La convergence entre l’édification de l’état de droit et la réforme du secteur de la sécurité en vue du maintien de l’ordre

Le champ d’action intitulé « réforme du secteur de la sécurité » consiste à réformer les institutions de la sécurité du pays concerné (police et autres organes de sécurité intérieure, et armée le cas échéant) afin de s’assurer qu’elles fonctionnent selon certains standards de respect des droits humains mais aussi d’efficacité, ce qui requiert donc de les renforcer pour qu’elles assurent leur fonction de maintien de l’ordre612

. Le Secrétaire général définit la réforme du secteur de la sécurité comme un processus « visant à instaurer un système de sécurité efficace et responsable pour l’État et les citoyens, sans discrimination et dans le plein respect des droits de l’homme et de l’état de droit »⁶¹³. Cette définition pose donc que la finalité première de la réforme du secteur de la sécurité est de garantir la sécurité publique, que l’on comprend ici comme équivalente à la fonction de maintien de l’ordre. C’est relativement à cette fonction qu’il est utile d’inclure ce champ d’action dans la présente analyse. Or la définition du Secrétaire général avance que la réforme du secteur de la sécurité permet le respect de l’état de droit, ce que le Conseil de sécurité a également affirmé614

. En effet, les liens entre réforme du secteur de la sécurité et édification de l’état de droit dans les cas étudiés manifestent cette contribution (i). En outre, les similarités entre ces deux démarches, voire même leur caractère interchangeable (ii), confirment que l’état de droit

611 D. MARSHALL (éd.), The International Rule of Law Movement, op. cit., p.87.

612 « At its very core, [Security Sector Reform] is based on the idea of reconstructing and/or reforming the

security sector in order to enhance the effective, efficient and legitimate provision of security not just to a state but to its people (i.e. a people‑centred approach), and create a safe and secure environment », C. BLEIKER et M. KRUPANSKI, « The Rule of Law and Security Sector Reform: Conceptualising a Complex Relationship », op. cit., p.38. Voir aussi la définition selon laquelle « SSR means, in general terms, giving support to those actors

retaining the authority to use force in order to protect the state and its citizens », P. BERGLING, E. WENNERSTRÖM et R.Z. SANNERHOLM, « Rule of Law and Security Sector Reform: Casual Assumptions, Unintended Risks and the Need for Norms », Hague Journal on the Rule of Law, vol. 4, n° 1, septembre 2015, p.108.

613

S/2008/39 par. 17.

614 « [L]a réforme du secteur de la sécurité au lendemain des conflits est cruciale du point de vue de la consolidation de la paix et de la stabilité, de la réduction de la pauvreté, de la promotion de l’état de droit et de la bonne gouvernance », et « est un élément essentiel (…) du renforcement des institutions chargées de faire respecter l’état de droit », S/RES/2151 préambule p.1 et p.2, voir aussi l’ensemble de la résolution.

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assure, au moins en partie, une fonction de maintien de l’ordre, puisque c’est cette fonction que la réforme du secteur de la sécurité cherche à assurer également.

i) Les liens opérationnels entre réforme du secteur de la sécurité et édification de l’état de droit

Sur un plan opérationnel, les liens entre la RSS et l’édification de l’état de droit sont variables : la réforme du secteur de la sécurité constitue la plupart du temps un domaine d’activités distinct, mais il arrive qu’elle soit également regardée comme relevant explicitement de l’état de droit. La doctrine Capstone mentionne la « réforme du secteur de sécurité et autres activités dans le domaine de l’État de droit »615

, supposant donc que celle-ci relève de l’édification de l’état de droit. On retrouve en somme ici la même ambiguïté que celle relative à la place de la police dans l’édification de l’état de droit, cette dernière étant au demeurant l’institution principalement visée par les réformes du secteur de la sécurité. Les liens entre réforme du secteur de la sécurité et édification de l’état de droit restent toutefois pertinents à analyser car ils apportent un éclairage complémentaire sur la fonction de maintien de l’ordre de l’état de droit.

