La contribution de la police à l’édification de l’état de droit

De la présentation qui précède découle le constat qu’il est délicat de déterminer si les activités de soutien à la police relèvent ou non de l’édification de l’état de droit, puisque cela s’avère variable, au point que telle activité sera présentée comme relevant de l’édification de l’état de droit dans un des cas d’étude, voire même dans un des documents onusiens, tandis que la même activité, dans un autre cas d’étude ou dans un autre document portant sur le même cas, ne le sera pas. L’étude de l’intégralité de la pratique onusienne relativement au secteur policier montre que le soutien apporté vise l’ensemble des fonctions policières au-delà, par exemple, de la seule police judiciaire, de sorte que l’intégration de la police à l’état de droit confère à ce dernier une dimension de maintien de l’ordre. La présentation des activités suivra peu ou prou le même schéma que celui retenu relativement à la présentation des activités de

548

S/RES/2119, même formulation dans les résolutions S/RES/2070 par. 9, S/RES/2180 par.11, S/RES/2243 par. 15, S/RES/2313 par. 16.

549 Voir de nouveau la résolution S/RES/1746 par. 10, et pour une formulation identique ou similaire, S/RES/1589 par. 11, S/RES/1806 par. 15, S/RES/1868 par. 17, S/RES/1917 par. 6, S/RES/1974 par. 6, S/RES/2041 par. 7, S/RES/2096 par. 7, S/RES/2145 par. 8, S/RES/2210 par. 7.

112

soutien à la fonction juridictionnelle, c’est-à-dire tout d’abord les activités visant le (re)déploiement de la police (i), puis le renforcement des capacités de l’institution (ii)⁵⁵⁰.

i) Le soutien des Nations Unies au (re)déploiement de la police

Les Nations Unies estiment en général que la présence de la police est très largement insuffisante dans les cas étudiés, en parallèle du même constat établi pour les juridictions. En Côte d’Ivoire, le Secrétaire général déplore que « [d]es difficultés subsistent en ce qui concerne le redéploiement de la police judiciaire et du personnel pénitentiaire »⁵⁵¹. En Haïti, le premier rapport du Secrétaire général en amont du déploiement de la Minustah note que de « nombreux postes de police ont été saccagés », que « [b]eaucoup de commissariats ne sont plus tenus par la PNH » et que « beaucoup de fonctionnaires de la PNH ont fui »⁵⁵². En conséquence, « [p]our que la sécurité publique et l’état de droit règnent en Haïti », les Nations Unies concourent à étendre la présence de la PNH dans le pays⁵⁵³. En Afghanistan, les Nations Unies s’attèlent à « remettre en état » les commissariats de police554

. La Minusma soutient l’« [a]ugmentation du nombre de policiers dans les zones du nord touchées par le conflit »⁵⁵⁵. L’appui au « redéploiement immédiat de la police et de la gendarmerie » fait également partie du mandat de la Minusca en République centrafricaine⁵⁵⁶, où les Nations Unies mettent en œuvre des activités visant à « la remise en état des postes de police »557

et au

550 Il convient de noter que les Nations Unies procèdent en outre à la réalisation d’activités dans le but de rendre le fonctionnement de la police davantage respectueux des droits humains, et qui seront donc principalement abordées infra, Chapitre VI, consacré à ces questions.

551 A/64/584 par. 27. Voir aussi la mise en œuvre de projets dont 27 QIPs « à l’appui de l’ordre public, l’objectif étant de rendre la police et la gendarmerie de nouveau opérationnelles » A/67/642 p.47.

552 S/2004/300 par. 32-33. Un employé de la Minustah rapportait en outre que « lorsque la mission est intervenue en 2004, la police était à zéro, par exemple à St Michel de l'Attalaye (…), à un moment il y avait 3 policiers pour 200 000 habitants, les policiers eux mêmes avaient peur pour leur vie », entretien avec un membre du personnel onusien, 6 juin 2016, Port-au-Prince. Consultable à l’annexe 3.

