Conclusion générale : retour sur les conditions d’émergence des territoires de développement en Tunisie
A. LES INSTITUTIONS ET TERRITOIRES ADMINISTRATIFS DE L ’ ETAT
Les compétences gouvernementales sont partagées entre l’Etat et les CC.AA. Ces compétences sont divisées en trois catégories : a) compétences exclusives par rapport auxquelles l’Etat ou la Communauté Autonome ont plein pouvoir législatif et exécutif, b) compétences partagées où l’Etat et la Communauté Autonome ont conjointement des pouvoirs législatif et exécutif, et c) compétences concurrentielles par rapport auxquelles l’Etat et les CC.AA. peuvent intervenir. Sont compétences exclusives du gouvernement national : la politique extérieure, de défense, et de justice; la législation criminelle, commerciale et du travail; le commerce extérieur et les impôts; la planification économique (budget de l’Etat); les finances et la sécurité citoyenne. L’Etat utilise le principe de cogestion avec les organisations professionnelles et les CC.AA pour organiser les secteurs de l’économie en coordination, sinon en collaboration, avec des instances représentatives et donc élues, ainsi que pour élaborer les politiques de sa compétence (i.e. politique sociale ou du travail). Les CC.AA.ont le contrôle total sur : l’éducation et la culture ; la santé ; l’agriculture ; l’industrie ; les politiques d’emploi et des infrastructures dans leur territoire. Elles reçoivent des apports financiers directs et indirects de la part du Gouvernement central, qui complètent leurs propres impôts et leurs taxes locales129. Mais en tout cas, l’autonomie financière des CC.AA. doit être exercée, d’après la Constitution, en coordination avec les politiques du Gouvernement central qui est le responsable des impôts et doit garantir l’égalité des chances entre les citoyens espagnols. Il y a d’autres compétences partagées comme la gestion de l’eau des différents bassins hydrographiques, les Parcs naturels, la lutte contre les incendies etc.
L’Administration Générale de l’Etat est organisée en Ministères qui siègent à Madrid et avec certains services périphériques tout au long du territoire national. De même, elle dispose des agences, ou organismes publics, qui sont autonomes mais qui dépendent des Ministères correspondants.
Les provinces sont une division territoriale chargée de mener à bien les activités de l’Etat. Elles sont la base de la configuration des CC-AA. et de la circonscription électorale dans les élections au Congrès et au Sénat, et aux Parlements régionaux. Il s’agit des entités locales avec une personnalité juridique propre, et qui sont composées de plusieurs municipalités. La responsabilité du gouvernement et de l’administration des provinces appartient aux « Diputaciones
Provinciales », ou à d’autres Corporations à caractère administratif130. Dans la pratique, elles s’occupent pour l’essentiel de procurer certains services aux municipalités qui n’ont pas des
129 Le Pays Basque et la Navarre ont des systèmes de financement spéciaux, d’après leur Statut d’autonomie qui leur
permet de colleter tous les impôts et de rembourser après à l’Etat seulement les coûts des politiques que l’Etat mène à bien dans leur territoire, selon un Accord entre le Gouvernement central et ceux des dites CC.AA.
130 La « Diputación provincial » est composée d’un Conseil Provincial, formé par des Députés élus parmi les élus
municipaux, et d’un Président qui est à son tour élu par les Députés du Conseil. Il est le responsable du Gouvernement et de l’Administration de la province. Ce Conseil n’a pas le droit de proposer des lois. Ce fonctionnement est aussi différent dans le Pays Basque, les Iles Baléares et les CC.AA. uni-provinciales, car ils ont plus de pouvoir.
moyens : collecte des ordures, infrastructures, services sociaux pour la population plus démunie, etc.
La coordination entre l’Administration Générale de l’Etat, les CC.AA. et les provinces s’articule comme suit :
1. Dans chaque Communauté Autonome il y a un Délégué du Gouvernement central chargé de la direction de l’Administration de l’Etat dans le territoire de la Communauté Autonome et de sa coordination avec la Communauté Autonome.
2. Dans chaque province, et sous la dépendance du Délégué du Gouvernement central de la C.A., il y a un Subdélégué du Gouvernement central.
3. Dans certaines Iles, il peut y avoir un Directeur insulaire de l’Administration Générale de l’Etat, qui dépende du Délégué du Gouvernement central de la Communauté Autonome à laquelle appartient l’Ile, ou bien du Subdélégué du Gouvernement central dans la province.