Dans les mandats de la Minusca, la réforme du secteur de la sécurité et l’édification de l’état de droit figurent dans des paragraphes distincts et semblent indépendants⁶¹⁶. A l’inverse, la RSS est associée à l’état de droit dans certaines résolutions relatives à la Minustah617

et à l’Onuci618

, dans lesquelles apparaît la catégorie des « institutions garantes de la sécurité et de l’état de droit »619

, regroupement d’ailleurs fréquent dans la pratique onusienne⁶²⁰. On retrouve la même association dans les résolutions du Conseil de sécurité sur l’Afghanistan, dans lesquelles il estime « qu’il faut continuer à aller de l’avant dans le domaine de la réforme

615

« Principes et Orientations », dits doctrine Capstone, p.29. 616 S/RES/2149 par. 31 et résolutions suivantes.

617 Ainsi, le Conseil de sécurité salue la détermination du gouvernement haïtien « à asseoir l’état de droit et à aller encore de l’avant dans la réforme du secteur de la sécurité », S/RES/2070 préambule, voir également par. 7, et S/RES/2119, préambule, S/RES/2180, préambule, S/RES/2243 préambule.

618 En effet, l’Onuci a pour mandat la « [r]econstitution et [la] réforme des institutions garantes de la sécurité et de l’état de droit », de sorte que les activités de RSS et l’édification de l’état de droit se retrouvent associées, S/RES/2000 par. 7 f).

619 S/RES/2000 par. 7. 620

Y compris à un niveau général dans les rapports du Secrétaire général sur l’état de droit aux niveaux national et international renvoient aux « institutions de justice et de sécurité », voir par exemple A/72/268, p.4, et dans l’intitulé du Bureau du Département des opérations de maintien de la paix consacré à ces questions, le « Bureau de l'état de droit et des institutions chargées de la sécurité » (OROLSI), infra, Chapitre III, Section 1, § 1, II, 2, ii). Voir aussi pour le Mali A/71/690 par. 23.

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du secteur de la sécurité, notamment tendre vers l’objectif de forces de sécurité afghanes ethniquement équilibrées vouées au maintien de l’ordre et de l’état de droit »⁶²¹ et, partant, dans les rapports d’activités de la Manua dont l’un des objectifs consiste à permettre un « [p]rogrès dans les domaines de la réforme du secteur de la sécurité et du renforcement de l’état de droit en Afghanistan »622

. Le Secrétaire général affirme que la réforme du secteur de la sécurité va contribuer à établir l’état de droit, par exemple en Afghanistan623

ou en Côte d’Ivoire624

.

On constate donc que la réforme du secteur de la sécurité et, en conséquence, l’objectif d’améliorer la sécurité et l’ordre publics, relèvent parfois de l’édification de l’état de droit, bien que là encore l’organisation de la pratique puisse être variable625. L’association entre édification de l’état de droit et réforme du secteur de la sécurité est cependant confirmée par les similitudes entres les activités mises en œuvre dans le cadre de l’une ou l’autre de ces deux démarches.

ii) Les similitudes de l’édification de l’état de droit et de la réforme du secteur de la sécurité

A ces liens étroits entre la réforme du secteur de la sécurité et l’édification de l’état de droit, vient s’ajouter le fait que nombre d’activités censées contribuer à l’un ou à l’autre domaine d’action sont en fait les mêmes626

. Le rapport du Secrétaire général définissant la réforme du secteur de la sécurité estime d’ailleurs que les institutions de l’état de droit relèvent aussi du secteur de la sécurité, lequel recouvre

« la défense, la police, l’administration pénitentiaire, les services de renseignement, les organismes chargés du contrôle des frontières, la douane et la protection civile. Y figurent souvent aussi les services judiciaires chargés de statuer sur les allégations

621 S/RES/1746 par. 10, voir aussi S/RES/1806 par. 15, S/RES/1868 par. 17, S/RES/1917 par. 6, S/RES/1974 par. 6, S/RES/2041 par. 7, S/RES/2096 par. 7, S/RES/2145 par. 8, S/RES/2210 par. 7.

622 A/71/365/Add.4 p.12. 623

S/2004/230 par. 18.

624 « [L]a réforme du secteur de la sécurité pouvait grandement contribuer, même avant les élections, à rétablir la confiance, à consolider les acquis, à renforcer l’état de droit et à faciliter la transition de la phase du maintien de la paix à celle de la consolidation de la paix », S/2010/245 par. 23.