553 Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement en Haïti 2009-2011 p.xv., y compris en procédant à la construction ou à leur reconstruction des prisons et commissariats, S/2004/300 par. 33. Encore en 2015, les Nations Unies ont pour objectif « l’extension des zones géographiques dans lesquelles la Police nationale est présente », S/2015/157 par. 19.

554 S/2002/1173 par. 16, programme qui au demeurant doit « s’étendre bientôt aux autres provinces », ibid. 555 A/71/690 p.40, voir aussi les pages suivantes pour les activités à cette fin.

556

S/RES/2301, par. 35. Dans la même résolution, le Conseil mentionne le « déploiement de l’administration territoriale et d’autres autorités chargées de l’état de droit », ibid.

557 A/70/604 par. 34. Il est également fait mention d’un projet du PNUD pour « la remise en état des infrastructures de la police et de la gendarmerie à Bangui », de sorte que « 7 Postes de police ont été remis en état » et équipés ibid., p.19. En outre « [l]es efforts visant à rétablir les capacités opérationnelles de la gendarmerie nationale et de la police ont notamment consisté en la livraison de 11 pick-ups, le 31 mai, et en la remise en état de trois postes de police à Bangui dans le cadre d’un projet du PNUD », S/2014/562 par. 60, et « trois commissariats de police [ont été] remis en état avec le soutien du PNUD (…). Les travaux de remise en état sont en cours dans les cinq autres commissariats et les trois brigades de gendarmerie de Bangui », S/2014/857 par. 55.

113 déploiement d’agents de police et de gendarmerie558

.

ii) Le soutien des Nations Unies au renforcement des capacités de la police

Des activités similaires à celles réalisées en soutien aux juridictons contribuent au renforcement des capacités matérielles (α) et, a fortiori, des capacités humaines (β) de la police dans les cas étudiés. Ces activités montrent que les Nations Unies cherchent à permettre à la police d’assurer sa fonction intrinsèque de maintien de l’ordre, relativement ou non à l’édification de l’état de droit. Comme le dit le Secrétaire général, il s’agit en Sierra Leone « d’aider à consolider la capacité de la police nationale afin qu’elle puisse maintenir l’ordre public »559

. De nouveau, cette démarche repose sur les actes encadrant la pratique onusienne : le Conseil de sécurité demande ainsi à la Minusca « d’aider les autorités centrafricaines à renforcer les capacités institutionnelles et opérationnelles de la police nationale »⁵⁶⁰, et inclut dans le mandat de l’Onuci « le renforcement des capacités par des programmes d’assistance technique, de colocalisation et de mentorat destinés aux agents de police, aux gendarmes (…) » dans le cadre de la « [r]econstitution et [de la] réforme des institutions garantes de la sécurité et de l’état de droit »561

. Plus généralement, l’ensemble des missions de paix étudiées a pour mandat de contribuer au renforcement des capacités de la police⁵⁶² où cependant cette activité est distincte de l’édification de l’état de droit. Les accords conclus entre les agences et l’Etat hôte font également état de cette démarche, en particulier en Afghanistan où le PNUD et l’ONUDC sont responsables d’une part importante du soutien à la police⁵⁶³, clairement rattaché à la démarche d’édification de l’état de droit en ce qui concerne le PNUD⁵⁶⁴. En Haïti ou en République centrafricaine également, l’ensemble du

558

« À Bambari, par exemple, 10 agents de police et 50 gendarmes ont été déployés après avoir été détachés de Bangui », S/2014/562 par. 50. Le Secrétaire général rapporte encore que « la Mission a continué d’appuyer le déploiement de la Police nationale en dehors de Bangui » S/2015/576 par. 74, voir également S/2015/918 par. 43, S/2016/305 par. 44, A/70/712 par. 61 et le programme pays du PNUD en République centrafricaine 2012-2016 par. 6.

559 S/2006/695 par. 20.

560 S/RES/2301, préambule. Plus loin dans la résolution, il s’agit de « renforcer les capacités des forces de police et de gendarmerie et leur fournir un appui opérationnel », par. 28.

