourniture d’un service. En tant que première destinataire de la demande sociale, la collectivité locale, n’a très souvent pas le choix⁶⁷⁹.

C’est pourquoi, les administrations nationales, en sollicitant la participation locale, en donnent une allure de bienfaisance subtilement enrobée de chantage. Le message est clair : ou bien la collectivité accepte de contribuer et le service est réalisé sur son territoire, ou elle refuse et il est transféré dans une autre commune. Dans d’autres cas, en face du déficit de services étatiques, c’est plutôt la collectivité locale qui prend l’initiative et «démarche»

l’intervention de l’administration centrale⁶⁸⁰. C’est ainsi qu’on en vient à légaliser, à

676 HAURIOU M., Etudes sur la décentralisation, op. cit., p. 39.

677 Au Bénin, l’énumération comporte 17 tirets. Au Niger, on en dénombre 9. Bénin : Loi n° 98-007, art.17 ; Niger : Ord. n° 2010-54, art.244.

678 Loi n° 98-007, art. 17, 14^ème tiret : «les dépenses d'entretien et de nettoiement des rues, chemins de voirie urbaine et places publiques situés sur le territoire de la commune et n'ayant pas fait l'objet d'un décret ou d'un arrêté de classement les mettant à la charge d'un budget autre que celui de la commune».

679 Il est certain que le citoyen imputera la carence du service aux autorités locales, les plus proches, sans se soucier d’une quelconque répartition légale des compétences entre les personnes publiques chargées d’en assurer la livraison.

A supposer qu’il soit conscient que la fourniture dudit service relève des autorités nationales, le citoyen ne comprendrait pas non plus que ses élus ne fassent rien, en cas de défaillance.

680 A l’occasion, elle propose sa contribution à la prise en charge partielle de la réalisation ou accepte une telle modalité sur proposition de l’administration centrale.

135 systématiser et à «couvrir d’une justification théorique ce qui ne résulte que de pratiques condamnables»⁶⁸¹ puisqu’à l’origine de ces appels à partager les coûts de réalisation, se trouvent, soit de difficultés financières, soit des incohérences dans la programmation budgétaire de l’Etat. Il ne put en être autrement dès lors que l’Etat rechigne à s’adapter au nouveau contexte de décentralisation.

B. Les normes techniques, instruments de tutelle étatique déguisée

La normalisation se définit comme «une activité propre à établir face à des problèmes réels ou potentiels, des dispositions destinées à un usage commun et répété, visant à l’obtention du degré optimal d’ordre dans un contexte donné»⁶⁸². Plus précise est la définition française qui la considère comme un processus qui «a pour objet de fournir des documents de référence comportant des solutions à des problèmes techniques et commerciaux concernant des produits, biens, services qui se posent de façon répétée dans des relations entre partenaires économiques, scientifiques, techniques et sociaux»⁶⁸³. Il paraît évident que les collectivités locales feront face à ces normes techniques à plusieurs titres et occasions : en tant que maîtres d’ouvrage lorsqu’elles passent des marchés publics, en tant qu’employeurs ou lorsqu’elles fournissent des prestations à leurs administrés ou lorsqu’elles agissent en tant qu’acheteurs ou investisseurs. Très nombreuses et de source exclusivement étatique (1), elles s’imposent à elles, réduisant ainsi leurs marges d’initiatives et d’actions dans tous les secteurs (2).

1. La prolifération de normes unilatéralement imposées par l’Etat

Le terme de normes techniques regroupe des notions qu’il convient de distinguer⁶⁸⁴. Il existe globalement trois régimes juridiques de normes. Il s’agit d’abord des règles techniques de portée obligatoire, prévues par un texte à caractère législatif ou réglementaire. Il y a

681 PONTIER J.-M., op. cit., p. 263.

682 Décret n° 2002-310 du 11 juillet 2002 portant institution du système national de normalisation et de gestion de la qualité au Bénin, art. 3. V. aussi Loi n° 2002-028 du 31 décembre 2002 instituant la normalisation, la certification et l'accréditation au Niger.

683 Décret n° 84-74 du 26 janvier 1984 fixant le statut de la normalisation en France, art. 1^er.

684 Document «établi par consensus et approuvé par un organisme reconnu qui fournit, pour des usages communs et répétés, des lignes directrices ou des caractéristiques, pour des activités ou leur résultats, garantissant un niveau d’ordre optimal dans un contexte donné»

(Décret n° 2002-310 du 11 juillet 2002 portant institution du système national de normalisation et de gestion de la qualité au Bénin, art. 3).

136 ensuite les normes dites professionnelles adoptées au sein des instances de normalisation qui n’ont en principe qu’une valeur indicative et enfin les règlements techniques discrétionnaires, édictés par exemple par les fédérations sportives.

Dans tous les secteurs de la vie nationale, l’édiction de normes et prescriptions techniques est devenue inéluctable⁶⁸⁵. En vertu de la réglementation, il revient à l’Etat de poser les orientations et conditions dans lesquelles les compétences locales vont s'exercer⁶⁸⁶. Ce qui soulève nécessairement, au regard de la libre administration, la question de la source et de l’opposabilité desdites normes.

Il faut d’emblée relever qu’il y a une confusion qui entoure la portée juridique exacte des différentes catégories de normes techniques. En principe, l'influence des normes devrait être fonction de la nature des actes juridiques qui les établissent. Les normes sont impératives lorsque ces actes rentrent dans la catégorie des actes qui s'imposent juridiquement : constitutions, traités internationaux, lois et dans une certaine mesure, actes réglementaires. En revanche, lorsque ces actes ont un caractère infra règlementaire, l'obligation de les observer n'est en principe pas nécessairement acquise d'un point de vue juridique. Il faut cependant reconnaître que dans la pratique, leur influence est plus grande que ne le laisse supposer le raisonnement juridique. Le phénomène des actes-types en est une illustration⁶⁸⁷.

