Les efforts de construction des territoires ruraux.

Les efforts de construction des territoires ruraux ont été permanents. L’immensité du territoire, les contrastes naturels qui distinguent les grandes zones et régions du pays, la répartition différenciée de la population entre ces différents espaces et enfin la concentration de l’activité

sont à la base de l’aménagement du territoire en général et de la construction des territoires ruraux en particulier.

Bien que la régionalisation politique ne soit pas encore à l’ordre du jour en Algérie, la régionalisation économique semble être un fait acquis et même une œuvre des pouvoirs publics élaborée au moyen des remodelages administratifs successifs et des efforts d’investissements dans le cadre de la planification régionale.

a. Le Sahara : une région économique au même titre que les autres.

Traitant de la question du territoire en Algérie, Marc COTE distinguait dans les années quatre- vingts :

• l’« Algérie utile » ou « Algérie humanisée » du Nord du pays, qui abritait la quasi-totalité de la population et des activités,

• l’ « espace politique algérien » renfermant un territoire aux quatre-cinquième non peuplé ; le Sahara est en effet parsemé de quelques oasis.

Pour changer cette image - même si le désert est toujours hostile et difficile à dompter - bien des efforts d’aménagement des territoires du Sud ont été déployés depuis le début des années soixante-dix pour en faire une région semblable aux autres régions du pays. Ainsi, les programmes de développement successifs ont permis de doter cet espace des équipements techniques et administratifs nécessaires mais aussi des infrastructures routières (transsaharienne) et aériennes (une dizaine d’aéroports) considérables qui font de ce désert une aire de circulation et d’activité non négligeable.

Dans le domaine rural, aux efforts de développement initiés dans les années soixante-dix et qui avaient vu déjà l’aménagement de zones agricoles importantes (Abadla dans la région de Béchar, Gassi Touil dans celle de Hassi Messaoud, etc.) sont venus s’ajouter les efforts de développement de l’agriculture saharienne dès le début des années quatre-vingts. La loi de 1983, dite APFA (accession à la propriété foncière agricole par la mise en valeur), a en effet permis une extension importante des terres agricoles sahariennes mais aussi de la production agricole. Outre la production de dattes, une culture spécifique à ce terroir, plus de la moitié de la production maraîchère du pays provient aujourd’hui du Sahara du Nord (Biskra, El Oued, Ghardaïa, Ouargla à l’Est et Bechar et Adrar à l’Ouest). On devine que le développement de cette activité et, par suite, l’extension du territoire agricole saharien n’ont pu se faire sans le développement de l’irrigation au moyen du pompage de l’eau à des profondeurs souvent importantes (nappes du continental terminal et intercalaire) et sans la main-d’œuvre agricole spécialisée venue, en partie, du Nord du pays. Aujourd’hui, grâce au développement de l’activité agricole et à celle des hydrocarbures, la région du Sahara constitue l’un des principaux bassins de l’emploi du pays. Dans le Nord du pays, les efforts de construction des territoires ruraux sont également importants et anciens. Ils se situent au moins à deux niveaux : le maillage territorial et la tentative d’industrialisation rurale.

A cause de l’inégal développement des territoires ruraux induit par les processus d’expropriation- marginalisation mis en œuvre par la colonisation au début de la seconde moitié du dix-neuvième siècle (loi du Sénatus Consulte de 1863 qui avait touché une superficie de 6 885 000 ha et avait eu pour objectif sociopolitique l’éclatement des tribus en douars aux limites fixes et facilement contrôlables, la loi Warnier de 1873 avait supprimé l’inaliénabilité des terres et avait parachevé le mouvement d’expropriation foncier précédent, à la suite de l’insurrection de 1871, etc.), plusieurs maillages territoriaux ont vu le jour en Algérie.