561 S/RES/2000 par.7 et S/RES/2112 par. 6.

562 Typiquement, à propos de la Sierra Leone, le Secrétaire général rapporte que le « BINUSIL aide la police sierra-léonaise (…) à reconstituer son effectif d’avant la guerre » S/2007/704 par. 17, que « [l]a réforme et la formation de la police se poursuivent de façon satisfaisante » S/2006/296 par. 21 et que « [l]e renforcement des capacités de la police dans le domaine du maintien de l’ordre s’est poursuivi », S/2010/135 par. 42 ; voir aussi S/RES/1829 préambule p.1. Pour le Mali, voir entre autres A/71/690 p.40.

563 Programme pays du PNUD en Afghanistan 2015-2019 par. 13 ; Programme pays de l’ONUDC en Afghanistan 2012-2014 dont la composante 2 est intitulée « Law Enforcement Capacity Building », p.43.

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système onusien contribue à renforcer les capacités de la police⁵⁶⁵ dans le cadre de l’édification de l’état de droit.

α) Le renforcement des capacités matérielles de la police

Classiquement donc, les Nations Unies procèdent à la construction ou la réhabilitation de commissariats⁵⁶⁶. En complément de la construction, il s’agit aussi fréquemment pour les Nations Unies de doter les infrastructures en équipement⁵⁶⁷. La liste de projets à impact rapide (QIPs) relevant de la catégorie « état de droit » de la Minustah en Haïti est révélatrice de cette approche : la plupart des projets consiste à réhabiliter et équiper des commissariats et des lieux de détention⁵⁶⁸.

β) Le renforcement des capacités humaines de la police

De même que les Nations Unies s’attellent à renforcer les capacités matérielles des institutions policières, elles travaillent, de façon plus conséquente encore, au renforcement des capacités du personnel desdites institutions, d’une part afin d’accroître les effectifs, et d’autre part en vue de renforcer les compétences du personnel ciblé. De nouveau, ces activités répondent aux demandes expresses du Conseil de sécurité, et indiquent qu’à travers leur soutien, les Nations Unies cherchent à assurer le maintien de l’ordre dans les cas étudiés.

L’accroissement du personnel policier : une composante majeure de la pratique onusienne

L’augmentation du personnel policier revêt aux yeux des Nations Unies une importance telle

law », supra, 1.

565 En Haïti, les « mécanismes de fonctionnement de la PNH sont renforcées, restructurées et étendues à tout le pays » (sic), Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement en Haïti 2009-2011 p.xv. Voir aussi le Programme pays du PNUD en Haïti 2009-2010, par. 22. Pour la République centrafricaine, voir le Programme pays du PNUD en République centrafricaine 2012-2016, p.3.

566 En Côte d’Ivoire, voir parmi d’autres exemples « 1 projet de remise en état et d’équipement d’un commissariat de police » A/68/632 p.51. Pour Haïti voir entre autres S/2007/503 par. 35 et un article d’information publique disponible en ligne à l’adresse suivante : http://www.minustah.org/cerca-cavajal-un-nouveau-commissariat-au-service-de-letat-de-droit/, consultée le 23 juillet 2018. En République centrafricaine, voir S/2014/857 par. 51. Le Secrétaire général insiste aussi sur le « renforcement de [la] capacité institutionnelle et [le] développement des infrastructures essentielles » de la Police nationale, S/2009/129 par. 30. Dans le même sens, « [l]e PNUD travaillera également à augmenter la capacité d’action des forces de police dans l’ensemble du pays en aidant à remettre en état les postes de police aux niveaux central et départemental et en fournissant une infrastructure et des équipements adéquats » en Haïti, Programme pays du PNUD en Haïti 2009-2010, par. 22. 567 Pour la Côte d’Ivoire, voir A/67/642 p.47. En République centrafricaine, voir le programme pays du PNUD en République centrafricaine 2012-2016 par. 6. Pour Haïti voir entre autres S/2007/503 par. 35.