625 Un auteur parle à l’inverse de « subsuming of the rule of law to the security sector », R. MANI, « Exploring the Rule of Law in Theory and Practice », art. cit., p.28.

626 Voire, devraient être similaires pour certains auteurs : « the activities undertaken and results achieved should

be more or less the same, regardless of whether a programme is planned and implemented by RoL or SSR practitioners », C. BLEIKER et M. KRUPANSKI, « The Rule of Law and Security Sector Reform: Conceptualising a Complex Relationship », op. cit., p.58.

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d’actes délictueux et d’abus de pouvoir (…) »627

.

Plus précisément, le soutien aux institutions de l’état de droit, c’est-à-dire la police bien sûr, mais aussi, de façon plus surprenante, le système judiciaire et le système pénitentiaire, constitue une des activités de la réforme du secteur de la sécurité dans les résolutions du Conseil de sécurité sur la Côte d’Ivoire628

de même que sur Haïti⁶²⁹. C’est aussi ce qui ressort des rapports du Secrétaire général sur l’Afghanistan où la réforme du « secteur de la justice » est évoquée dans le cadre de la « réforme du secteur de la sécurité » en Afghanistan⁶³⁰, de même que certaines activités de contrôle des institutions de l’état de droit631

. Au Mali également le secteur de la justice est intégré à la démarche de RSS⁶³². En République centrafricaine, de façon plus classique, le Secrétaire général évoque en matière de réforme du secteur de la sécurité le soutien institutionnel à la police centrafricaine⁶³³ (y compris par exemple pour ce qui est de fournir à son personnel des formations en matière d’enquête634

ou pour assurer le processus de vérification des antécédents⁶³⁵), activités qui relèvent également de l’édification de l’état de droit.

La similarité observée entre les démarches de réforme du secteur de la sécurité et d’édification de l’état de droit est en outre largement constatée par de précédentes recherches⁶³⁶. Au vu de cette similarité entre les activités et les institutions concernées, émerge l’hypothèse du caractère interchangeable de ces deux démarches, dans le sens où

627 S/2008/39 par. 14. On retrouve une délimitation similaire du secteur de la sécurité comme incluant aussi les institutions judiciaires et pénitentiaires dans la littérature académique, voir par exemple P. JACKSON, « Security Sector Reform and State Building », Third World Quarterly, vol. 32, n° 10, novembre 2011, p.1804. Dans sa résolution thématique sur le sujet, le Conseil de sécurité estime quant à lui que peuvent être inclus dans le secteur de la sécurité « la défense, la police, le système pénitentiaire, et les services des frontières et de l’immigration », S/RES/2151 p.3.

628

Les institutions judiciaires et pénitentiaires, de même que la police, sont désignées comme des « institutions garantes de la sécurité » concernées par la « réforme du secteur de la sécurité », S/RES/2112 par. 6 d).

629 « Soulignant qu’il faut continuer de renforcer le système judiciaire et pénitentiaire haïtien pour améliorer l’intégration et la cohérence du secteur de la sécurité », S/RES/2119 préambule, S/RES/2180 préambule, S/RES/2243 préambule.

630 S/2003/333 par. 26, voir aussi S/2004/230 par. 18. 631 S/2003/754 par. 30-31.

632

S/2014/943 par. 25.

633 S/2017/94 par. 44, S/2017/473 par. 48, S/2017/865 par. 47, A/70/604 par. 34. 634 A/71/819 p.44.

635 S/2014/562 par. 59 et 60, S/2017/94 par. 44.

636 « Several of these actors, institutions and processes outlined in the [Security Sector Reform] handbook are

clearly linked with [Rule of Law] conceptually but also operationally through policy and programming in the field- not least the management and oversight and justice related institutions. In practical terms, this means that two related areas of international crisis management cater to the same issues, institutions, and actors », P.

BERGLING, E. WENNERSTRÖM et R.Z. SANNERHOLM, « Rule of Law and Security Sector Reform », art. cit., p.110.