La première action remonte à 1845 déjà et avait reconduit le partage de l’Algérie introduit par les Ottomans en trois provinces : l’Algérie partagée durant la période turque en trois beylicats rattachés au Dey d’Alger est désormais partagée en trois départements (Oran, Alger et Constantine). Une vingtaine d’années plus tard, en 1866, on assistait à l’avènement de la commune construite sur les principes du régime municipal métropolitain, quoique les principales villes de l’Est (Annaba, Constantine et Skikda fussent déjà organisées dès 1848 en communes) Le régime municipal mis en place en 1866 distinguait les « communes de plein exercice » (CPE) où l’élément européen était relativement important, des « communes mixtes » (CM) regroupant douars et tribus et où la population européenne était quasiment absente. La différence entre les deux types de communes est que les premières furent équipées de périmètres de colonisation, de villages coloniaux dotés des équipements et services de base vitaux, en même temps qu’elles furent implantées sur les plaines fertiles du littoral et les vallées, les bassins intérieurs, alors que les secondes s’étendaient sur de très vastes étendues enclavées et peu fertiles. En 1931, à l’occasion du centenaire, le paysage rural algérien était partagé en deux grandes zones rurales : les CPE regroupaient quelque 2 360 000 habitants et une superficie de 2 730 000 ha et les CM comptaient de leur côté une population de 3 540 000 habitants et une superficie de 18 139 000 ha. On soulignera avec Djamel RAHAM que « …, la commune fût l’œuvre du législateur plus que de la nature et de l’histoire. Selon la répartition et l’importance des populations européennes et locales, des communes de statut différent furent instituées. La notion de commune ne correspondait pas à une entité homogène sur les plans spatial, social et économique…"32

Les premières corrections furent apportées à ce système en 1956, avec l’éclatement de la guerre d’indépendance mais c’est, deux années plus tard, en 1958, avec l’avènement du « Plan de Constantine », que la réforme de l’organisation du territoire va être accélérée.

L’Algérie, qui comptait avant cette date 3 départements, 20 arrondissements, 78 CPE et 330 CM, va connaître à partir de 1958 la promotion de plusieurs douars et centres municipaux au rang de communes. Le nombre de départements passa à 15 et celui des communes à 1 525 jouissant toutes du même statut CPE. Ce nouveau maillage territorial fut accompagné par un vaste programme de développement économique et social qui ne sera que partiellement réalisé.

L’avènement de l’Indépendance et le départ massif de la population européenne seront à l’origine d’un nouveau remodelage administratif. En effet, face au manque de cadres gestionnaires et face aussi à la déstructuration des infrastructures économiques, il est mis en place dès 1963 un nouveau maillage territorial. Alors que le nombre de départements et d’arrondissements, dénommés désormais et respectivement wilayate et dairate, reste le même, le nombre de

32 _{Djamel RAHAM : « Genèse et évolution du maillage territorial en Algérie. Le cas de l’Est algérien », in revue des}

communes est pratiquement réduit de 60 %, passant à 676 seulement. Le remodelage territorial a porté sur le rattachement des communes pauvres aux communes riches, correspondant ainsi à un ou deux périmètres de colonisation et à plusieurs douars démunis.

Dans le domaine strictement agricole, ce mouvement de concentration administrative s’est traduit également par le phénomène de la concentration foncière des anciennes terres coloniales. Sur les 3,2 millions d’ha de terres coloniales recensées en 1954, 2,4 millions d’ha seront rattachés dès 1963 à l’autogestion. Ainsi, les 22 000 exploitations coloniales seront rattachées aux 2 000 domaines autogérés et coopératives des anciens moudjahidine.

Le maillage territorial de 1963, répondant au manque de cadres, sera remplacé en 1974 par un nouveau redécoupage administratif, le but recherché par la décentralisation administrative étant celui de la diffusion des moyens de développement local. Le nombre de communes passe à 704, soit 28 nouvelles par rapport à 1963 et le nombre de wilayate est désormais de 31 contre 15 en 1963. Les nouvelles wilayate sont essentiellement créées dans la zone steppique, un espace déshérité comparativement aux wilayate du Nord et à celles du Sud.

