Processus d’émergence des territoires ruraux dans les pays méditerranéens : l’exemple algérien
B. Les institutions administratives dans les communes de Hadj Mécheri et Ighil Al
Les communes de Hadj Mécheri et d’Ighil Ali, sont dirigées par des assemblées populaires communales (APC) dont les membres sont élus par les citoyens de la commune dans un régime pluri partisan. Les membres de l'APC élisent un président qui assure l'exécution des délibérations de l'assemblée, secondé par un secrétaire général nommé par le pouvoir central (ministère de l'intérieur).
Le code communal de 1967 – encore en vigueur - confère aux assemblées populaires communales de larges prérogatives économiques, sociales et culturelles, plus grandes même que celles dont disposaient les communes françaises de l'époque (Hammadi, 2007). L'APC dispose de la gestion des services publics communaux (réseau d'eau potable, réseau d'assainissement, écoles,…). Cependant, les moyens d'action autonome de la commune sont drastiquement limités, du fait que ses ressources propres ne suffisent même pas à couvrir les salaires des employés communaux57. Les deux communes étudiées ne fonctionnent effectivement que grâce aux ressources fournies par le budget de l'Etat puisque l'essentiel de leurs dépenses est couvert par des dotations accordées par l'Etat central (cf. tableau ci-après). Les initiatives que peuvent prendre de leur propre chef les élus ne peuvent se concrétiser que si l'APC obtient les ressources nécessaires du budget de l'Etat (via le wali). La décentralisation se réduit donc à peu de choses.
Il faut noter qu'un nouveau code de la commune et de la wilaya est en cours de discussion qui introduit la notion – nouvelle en Algérie - de "démocratie participative". D'après ce code, les délibérations des APC se feront en présence de représentants de la société civile (ONG) et d'experts invités qui pourront faire des propositions sur un certain nombre de problèmes. Ces propositions seront obligatoirement examinées par les membres de l'APC, ces derniers restant cependant les seuls à prendre les décisions (Belabès, 2005). Devant la faiblesse des ressources des communes, le nouveau code va autoriser les collectivités locales à emprunter auprès des banques pour créer des activités productives à même de leur procurer plus de ressources.
57 La commune de Hadj Mécheri , fait partie des communes les plus pauvres du pays. Ses recettes au titre de l’année
200757 proviennent à 97,9% du budget de l'Etat, le reste (2,1 %) provenant des ressources de la fiscalité et d’autres
revenus. En 2007, l’APC a bénéficié d’une nouvelle source de revenu liée à la location de terrain à trois opérateurs téléphoniques (Nedjma, Djezzy, Mobilis) pour l’installation d’antennes.
Origine des recettes budgétaires des communes de Hadj Mecheri et Ighil Ali Commune
Hadj Mécheri Commune Ighil Ali Recettes provenant de l'Etat (%) Ressources propres de l'APC (%) Total % Recettes provenant de l'Etat (%) Ressources propres de l'APC (%) Total % 2006 98,2 1,8 100 90,4 9,6 100 2007 97,9 2,1 100 88,2 11,8 100 2008 - - 85,7 14,3 100
En conclusion, si le niveau de décentralisation est donc important en rapport aux textes régissant les communes, il reste relativement virtuel compte-tenu de la faiblesse permanente des ressources propres de cette institution.
Pour ce qui est de la déconcentration, elle arrive au niveau de la daïra pour les principaux services de l'Etat. L'agglomération d'Ighil Ali est chef-lieu de la commune du même nom mais aussi chef-lieu de la daïra. Quant à l'agglomération de Hadj Mécheri, elle est chef-lieu de commune et fait partie de la daïra de Brida. La daïra est une entité administrative - regroupant plusieurs communes - dirigée par un chef de daïra, fonctionnaire nommé par décret qui représente le wali. Le chef-lieu de la commune abrite d'autres services déconcentrés dont le tableau ci- dessous montre le nombre et la nature.
Les services déconcentrés
Wilaya Ministères ayant un service au
niveau de la Daïra Ministères ayant un service au niveau de la Commune Représentation infra communale Chaque ministère central a une direction de wilaya faisant partie de l'exécutif de wilaya Agriculture et Développement Rural (Subdivision de l'agriculture et Circonscription des Forêts) Habitat (service)
Santé (service)
Ressources en Eau (service) Finances (service des domaines) Intérieur (Daïra)
Défense (Brigade de gendarmerie)
Agriculture (délégué communal et circonscription des Forêts) Santé Défense (gendarmerie)
District des forêts
Les différents services déconcentrés aident la commune à préparer les plans communaux de développement (PCD) et les dossiers de demande d'investissements publics qui les accompagnent (par exemple pour l'entretien de la voirie, pour la réalisation de réseaux d'eau potable et/ou d'assainissement, pour le réseau d'électricité,…). Ces services veillent à l'exécution des lois et règlements relevant de leurs compétences et envoient à leurs ministères, via la wilaya, les rapports que ces derniers demandent sur telle ou telle question. Ces services sont coordonnés par le chef de daïra (par le biais d’un comité technique de Daïra58), représentant le wali au niveau de
la daïra. Les services déconcentrés au niveau de la daïra et de la commune, ne sont pas
58Le comité technique de Daïra – présidé par le chef de daïra, représentant le pouvoir central - est considéré comme
ordonnateurs de dépenses publiques. Les ressources publiques qui peuvent bénéficier à la commune proviennent de l'Etat central via la wilaya. Les services déconcentrés vérifient que les dépenses engagées par le président d'APC sur ces ressources au niveau de la commune sont effectivement faites et le sont à bon escient. Ils signent les "services faits" pour les entrepreneurs titulaires de marchés publics sur la commune. En outre, le Comité Technique de Daïra donne son acceptation pour les projets proposés par l'Assemblée Populaire Communale.
La faiblesse de la décentralisation - qui s'exprime par l'incapacité des élus à agir de façon autonome pour développer leur territoire - trouve son explication dans au moins quatre phénomènes.
- Elle est le résultat d'un choix fort de l'Etat, choix qui s'explique lui-même par la nature de celui- ci. Dirigé par un personnel politique et administratif principalement coopté par les cercles dirigeants, l'Etat ne favorise pas réellement l'expression libre des citoyens, surtout quand ces derniers s'organisent en partis susceptibles d'être des candidats crédibles à l'alternance au pouvoir. - Même si ce type d'Etat laisse une certaine marge de manoeuvre aux autorités élues, elle est aussi le résultat de l'extrême pauvreté des communes, pauvreté qui empêche le président et son assemblée d'élus communaux de promouvoir des actions autonomes de développement de leur commune.
- La faiblesse de la décentralisation et, en corollaire, le maintien de la concentration- déconcentration peuvent aussi s'expliquer par la crainte – réelle ou supposée – d'une grande partie des forces politiques de susciter l'émergence de forces centrifuges qui pourraient être nuisibles à la cohésion de la nation (éveil du régionalisme et du tribalisme).
- Enfin la faiblesse de la décentralisation peut s'expliquer en partie par l'insuffisance des capacités techniques des acteurs locaux en matière de gestion et de préparation de projets quelle que soit la nature de ces derniers. Ce n'est que très récemment que les communes rurales les plus importantes commencent à se doter d'un minimum de personnel technique, par ailleurs rémunéré grâce aux ressources fournies par l'Etat.