Les relations de l’Etat avec les CC.AA. s’organisent par les instruments suivants :
a)Les Conférences sectorielles : Le Ministre correspondant en fonction du sujet à discuter,
fait l’appel aux gouvernements des CC.AA., dans le but de trouver une solution au problème, qui se sera traduit par un Accord approuvé par la Conférence sectorielle.
b)Les Accords administratifs de collaboration entre le Gouvernement central et les
Conselleries131 des gouvernements des CC.AA.
c)Les Plans et les Programmes élaborés ensemble par le Gouvernement central et les
Conselleries des CC.ÁA.
d)Les Commissions de Coopération bilatérale.
En ce qui concerne le Gouvernement local, la Constitution garantie l’autonomie des municipalités qui ont une personnalité juridique plaine. Les municipalités ont des pouvoirs exécutifs dans les transports, les services sociaux, la santé et le trafic132. Cela est dû à son caractère
d’Administration publique plus proche des citoyens. Ces pouvoirs administratifs doivent se développer dans le cadre des lois de l’Etat et de la Communauté Autonome à laquelle appartiennent les municipalités. La gestion de chaque municipalité appartient au Conseil municipal formé par le Maire et les Conseilleurs municipaux. Ces derniers sont élus par suffrage universel, tous les quatre ans, par les habitants de la municipalité ; à son tour les Maires sont élus par les Conseilleurs ou par les électeurs locaux. Le Conseil municipal élabore et gère le budget et il a compétence pour augmenter les impôts municipaux dans le but de complémenter les transferts financiers qu’il reçoit du Gouvernement central et de la Communauté Autonome correspondante.
Les relations des Entités Locales avec l’Administration Générale de l’Etat et avec les CC.AA. sont régulées dans la législation fondamentale du Régime Local qui prévoit la possibilité de créer
131 Les Conselleries sont équivalentes aux Ministères dans l’organisation des gouvernements régionaux.
132 Dans le but de bien gérer les services communs ou pour l’exécution des travaux publics, les municipalités peuvent
s’associer avec d’autres Municipalités (Mancommunidades),ou avec d’autres Administrations publiques ou privées sans but lucratif, ce qu’on appelle un « Consortium »
des relations de consortium ou d’associations entre les Entités Locales et les Administrations Publiques.
Les relations des CC.AA.avec l’Union Européenne doivent se canaliser par l’Administration Générale de l’Etat. De plus en plus, il y a des experts des CC.AA.dans les commissions UE-Etat
espagnol, lorsque les questions à débat intéressent la Communauté Autonome en particulier (i.e. reforme des OCM). D’ailleurs, cette participation, c’est une revendication constante des CC.AA dans le processus actuel de réforme des Statuts d’autonomie.
On peut conclure que l’État en Espagne joue, à présent, un rôle régulateur, élaborant les lois et surveillant leur application. Le transfert de compétences aux CC.AA a généré une grande complexité organisationnelle et législative. Au sujet du développement rural local, la décentralisation avait réduit remarquablement les compétences du Ministère de l’Agriculture, qui ont été transférées aux CC.AA. La politique actuelle de développement rural lui a donné une
opportunité pour se remplir à nouveau de contenu, ce qui explique sa présence dans la gestion des nouveaux programmes de développement rural. De même, d’autres Ministères (Économie et Finances, Environnement, Travail) participent aussi au développement des zones rurales car le Plan de Développement Régional finance le programme PRODER. Également, l’Administration régionale a mis en place des actions de soutien pourle démarrage des processus de développement rural.
Toutes ces transformations dans l’organisation territoriale de l’Espagne, ont eu des conséquences sur l’espace rural. Non seulement parce que le système administratif et participatif a aussi changé au niveau local, mais parce qu’en plus, l’espace rural a été réaménagé pour la mise en œuvre des politiques environnementales (la gestion des espaces des parcs naturels, et des ressources telles que l’eau), agricoles (Appellation d’Origine Contrôlée), de développement rural (LEADER/PRODER), ou d’aménagement du territoire (nouveaux usages des sols pour l’urbanisation, le tourisme etc.). Ces réaménagements présupposent la mise en place de nouvelles organisations et institutions dont les compétences dépassent occasionnellement les limites des collectivités locales, y compris les provinces et les CC.AA. (c’est le cas des Patronats, des Parcs nationaux, des Confédérations hydrographiques de gestion de l’eau, etc.). Tout cela peut expliquer, pour certains cas, le processus d’émergence et de consolidation des territoires ruraux.