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l’une pourrait prendre la place de l’autre, et réciproquement637

. Cette hypothèse est confirmée par la comparaison entre, d’un côté, la pratique onusienne en Côte d’Ivoire et au Mali, et de l’autre la pratique en Haïti. La réforme du secteur de sécurité a en effet pris dans la pratique onusienne en Côte d’Ivoire une importance considérable, aussi bien pour l’Onuci⁶³⁸ que pour les agences, nombre de programmes y étant consacrés⁶³⁹. On observe, en même temps, un relatif recul de la démarche d’édification de l’état de droit dans le contexte ivoirien, l’état de droit étant absent de l’accord-cadre entre le système onusien et l’Etat ivoirien entre 2009 et 2013⁶⁴⁰, et ayant été retiré du mandat de l’Onuci en 2012641

. Le cas du Mali se rapproche de celui de la Côte d’Ivoire : la réforme du secteur de la sécurité y occupe en effet une place importante⁶⁴², tandis que l’état de droit en tant que tel, est moins présent dans la pratique onusienne. Il est par exemple absent de plusieurs des mandats de la Minusma⁶⁴³, et apparaît secondaire relativement à la réforme du secteur de la sécurité dans la résolution créant la mission⁶⁴⁴.

Dans le même temps, le phénomène inverse est observable en Haïti. A l’arrivée de la Minustah, un programme de démobilisation, désarmement et réintégration (DDR), programme qui constitue souvent la première étape du processus de réforme du secteur de la sécurité⁶⁴⁵, a été lancé. Toutefois, il s’est avéré qu’il ne correspondait pas à la situation haïtienne, faute notamment de l’existence dans le pays d’anciens militaires ou membres de

637 C’est aussi le constat de R. Sannerholm d’après qui « [r]ule of law reform is frequently used in relation to, or

sometimes interchangeably with, SSR », R.Z. SANNERHOLM, Rule of law after war and crisis, op. cit., p.45. 638 Le « désarmement, démobilisation, réinsertion, rapatriement et réinstallation », activité centrale de la réforme du secteur de la sécurité, constitue ainsi une composante à part entière du mandat de l’Onuci, au même titre, que le « cessez-le-feu » et l’« action humanitaire et [les] droits de l’homme », voir A/61/673 p.7, A/62/642 p.7, A/63/610 p.12, A/64/584 p.10, A/65/615 p.12, voir aussi les mêmes activités dans les rapports d’activités suivants.

639

Le PNUD intervient aussi en matière de RSS, voir le rapport du PNUD en Côte d’Ivoire 2013 p.11. 640

Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement en Côte d’Ivoire 2009-2013.

641 Voir la résolution S/RES/2112, et le rapport du Secrétaire général où il rappelle « la non-reconduction du mandat de l’Onuci dans les domaines de l’état de droit, de la justice et du système pénitentiaire », A/70/586 p.54. 642

« La stabilisation et la réforme du secteur de la sécurité » constituent ainsi la première priorité des Nations Unies au Mali d’après le Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement au Mali 2015-2019 p.13, avant l’« Etat de droit ». Voir également les sections consacrées à la RSS dans les rapports S/2014/1 par. 28, S/2014/229 par. 28 et 29, S/2014/403 par. 24, S/2016/498 par. 49 et suivants. Voir aussi les objectifs « Améliorer la gouvernance des institutions chargées de la sécurité » et « Désarmement, démobilisation et réintégration des groupes armés », A/71/842 pp.39 et 37, et les très nombreuses mentions du domaine de la réforme du secteur de la sécurité dans ce rapport et les rapports A/69/593 p.25 et suivantes, A/70/592 p.32 et suivantes, A/70/735 p.31 et suivantes.

643 C’est le cas dans les résolutions S/RES/2164 et S/RES/2227. 644

Le Conseil de sécurité demande à la Minusma, dans son premier mandat, d’« [a]ccompagner les efforts nationaux et internationaux visant à rebâtir le secteur de la sécurité malien, en particulier la police et la gendarmerie, grâce à une aide technique, au renforcement des capacités et à des programmes de partage de locaux et de mentorat, ainsi que les secteurs de l’état de droit et de la justice », S/RES/2100 par. 16 a) iii). 645 S/2008/39 par. 50 a).