115

que le Conseil de sécurité pose dans ses résolutions des objectifs chiffrés en ce qui concerne le nombre d’agents de police en République centrafricaine569

et en Haïti⁵⁷⁰, où le seuil minimal des effectifs de police constitue une des conditions du retrait de la Minustah⁵⁷¹. Les Nations Unies sont ainsi directement présentes auprès des institutions nationales lorsqu’il s’agit d’organiser les procédures de recrutement572

, surtout pour les cadets de police⁵⁷³. Elles apportent en outre un soutien conséquent à la mise en place ou au renforcement des établissements de formation des futurs agents policiers (et pénitentiaires)⁵⁷⁴, à la fois matériel⁵⁷⁵ et pédagogique⁵⁷⁶.

Le renforcement des compétences du personnel policier

Le renforcement des compétences du personnel policier représente également une part très importante des activités des Nations Unies en soutien à l’institution policière. Les Nations Unies organisent ainsi des formations ad hoc⁵⁷⁷et des formations continues⁵⁷⁸ pour le personnel en fonction « afin de les doter des compétences nécessaires pour s’acquitter de leurs

569

« Aider le Gouvernement centrafricain à mettre au point un système d’incitation et de sélection, de recrutement, de vérification préalable et de formation des forces de police et de gendarmerie en vue de recruter au moins 500 policiers et gendarmes supplémentaires », S/RES/2301 par. 34 b) ii).

570

Voir supra, §1 (introduction), et S/RES/2070 par. 9 et résolutions suivantes jusqu’au retrait de la Minustah. Le recrutement d’effectifs de police est au demeurant un objectif fixé à la Minustah dès les premières années de son activité, sans qu’il soit chiffré, cf. S/RES/1780 para. 8, S/RES/1840 para. 10.

571 S/2013/139, Annexe, par. 6 et suivants. 572

Voir, pour la Sierra Leone, S/2006/922 par. 21.

573 « Il arrive des moments quand on doit recruter des policiers, où nous appuyons l'unité recrutement, dernièrement c'était en avril, on a participé aux surveillances des concours, en juin aux corrections de ces concours », entretien avec un membre du personnel onusien affecté auprès de la Police nationale d’Haïti, 7 juillet 2016, Port-au-Prince, Haïti, voir aussi A/61/741 p.9. Pour ce qui est de la République centrafricaine, voir entre autres S/2017/865 par. 47.

574 Ce sont en général les mêmes institutions. Ainsi, en Côte d’Ivoire, la formation du personnel pénitentiaire est dispensée par le même organisme assurant la formation des magistrats, l’« Institut national de formation juridique, école de spécialisation pour le personnel judiciaire et pénitentiaire » S/2008/451 par.45, en outre l’Ecole de police est une des principales « institutions et structures œuvrant pour le renforcement de l’État de droit » qui soit « bénéficiaire » du soutien de l’équipe pays des Nations Unies, et en particulier du PNUD, voir le Plan cadre des Nations Unies pour l’aide au développement en Côte d’Ivoire 2013-2015 p.8.

575

En République centrafricaine, « [l]a Mission et le PNUD ont continué d’appuyer la remise en état de l’école de police », S/2017/94 para. 44. Pour Haïti, voir par exemple le soutien à l’Académie de police, S/2007/503, par. 35.

576 En Haïti, la Minustah élabore « des matériels didactiques à l’intention des instructeurs de l’Académie de police », S/2007/503 par. 37, et fournit des modules de formation, S/2013/493 par. 29, A/63/549 p.26.

577 Ainsi de la « [m]ise à niveau (…) de 1000 policiers haïtiens dont les compétences dans certains domaines ont été jugées insuffisantes lors de la procédure de validation des compétences » A/65/703 p.27, même activité A/63/549 p.24. En République centrafricaine, la Minusca rapporte avoir « relancé les activités de formation ou de recyclage à l’intention du personnel militaire et du personnel de police », S/2015/576 par. 74.Pour la Sierra Leone, voir entre autres S/2006/922 par. 22.

578 « UNODC will design training programmes for law enforcement and judiciary with an emphasis on

prosecuting human trafficking cases », Programme pays de l’ONUDC en Afghanistan 2012-2014, p.48. La

Minustah évoque des « formations en cours d’emploi », A/70/602 p.14. En Côte d’Ivoire, voir entre autres S/2005/186 par. 34, S/2006/2 par. 37.

