La contribution de la police à l’édification de l’état de droit

Os atos administrativos em matéria tributária estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, conforme o disposto no n.º 3, do artigo 268.º, da CRP, artigo 36.º do CPPT, e artigo 77.º da LGT.

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Definição de “Prova Indiciária”, Ana Prata, Dicionário Jurídico, 4:ª Edição: “É uma subespécie das provas

indiretas, que se carateriza por o objeto ou facto, submetidos à apreciação do juiz, apenas permitir tirar ilações ou induzir o facto que se pretende provar; esta prova atua, pois, sobre o raciocínio e não sobre os sentidos.”

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Sobre os “Factos Tributários Determinados por Indícios ou Presunções”, ver Capitulo V.1 desta dissertação.

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Como refere CASTRO MENDES, citado por SALDANHA SANCHES, “A Quantificação da Obrigação Tributária”, 2.ª Edição, LEX Lisboa 2000, pagina 357: «Toda a convicção humana é uma convicção de

probabilidades». Citando ainda VAZ SERRA, «As provas não têm forçosamente que criar no espírito do Juiz uma absoluta certeza acerca dos factos a provar, certeza essa que seria impossível ou geralmente impossível: o que elas devem determinar é um grau de probabilidade tão elevado que baste para as necessidades da vida»

O artigo 123º, do CPA, estabelece os requisitos gerais dos atos administrativos. Em face desta norma as decisões da Administração deverão conter sempre: (i) A indicação da autoridade que praticou o ato e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista; (ii) A identificação adequada de destinatário ou destinatários; (iii) A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes; (iv) A fundamentação, quando exigível; (v) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto; (vi) A data em que é praticado o ato; e (vii) A assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial de que emane. Ainda, segundo o nº 2, do mesmo artigo, todos estes requisitos devem ser enunciados de forma clara, precisa e completa, de modo a ser possível determinar-se inequivocamente o seu sentido e alcance, e bem assim, os efeitos jurídicos do ato administrativo.

A falta destes requisitos – fundamentações incompletas, obscuras e abstratas – bem como a falta da própria fundamentação, constitui ilegalidade, suscetível de conduzir à anulação do ato em causa.

O direito à fundamentação do ato tributário constitui garantia especifica dos contribuintes consagrada no artigo 77.º da LGT, ao estabelecer um quadro próprio sobre o dever de fundamentação das decisões da administração tributária em geral, e em especifico para o caso de avaliação indireta da matéria tributável, fazendo depender a eficácia dos atos tributários da sua notificação aos administrados.

Em termos gerais, a decisão de procedimento é sempre fundamentada por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária, podendo a fundamentação dos atos tributários ser efetuada de forma sumária, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis, a qualificação e quantificação dos factos tributários e as operações de apuramento da matéria tributável e do tributo.

A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de ato e das circunstâncias do caso concreto, sendo obrigatória para todas as decisões, favoráveis e desfavoráveis aos contribuintes, sendo tanto mais intensa quanto maior for o afastamento da administração tributária face às declarações dos contribuintes.

A decisão de tributação por métodos indiretos, ao ponto de serem desconsideradas as declarações e elementos de escrituração, carecerá de um especial dever de fundamentação, tal é a divergência entre a administração e os sujeitos passivo.

Os sujeitos passivos têm o direito a uma fundamentação expressa e acessível dos pressupostos que conduziram a avaliação indireta da matéria tributável, explicando-se as razões da impossibilidade de avaliação de acordo com as regras próprias de cada tributo, e bem assim, os critérios adotados na avaliação da matéria tributável. Este direito dos sujeitos passivos consubstancia-se numa obrigação da AT.

O nº 5, do mesmo artigo 77.º, estabelece um requisito especial de fundamentação, para os casos em que a avaliação indireta tenha como pressuposto o afastamento dos indicadores objetivos de atividade de base científica. Nestes casos, quando a administração tributária decidir avançar para o apuramento da matéria tributável por métodos indiretos, o contribuinte pode apresentar justificação para tal afastamento, ficando a administração tributária onerada da explicação da não aceitação das razões apresentadas pelo contribuinte.

Havendo procedimento de revisão da matéria tributável determinada por métodos indiretos, nos termos do artigo 92.º da LGT, haverá ainda o dever de fundamentação: (i) No caso de alteração da matéria tributável inicialmente fixada (n.º 4 do artigo citado)166; e (ii) No caso de intervir perito independente, a decisão deve obrigatoriamente fundamentar a adesão ou rejeição, total ou parcial, do seu parecer (n.º 7 do artigo citado) 167.