Les années soixante-dix sont également la période des grands aménagements agraires et ruraux. Dans le domaine des structures agraires, il a été remarqué que 8 % seulement des exploitations agricoles possédaient 50 % de la SAU du pays, alors que 500 000 paysans environ ne possédaient pas de terre. Pour parer à ce déséquilibre du monde rural, la révolution agraire, décidée en 1971 et lancée en 1972, va procéder à plusieurs nationalisations de terres et à leur distribution à quelques 95 000 fellahs organisés en 6 000 collectifs ou coopératives. Les terres cultivables nationalisées sont celles des communes, puis celles des propriétaires fonciers absentéistes et enfin le surplus de terre des grands propriétaires exploitants. Au total, 28 000 propriétaires ont été touchés et 1,1 million d’ha nationalisés.

Dans le domaine de l’aménagement rural, notamment de l’habitat, les années soixante-dix seront marquées par le projet de construction de 1000 villages socialistes agricoles, notamment dans la zone éparse des hauts plateaux et de la steppe. L’objectif recherché est celui de la fixation de la population rurale, tout en améliorant ses conditions de vie au moyen des infrastructures et services de base (école, centre de santé, électricité, route, eau, etc.). Les bilans établis au milieu des années quatre-vingts ne sont guère satisfaisants puisque 30 à 40 % seulement des villages prévus ont été effectivement réalisés mais sont souvent dépourvus de la dynamique projetée, de même qu’ils sont numériquement insuffisants par rapport aux besoins recensés. C’est pourquoi, la conception de ces villages a évolué dans le temps, en passant du « village dortoir », « atone », des années soixante-dix, à « l’élargissement des villages existants » et des « villages centres » de plus de trois cents logements dans les années quatre-vingts33. Aujourd’hui, « logement social », « aide à la rénovation et à la construction de l’habitat rural » sont les nouvelles formules de réalisation du logement rural, formules visant à cibler les ruraux en quête d’amélioration de leurs conditions de logement.

Alors que la question du développement local est posée dans les années soixante-dix, c’est au milieu des années quatre-vingts, en 1984, qu’elle connaîtra une reprise avec le nouveau maillage

33 _{Se conférer à Jean Claude BRULE et Jacques FONTAINE : « L’Algérie : volontarisme étatique et aménagement}

territorial. Le nombre de wilayate est porté à 48 et celui des communes à 1 540 dont un quart environ de « communes douars »34 , soit un nombre identique à celui de 1958. S’agissant de ce dernier remaniement territorial, on peut relever qu’il « est intervenu à un moment où le pays a été marqué par de profondes transformations démographiques, urbaines et économiques. Le but recherché est de réduire les écarts entre les différentes régions du pays, dus à la politique coloniale puis à la politique économique des deux premières décennies de l’indépendance où l’accent a été mis sur le littoral et les grands pôles urbains…. Parmi les faits marquants, on note l’émergence d’unités rurales dans les régions les plus défavorisées. Parfois, en l’absence de véritables chefs-lieux, des hameaux isolés ont été désignés pour exercer la fonction de premier centre, tandis que certaines communes, exposées à de grandes difficultés, ont vu leur population fortement diminuer. »35

Les tentatives d’un meilleur aménagement possible du territoire ne sont pas le seul fait des communes, quoique celles-ci soient dotées de « l’autonomie de la décision » et sont les « unités de base » en matière de développement local. Le développement sectoriel ainsi que le développement régional jouent également un rôle prépondérant dans l’œuvre de construction des territoires ruraux au moyen de la planification spatiale. Trois étapes importantes dans l’entreprise de l’aménagement de l’espace peuvent être décelées.