LES NOUVELLES INSTITUTIONS
L’exécution des programmes de développement rural a demandé des nouvelles institutions, des nouvelles “règles du jeu”, qu’on trouve dans des Règlements, Décisions, Communications, Décrets, Résolutions, etc. Ces nouvelles institutions, à leur tour, ont créé des nouvelles modalités de participation, collaboration, supervision, etc. Il fallait que d’autres agents que l’État (gouvernements régionaux, locaux, des agents privés et la société civile) s’engagent dans la mise en œuvre, et dans la gestion de cette politique, qui présuppose des sources de financement, et des réformes institutionnelles. L’UE cofinance les programmes de développement rural avec les États membres, en même temps qu’elle établit le cadre institutionnel de référence, par des Règlements et des Décisions publiés dans le Journal Officiel de l’UE. L’adaptation de la norme
communautaire sur le développement rural à la réalité espagnole a été un processus assez complexe133.
Cette complexité provient du fait que la planification est une compétence du Gouvernement central, mais par contre, les Communautés Autonomes (CC.AA) ont les compétences sur tout ce qui est structures agricoles et développement rural. Ceci a permit à plusieurs CC.AA.d’élaborer
leurs propres stratégies et leurs programmes de développement rural. L’Etat espagnol,doit donc élaborer des Lois pour adapter les normes communautaires à la réalité espagnole, mais ensuite les Gouvernements régionaux doivent appliquer la norme de l’Etat auxinterventions au niveau de la Communauté Autonome134. Tout cela, a retardé, quelquefois, l’approbation des Programmes proposés par les CC.AA à l’UE135.
En Espagne la négociation avec la Commission européenne des Fonds Structurels destinés au financement du développement rural, est réalisée par le Ministère de Finances. Néanmoins, la distribution de ces fonds est une compétence de plusieurs Ministères: Ministère de l’Agriculture136 pour les fonds FEOGA137; le Ministère d’Économie et Finances pour les Fonds FEDER et Fonds de Cohésion; et le Ministère de Travail pour les fonds FSE. La distribution de ces fonds, entre l’Administration Centrale et les CC.AA, qui sont destinés à financer les projets de développement rural dans les territoires des CC.AA, se fait en fonction des paramètres
suivants : (i) le montant reçu l’étape antérieure ; (ii) la population de la Communauté Autonome, et (iii) un pourcentage variable dépendant du PIB de la Communauté Autonome. Finalement le montant à recevoir pour chaque CC.AA. est le résultat d’une négociation dans laquelle interviennent aussi des éléments politiques.
Il y a eu aussi un problème permanent concernant l’information. Cela était dû au retard dans la transmission de l’information de la Commission européenne à l’Administration Centrale espagnole et de celle-ci à l’Administration de la Communauté Autonome. D’autres conflits sont apparus au début au sujet de la distribution des fonds en provenance de l’UE, entre l’Administration Centrale et les CC.AA. L’apparition de tous ces conflits n’est pas étonnante car la situation était, dans tous les domaines de l’Administration de l’Etat espagnol, tout à fait nouvelle. Le passage d’un Etat centralisé à l’Etat décentralisé des CC.AA, n’était pas évident. A cela il faut ajouter que la norme communautaire du développement rural exigeait de la collaboration entre le pouvoir central (plusieurs Ministères138), et le pouvoir régional des Autonomies. Ce dernier est le responsable de l’élaboration et de l’exécution des programmes de développement rural. Finalement tous ces conflits ont été atténués au fil des années 90.
133 Cela a été déjà développé dans le travail préalable dans RAFAC sur les Institutions rurales
134 Les Parlements régionaux peuvent approuver des lois dans les domaines où ils ont les compétences en exclusivité
(organisation et structures d’auto gouvernement). Mais lorsqu’il s’agit de développer les bases contenues dans les Lois du Parlement et du Sénat nationaux, les CC.AA doivent respecter un minimum commun dénominateur établi pour tout l’Etat. Lorsque la compétence est partagée entre l’Etat et la Communauté Autonome, les lois sont élaborées par les deux.
135 Il faut rappeler que même si les gouvernements régionaux élaborent leurs propres programmes de développement,
c’est le gouvernement central qui les présente à la Commission à Bruxelles
136 A présent Ministère du milieu rural, de l’environnemental et du milieu marin
137 Ce Fond a financé les actions correspondantes au Règlement du Développement Rural (Règlement (CE)
1257/1999) et les mesures d’accompagnement dans tout le territoire national.
138 Les Ministères de l’Agriculture, la Pêche et l’Alimentation (MAPYA), le Ministère de l’Economie, le Ministère