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forces armées officiellement catégorisés comme tels et correspondant donc aux critères d’intégration à un processus de DDR646

. Le programme de démobilisation a alors été transformé en activités de « réduction de la violence communautaire », et l’ensemble de ces activités, que ce soient les activités typiques de réforme du secteur de la sécurité comme la réforme de la Police nationale d’Haïti, ou les activités de réduction de la violence communautaire plus spécifiquement, a été progressivement intégré dans l’édification de l’état de droit⁶⁴⁷, qui a pris dans la pratique onusienne en Haïti une importance considérable⁶⁴⁸. Cette importance majeure est reflétée dans le mandat de la mission qui a succédé à la Minustah en 2017. Le mandat de la Minujusth est en effet exclusivement consacré à l’édification de l’état de droit, et la réforme de la police haïtienne y occupe une place centrale⁶⁴⁹.

Si les évolutions respectives de ces cas peuvent s’expliquer par des circonstances locales spécifiques, par exemple le profil des « anciens combattants » en Haïti, elles révèlent aussi que les deux démarches, qui recouvrent en partie les mêmes activités et poursuivent des objectifs similaires, semblent être considérées par les Nations Unies comme interchangeables, toutes deux contribuant à la préservation de la sécurité et de l’ordre publics. Ainsi, tant le contenu de la réforme du secteur de la sécurité que les liens qu’elle entretient avec l’édification de l’état de droit confirment l’idée, déjà manifeste suite à l’étude de la place et du rôle de la police relativement à l’état de droit, et au vu de l’association étroite entre les notions mêmes d’état de droit et d’ordre public, selon laquelle l’état de droit assure en partie au moins une fonction de maintien de l’ordre.

D’après les fonctions dégagées par la présentation des activités ci-dessus, il est permis de

646

L’un des membres du personnel onusien explique ainsi : « avec l'arrivée de la [Minustah], comme pour toutes les missions des Nations Unies, la DDR était à la pointe pour désarmer, démobiliser et réinsérer les « combattants » entre guillemets. On a dû utiliser l'approche holistique des Nations Unies de DDR jusqu'en 2007, pour remarquer que cette approche holistique et traditionnelle de DDR n'a pas marché en Haïti. (…) Nous avons bien compris à partir de nos négociations, nos analyses, nos dialogues avec la société civile, que nous n'avions pas affaire à des combattants, mais à des bandits. « Combattants » est défini comme des groupes armés organisés qui ont combattu le gouvernement ou bien qui ont facilité sa chute, ce n'était pas le cas en Haïti », entretien avec un membre du personnel onusien, 6 juillet 2016, Port-au-Prince, Haïti.

647 L’ancienne section DDR, transformée en 2007 en section de « réduction de la violence communautaire » (RVC) a été intégrée au pilier « Etat de droit » de la Minustah en 2014. Voir également le mandat de la Minusjusth qui évoque « l’action de la MINUJUSTH en matière d’état de droit, notamment, selon le cas, la lutte contre la violence au sein de la collectivité », par. 11.

648

« It is likely that no other country in the world has received as much attention in rule of law as Haiti », D. MARSHALL (éd.), The International Rule of Law Movement, op. cit., p.92.

649 Le Conseil de sécurité « [d]écide également que la MINUJUSTH sera chargée d’aider le Gouvernement haïtien à renforcer les institutions de l’état de droit en Haïti ; d’appuyer et de développer encore la Police nationale d’Haïti », S/RES/2350 par. 6.

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conclure que l’état de droit, tel qu’il est mis en œuvre, soutenu et promu en Sierra Leone, en Afghanistan, en Côte d’Ivoire, en Haïti, en République centrafricaine et au Mali, est bien caractérisé par sa fonction répressive, en ce qu’elle inclut une fonction juridictionnelle consacrée à la répression pénale, et une fonction de maintien de l’ordre. En ce sens, il était justifié de ne pas s’intéresser outre mesure aux systèmes pénitentiaires, étant donné que ceux-ci sont largement perçus par les Nations Unies comme une composante nécessaire de cette fonction. Par ailleurs, force est de constater que les activités de soutien aux systèmes pénitentiaires sont passablement minoritaires comparativement aux activités relatives aux secteurs de la justice et de la police, ce qui justifie de leur accorder dans la présente recherche