La première, appliquée dès 1966, avant même le lancement du plan triennal (1967-1969) et du premier plan quadriennal (1970-1973) poursuivait l’objectif de la mise à niveau des wilayate les plus déshéritées (Oasis, Aurès, Kabylie, Tlemcen). Elle sera suivie d’autres actions (1969-1973) et l’application de ces mêmes programmes spéciaux à cinq autres wilayate déprimées dont Sétif, Médéa, etc…, et aux daïrate des wilayate relativement prospères. Elle sera enfin clôturée par un dernier programme spécial « communes déshéritées », essentiellement rurales, dont le nombre s’est élevé à 300 environ et, à partir de 1979, aux cinq wilayate du Sud.

La planification spatiale a ensuite pris une forme plus fine qui est la régionalisation de la planification nationale qui verra le lancement de l’objectif de réalisation de l’équilibre régional, de l’extension vers le Sud, du programme ferroviaire, de la ceinture industrielle des hauts plateaux. L’Algérie est alors (1974-1977) divisée en quatre grandes régions économiques (Centre, Est, Ouest, Sud) et des investissements similaires, notamment dans le domaine de l’industrie de transformation, surtout pour les trois premières régions, seront ventilés avec équité afin de mieux fixer les populations. Mieux que cela, c’est le début de l’industrialisation rurale, une question qui sera traitée ci-dessous.

La troisième et dernière forme de planification spatiale, démarrée en 1980, comporte trois niveaux. Le Plan National d’Aménagement du Territoire devait servir d’assiette aux plans régionaux et communaux de développement. Le niveau régional est quant à lui couvert par les plans de wilaya qui prennent en compte les potentialités des wilayate et maintiennent de fait leurs cohérences. Ici sont élaborés les plans sectoriels de développement, assurant souvent l’équilibre intercommunal et même interwilayal. Le niveau local se caractérise, quant à lui, par l’élaboration des plans communaux de développement qui ont pour objectif de répondre à des besoins

34 _{Une « commune douar » est formée d’une population ethniquement homogène (la tribu ou douar) vivant sur un}

territoire attribué par la loi du Senatus Consulte de 1863.

immédiats dont les budgets nécessaires à leur réalisation sont souvent modestes (construction d’une école, ouverture et revêtement d’une piste, captage de sources et adduction d’eau potable, construction de salles de soins, etc.).

La crise financière du milieu des années quatre-vingts conduira au désengagement brutal de l’Etat des secteurs socio-économiques et la mise de l’économie sous ajustement structurel ne fera que renforcer les différents déséquilibres, tant au niveau national, que régional ou local. Aujourd’hui, avec l’embellie financière que connaît le pays, d’autres horizons pourraient poindre et d’autres objectifs pourraient être fixés.

c. L’industrialisation rurale.

L’effort de construction des territoires ruraux en Algérie est également synonyme d’effort d’industrialisation des campagnes. Cette dernière, s’inscrivant dans le processus d’industrialisation globale du pays répond à trois soucis majeurs : moderniser la production agricole et moderniser le monde rural, fixer la population rurale en freinant les flux migratoires vers les zones littorales et constituer un débouché pour la grosse industrie des villes. Néanmoins, on retiendra que les principaux efforts d’industrialisation ont été réalisés avant les années quatre- vingt-dix et essentiellement par les pouvoirs publics. Durant cette phase, malgré les efforts de délocalisation des industries des villes vers les campagnes, l’essentiel des implantations s’est fait en ville ou à proximité des grandes agglomérations semi-urbaines. Ce n’est qu’avec le mouvement de délocalisation des entreprises nationales (début des années quatre-vingts) et grâce à la création relativement récente des zones d’activités, que l’on assiste à l’émergence de petites industries, notamment de transformation en milieu rural.