Os atos tributários, ou em matéria tributária, que resultem do relatório de inspeção tributária, podem fundamentar-se nas suas conclusões, através da adesão ou concordância com estas, conforme dispo o n.º 1, do artigo 63.º, do RCPIT. Os atos em matéria tributável desfavoráveis aos sujeitos passivos, como são os resultantes da avaliação indireta pela administração tributária, fundamentam-se naturalmente nos relatórios da inspeção tributária, recaindo sobre os serviços de inspeção tributária uma especial exigência de fundamentação.

“

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A inimpugnabilidade do ato de liquidação efetuado com base no acordo de fixação da matéria tributável (arts. 86º, nº4 e 92º, nº 3 da Lei Geral Tributária) limita-se ao respetivo quantum, sendo que poderá constituir fundamento de impugnação por parte do sujeito passivo qualquer ilegalidade suscetível de conduzir à sua anulação, nomeadamente a falta de fundamentação (Cf. Ac. STA, de 24-10-2012, processo 0550/12).

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Cf. Ac. do STA, de 30-11-2010, processo 0512/10, “Sumário: I - Nas situações em que o perito independente

intervém no procedimento de revisão da matéria tributável (artigo 91.º, n.º 4, da LGT) e não há acordo na Comissão quanto ao valor da matéria tributável a considerar para efeitos de liquidação, a lei pretende que haja uma particular ponderação e reflexão sobre a posição assumida por esse perito, obrigando, para o efeito, a um acrescido dever de fundamentação da decisão de fixação da matéria tributável, pela enunciação das razões que levaram à adesão ou rejeição, total ou parcial, do seu parecer, independentemente do seu conteúdo (artigo 92.º, n.º 7, da LGT); II - Não constando da decisão de fixação da matéria tributável a fundamentação da rejeição do parecer do perito independente, em violação do disposto no n.º 7 do artigo 92.º da LGT, ocorre vício que inquina a legalidade desse ato e de todos os atos consequentes, incluindo o de liquidação.”

termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao administrado ou contribuinte, um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a atuar como atuou; e congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão. (…) É também pacificamente aceite que é equivalente à falta de fundamentação, a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência não esclareça, concretamente, a motivação do ato por forma a permitir ao seu destinatário a apreensão do iter volitivo e cognoscitivo que determinou a Administração a praticá-lo com o sentido decisório que lhe conferiu.”168

Conforme dispõe o nº 6, do artigo 77.º, da LGT, a eficácia da decisão da administração tributária depende da sua notificação, seguindo a regras dos artigos 35.º a 43.º do CPPT. A fundamentação do ato tributário e a notificação da fundamentação são realidades diferentes, com consequências também distintas. Apenas as ilegalidades de fundamentação geram a possibilidade de ser requerida a anulação do correspondente ato, enquanto as ilegalidades ou omissões na comunicação ao contribuinte, geram unicamente a ineficácia dessa comunicação, podendo inclusivamente ser sanados os seus efeitos, desde que não tenha decorrido o prazo de caducidade para a liquidação do tributo.169

Quando esteja em causa a aplicação de métodos indiretos, a forma da notificação do relatório final de inspeção tributária deverá ser a carta registada com aviso de receção (artigo 60.º, n.º 2, do CIRC e artigo 149.º do CIRS).

No fundo, o dever de fundamentação não é mais do que a consagração da especial importância que encerra o princípio da legalidade, em matérias relativas às quais se verifica uma desigualdade de posições entre os sujeitos envolvidos, como é o caso do direito tributário.

168

Excerto do acórdão do STA de 13 de março de 2009, proferido no processo 0890/08.

169

Neste sentido, ver referência de VIEIRA de ALMEIDA & ASSOCIADOS, in Fiscalidade – Revista de Direito e Gestão Fiscal, Edição do ISG, n.º 17 – janeiro de 2004, numa análise de jurisprudência sobre o dever de fundamentação, página 174, citando António da Lima Guerreiro: “(…) a fundamentação deve ser contextual,

ou seja, materialmente associada à decisão, não sendo admitida em Portugal, ao contrário de outros ordenamentos jurídicos, a fundamentação posterior ou sucessiva, a requerimento do interessado, mas apenas a mera comunicação dos fundamentos omitidos na notificação, nos termos da lei.”

VI – As infrações tributárias subjacentes aos métodos indiretos e o