Les collectivités territoriales sont non seulement soumises aux règles techniques de façon générale, mais également et dans certains cas, aux normes professionnelles, dans la mesure où elles ont obligation d’y faire référence dans le cadre de leurs marchés. De surcroît et pour répondre à la demande sociale de sécurité et de sûreté, les élus sont amenés à

685 Le champ couvert par les normes continue de s’étendre pour des raisons diverses tenant non seulement à la standardisation liée au développement des échanges commerciaux, mais aussi à la sécurité des personnes, à la protection de l’environnement ou encore à la santé publique, etc.

686 Bénin : art. 54 de la Const., Loi n° 97-029, art. 84, 108 ; Niger : art.76 de la Const., Ord. n° 2010-54, art. 6, art. 165.

Les Etats renvoient de plus en plus aux normes pour fixer le détail des dispositions qu’ils entendent appliquer, notamment en matière de sécurité, d’environnement, de protection des travailleurs et des consommateurs. Sont de plus en plus touchés, le tourisme, les transports, l’aménagement urbain, etc.

687 Selon RONGERE P., Le procédé de l’acte type, Paris, LGDJ, 1968, p.1, c’est «L’hypothèse dans laquelle l’auteur d’un acte juridique, qu’il soit une autorité administrative ou privée, est invité, pour la rédaction de cet acte, à reproduire le texte d’un modèle établi par un tiers».

137 s’entourer du plus grand nombre possible de garanties. Par conséquent, ils cherchent volontiers à satisfaire à des normes et références techniques qui ne leur sont pas opposables en droit. Cette modalité dite de tutelle technique et les procédés qu’elle recouvre se développent, presque en marge du droit⁶⁸⁸. Il est remarquable que, malgré leur importance dans l’action publique, plusieurs documents considérés comme sources de normes administratives ne sont souvent pas codifiées⁶⁸⁹. C’est inférer que de telles orientations sectorielles et normes techniques ne sont pas des actes véritablement juridiques. Pour autant, elles ne constituent pas moins, de fait, des instruments de mise en œuvre des prérogatives de l’Etat. Or, la libre administration ne saurait s’accomplir au préjudice de celles-ci⁶⁹⁰.

Au-delà d’être souvent contenues dans de simples documents non revêtus de portée juridique véritable, ces normes sont unilatéralement établies par l’administration d’Etat alors même que ce sont les collectivités qui en assurent la mise en œuvre et en supportent les incidences financières⁶⁹¹. L’omission de l’implication des collectivités est symptomatique de leur exclusion de l’établissement des normes auxquelles est soumise l’action publique⁶⁹². On

688 Le concept de tutelle technique s’appréhende comme un ensemble de procédures qui résultent d’une «génération spontanée de normes…auxquelles les services sont tentés de donner une valeur identique à celle des textes à caractère réglementaire» (v.

BOUZELY J.-C., «L’allègement des tutelles techniques sur les collectivités locales», Monit. trav. publ., 3 mai 1982).

689 C’est le cas des politiques et stratégies nationales qui sont considérées comme de simples documents techniques et qui ne sont souvent pas revêtue de la force juridique qui les rendent opposables à des organismes décentralisés.

690 Conseil Constitutionnel français, Décision n° 82-137 DC du 25 février 1982 : «Si la loi peut fixer les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, c’est sous la réserve qu’il respecte les prérogatives de l’Etat qui ne peuvent être ni restreintes ni privées d’effets, même temporairement».

691 Les collectivités supportent les coûts de la mise aux normes, sans avoir ni contribution ni prise sur le processus de décision. L’effet inflationniste des normes pèse sur les finances locales. En France par exemple, la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) a estimé le coût cumulé pour les collectivités des textes qui lui sont soumis de septembre 2008 à décembre 2012 à 3,92 Mds € contre seulement 1,05 Mds € d’économies. Partant, la normalisation administrative constitue un enjeu de soutenabilité des finances locales. Faisant suite aux recommandations du rapport de MM. LAMBERT et BOULARD sur la lutte contre l’inflation normative, le gouvernement a décidé que les évaluations préalables à l’ensemble des textes règlementaires seraient généralisées et renforcées pour mieux prendre en compte l’impact financier des textes sur les collectivités territoriales.

692 Le Décret n° 2002-310 du 11 juillet 2002 portant institution du système national de normalisation et de gestion de la qualité au Bénin ne mentionne nulle part une participation quelconque des collectivités aux différentes instances prévues.

138 peut en dire autant du processus de programmation du développement⁶⁹³. Les normes de construction des édifices publics n’y échappent pas⁶⁹⁴.

Ce procédé subtil de reprise en main par l’Etat des affaires locales, à travers la normalisation, compromet l’autonomie des organes et l’efficacité que celle-ci est supposée imprimer aux administrations locales.

2. La remise en cause de la séparation et de l’autonomie des organes

Des structures étatiques sont créées avec pour mission l’élaboration des politiques et stratégies et l’accompagnement des processus de décentralisation⁶⁹⁵. Cet ensemble d'organismes a, certes, une mission d'assistance aux collectivités territoriales décentralisées mais, ils sont aussi devenus le reflet d'une véritable tutelle. En effet, par le truchement de sa mission permanente d'assistance et de coordination, l'Etat se réserve un droit de regard

Dans le document La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger (PDF - 4 Mo) (Page 140-151)