116

fonctions de police »⁵⁷⁹. Ces formations visent les agents de base mais aussi les inspecteurs⁵⁸⁰, les cadres et commissaires⁵⁸¹ ou encore les agents de la police scientifique⁵⁸². Un mécanisme de « colocation » est mis en place entre la police onusienne et le personnel national dans tous les cas étudiés afin que celui-ci soit encadré et formé en continu⁵⁸³, et ce à plusieurs niveaux hiérarchiques et pour l’ensemble des activités susceptibles d’être réalisées par ces institutions⁵⁸⁴.

En somme, le renforcement des compétences de la police par les Nations Unies dans les cas étudiés touche à divers domaines afin de permettre à la police de mener à bien l’ensemble de ses missions. Ces activités relèvent en partie au moins de l’édification de l’état de droit d’après l’organisation de la pratique onusienne. Celle-ci offre donc un tableau contrasté dans le sens où le soutien institutionnel apporté aux polices nationales dans les cas étudiés est à la fois intégré et dissocié de l’édification de l’état de droit. Cette ambiguïté est levée lorsque l’on dépasse l’aspect strictement opérationnel de la pratique pour s’intéresser aux liens davantage conceptuels entre l’état de droit et l’ordre public, qui confirment que le premier est bien apparenté au second.

579 S/2010/15 par. 30. « Les modules de formation pour les cours qui seront dispensés dans les domaines du maintien de l’ordre, des droits de l’homme, de la surveillance policière de proximité et des enquêtes judiciaires ont été mis au point » en Côte d’Ivoire, S/2005/186 par. 34, voir aussi des formations sur « la médecine légale et la gestion des accidents de la route », S/2006/2 par. 37. Dans le même sens, voir pour la République centrafricaine S/2015/576 par. 74 ou S/2016/305 par. 46. En Afghanistan, voir entre autres Plan cadre des Nations Unies pour l’assistance au développement en Afghanistan 2006-2008 p.33 et le rapport annuel de projet « Law and Order Trust Fund » du PNUD en Afghanistan 2016, en particulier p.93. En Sierra Leone, le Binusil dispense des formations « dans des domaines clefs comme la gestion des ressources humaines, la formation des recrues, la mise en place d’une base de données statistiques sur la criminalité, les procédures à suivre pour les enquêtes judiciaires, la sécurité aéroportuaire, le contrôle des frontières et la gestion de la circulation », S/2006/695 par. 21.

580 En Haïti, « la Mission a aidé à la formation de 37 commissaires de police et de 49 inspecteurs de police », S/2005/313 par. 24.

581

Ibid. Voir aussi, toujours pour Haïti, « 7 Stages de formation avancée à l’intention de 64 officiers de rang

supérieur », A/65/703 p.27, et S/2009/129 par. 32. Le Secrétairé général mentionne « divers rangs » inclus dans les formations à destination de la police sierra-léonaise, S/2006/922 par. 22.

582 Par exemple, la Minustah a fourni des formations à la police scientifique en « balistique, prise d’empreintes digitales et toxicologie », A/65/703 p.26, voir aussi A/63/549 p.29.

583 La Minustah considère que la colocation permet d’« encadrer, conseiller et appuyer la police haïtienne à tous les niveaux » S/2005/124 para 16. En République centrafricaine, le principe de colocation avec la police et la gendarmerie se fait « dans le cadre du déploiement des fonctionnaires de l’administration territoriale et des institutions chargées de l’état de droit », S/2016/565 par. 38, voir aussi S/2015/576 par. 50, S/2015/918 par. 43, et A/70/604 p.35. En Côte d’Ivoire, voir parmi de nombreux autres rapports, S/2005/398 par. 38-39. Voir aussi

infra, Chapitre VI, Section 1, § 1, II, 1.

584 La Minustah « a étendu sa stratégie de partage des locaux à l’agence centrale de renseignements et d’opérations et à l’unité de planification stratégique de la Police nationale » S/2014/617, par. 27, voir aussi A/70/602 p.19.

117

II. La proximité des concepts d’état de droit et d’ordre public dans la