Durant la phase de planification, c’est pendant le second plan quadriennal (1974-1977) qu’on est face à une tentative de délocalisation réelle de quelques industries légères vers l’intérieur du pays (auparavant l’essentiel des investissements industriels était concentré sur la bande littorale, notamment à Annaba pour la sidérurgie, Skikda et Arzew pour la pétrochimie et Alger pour la mécanique). Les nouvelles implantations ont été faites en tenant compte de la spécificité de chaque branche industrielle, de l’équilibre régional et du souci de l’extension de l’espace en profondeur. A titre d’exemple, quelques branches industrielles ont dû être fractionnées en trois unités implantées dans chacune des trois régions du Nord du pays et à proximité de ce qui pouvait apparaître, à cette époque-là, comme grandes agglomérations urbaines (cas de l’industrie chimique : peinture, détergents, produits d’entretien, des sucreries raffineries, boulonnerie robinetterie, véhicules industriels, liège et bois, charpentes métalliques, tabac et allumettes, etc...). D’autres branches industrielles ont exigé un plus grand nombre d’unités et, par suite, une diffusion spatiale plus dense (le cas des cimenteries qui sont réparties à travers le pays, de telle sorte qu’elles couvrent les besoins locaux au moindre coût). Enfin, les autres branches comme celle de l’agro-alimentaire, connaissent une répartition plus dense encore de leurs unités ; l’objectif au milieu des années quatre-vingts fut de doter chaque wilaya d’au moins une unité de production (minoterie, semoulerie, fabrication d’aliments de bétail, production de boissons gazeuses, etc.).

Il est évident que certaines de ces implantations avaient pour objectif immédiat d’absorber le surplus de main d’œuvre ne pouvant pas être utilisé par le secteur agricole lorsqu’on se situait en zone agricole, ou tout simplement à créer de l’activité non agricole dans les zones où l’agriculture

était vulnérable et fragilisée (cas de la zone montagneuse, plus précisément monts de Maghnia, de la Kabylie, de Collo, des Aurès, etc…, qu’il fallait également désenclaver, et de la région des hauts plateaux et de la Steppe : Biskra, Khenchela, Ain Beida, Souk Ahras, Tébessa, M’Sila pour ne citer que quelques localités de la région Est du pays).

Concernant l’implantation spatiale de ces unités industrielles, on retiendra que des villes comme Bechar, Laghouat ou Biskra, ont chacune leur zone industrielle. Cependant, on peut noter la faiblesse industrielle des hautes steppes du Sud-Ouest (Mécheria, Ain Seffra, El Bayadh36). Le Sahara, quant à lui, n’a pas bénéficié de ce maillage industriel mais d’implantations ponctuelles (cas de Ghardaïa). Quant à la performance de tout ce tissu industriel, on sait quelle a été l’ampleur de la casse dès que l’économie nationale fut mise sous ajustement structurel…

L’impact de cette industrialisation sur le développement des territoires ruraux ne peut être qu’évident. Il faut rappeler pour cela que, dès le début des années soixante, le choix des sites d’implantation des unités de production industrielle n’a pas favorisé les enceintes urbaines mais les localités se trouvant à proximité des villes, souvent, sinon toujours, sur les terrains agricoles. Au milieu des années quatre-vingts, on estimait déjà à quelques 12 000 ha de terres agricoles, généralement irrigués, engloutis par l’industrialisation dans les seules zones maritimes. Les ponctions sont de 3000 ha pour Arzew, 2000 ha pour Skikda, 1700 ha pour Annaba, 800 ha pour Rouiba Reghaïa, etc.

La période qui suivra la crise de 1986 sera celle du désengagement de l’Etat du secteur productif et de la mise de l’économie sous ajustement structurel. C’est la fin du développement volontariste et l’industrialisation des campagnes sera désormais l’œuvre de particuliers. L’expérience est récente pour faire l’objet d’un bilan, même sommaire. Néanmoins des indices sont perceptibles à travers la création des zones d’activités qui sont généralement implantées dans les communes rurales et de nouvelles zones industrielles qui viennent renforcer celles existantes déjà. De 1999 à 2003, l’Etat a mobilisé 18 000 ha de terre pour accueillir 70 zones industrielles et 477 zones d’activités pouvant accueillir ensemble un peu plus de 9000 entreprises37_.

Ceci nous amène à nous intéresser dans un dernier point aux efforts actuels de construction des territoires ruraux.