Le maintien d’une distinction à l’égard des indigents dans l’Amérique postrévolution- postrévolution-naire

224. Les incertitudes constitutionnelles. – Les événements de la révolution américaine

sont particulièrement bien connus et il n’est pas nécessaire de revenir en détail sur leur dérou-lement. La Déclaration unanime des treize États816 unis d’Amérique, adoptée le 4 juillet 1776, conduit à la proclamation de l’indépendance et à la sécession. Le Congrès continental, déjà formé en 1774, adopte le 15 novembre 1777 les Articles de la Confédération, soit la première Constitution américaine. Puis dix années plus tard, face aux difficultés du régime, une seconde Constitution est adoptée le 17 septembre 1787. Entre ces deux textes, les prévisions relatives à la libre circulation des ressortissants américains sont inégales et sources d’incertitudes.

225. La Constitution de 1777 confère aux nationaux fédérés des droits de libre circulation

et installation dans tous les États de la Confédération : la communauté des ressortissants amé-ricains jouit dans chaque État fédéré des « privilèges et immunités » de citoyen, ce qui inclut implicitement mais nécessairement le droit de résidence ; par ailleurs, la circulation est libre sur le territoire national puisque tous bénéficient d’un droit de « libre entrée et sortie [free ingress and regress] »817 sur chaque territoire fédéré :

« Pour assurer et perpétuer le mieux possible l’amitié et les rapports mutuels parmi les peuples des divers États qui composent cette Union, les habitants libres [free inhabitants] de chacun de ces États, à l’exception des pauvres [paupers]⁸¹⁸, des vagabonds [vagabonds] et ceux qui fuient les poursuites de la justice [fugitives from justice], auront droit à toutes les immunités et privilèges de citoyens libres [free citizens] dans les différents États ; et le peuple [the

peoples] de chaque État pourra librement entrer dans chacun des autres États et en sortir [free ingress and regress], y jouira de tous les privilèges de trafic et de commerce, y sera soumis

aux mêmes droits, impositions et restrictions que leurs habitants respectifs (…). »⁸¹⁹ (Consti-tution de la Confédération de 1777, art. 4)

816 Et non plus colonies.

817 Les termes surprennent le lecteur contemporain ; ils sont tirés de la langue juridique anglaise, et sans doute antérieurs au XVIe siècle. Voy. André Koszul, « Le latin dans l’anglais », Bulletin de l’Association Guillaume

Budé, 1956, n° 3, p. 99. Ces termes sont aussi utilisés avec ironie (par la solennité du langage juridique qu’ils

évoquent) dans le théâtre de Shakespeare, voy. Merry Wives of Windsor (1602), acte II, scène I, in Manley Wood (dir.), The Plays of William Shakespeare, vol. II, Londres, George Kearsley, p. 36.

818 La traduction est de Stéphane Rials et Julien Boudon, Textes constitutionnels étrangers, Paris, PUF, 2015, qui avaient traduit « paupers » par « mendiants » ; il nous semble davantage correct de traduire littéralement, d’autant que le terme mendiant, qui est une qualification juridique, renvoie plus généralement à la traduction anglaise « beggar ».

819 « The better to secure and perpetuate mutual friendship and intercourse among the people of the different States

in this Union, the free inhabitants of each of these States, paupers, vagabonds, and fugitives from justice excepted, shall be entitled to all privileges and immunities of free citizens in the several States; and the people of each State shall free ingress and regress to and from any other State, and shall enjoy therein all the privileges of trade and commerce, subject to the same duties, impositions, and restrictions as the inhabitants thereof respectively, provided that such restrictions shall not extend so far as to prevent the removal of property imported into any

Comme le note Madison dans le Fédéraliste, cet article révèle de prime abord une « confusion de langage remarquable »820 entre « habitants libres [free inhabitants] », « citoyens libres [free citizens] » et la notion plus générale de « peuple [people] ». En réalité, l’ensemble de ces termes correspond à la communauté des nationaux de chaque État fédéré821. Cette difficulté écartée, chaque État fédéré est donc dans l’obligation de traiter les autres nationaux fédérés comme ses propres nationaux822. Ainsi, les colonies, devenues des États souverains associés par une Cons-titution confédérale, disposent d’une population propre de nationaux fédérés qui est formée des individus nés ou naturalisés sur le sol américain et qui résident sur le territoire de l’État fédéré. Conformément à la Constitution, ces « citoyens libres » disposent de privilèges et immunités, dont la jouissance implique nécessairement un droit de résidence. Or, la plupart des États amé-ricains possèdent à l’époque des lois régissant l’établissement mais aussi le renvoi des habitants pauvres, c’est-à-dire des lois qui peuvent potentiellement restreindre la résidence sur le sol fé-déré. C’est donc tout naturellement que la Constitution énonce que les pauvres et les vaga-bonds823 ne peuvent accéder au statut de citoyen fédéré, puisque justement leur capacité à rési-der dans un État fédéré n’est pas certaine824. Ainsi, chaque État fédéré, et à travers lui ses com-tés, est constitutionnellement habilité à exclure les individus incapables d’assurer leur autono-mie financière en leur fermant l’accès aux privilèges et immunités des citoyens et en les ren-voyant vers leurs lieux d’origine825. Il y a donc dans la Constitution de 1777 une consécration explicite des poor laws anglaises : les pauvres, malgré leur appartenance à la communauté na-tionale (the people), ne peuvent pas circuler et s’installer librement sur l’ensemble du territoire américain.

226. Cette exception disparaît lors de l’adoption de la Constitution du 17 septembre 1787.

L’article 4 de la Constitution de 1777 est ramassé dans une formule lapidaire : « Les citoyens de chaque Etat auront droit à tous les privilèges et immunités des citoyens dans les divers

State, to any other State, of which the owner is an inhabitant; provided also that no imposition, duties or restriction shall be laid by any State, on the property of the United States, or either of them. »

820 James Madison, « XLII. General view of the powers proposed to be vested in the union – The same view continued », in James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, The Federalist (1788), Philadelphie, Benjamin Warner, 1818, p. 231.

821 Le concept d’habitant renvoie au terme de citoyen, voy. ibid. Dans le même sens, voy. également George Bancroft, History of the United States of America, vol. V, New York, Appleton, 1888, p. 200-201.

822 Autrement dit, chaque ressortissant américain acquière la nationalité fédérée de l’État dans lequel il réside. Mais ce raisonnement est surtout consacré au début du XIXe siècle, après quelques hésitations jurisprudentielles. Voy. James H. Kettner, The Development of American Citizenship (1608-1870), Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1978, p. 261-264.

823 Le cas des fugitifs ne mérite pas de développements particuliers. Ils sont logiquement exclus des « privilèges et immunités » en raison de la coopération pénale dans laquelle se placent les Etats confédérés.

824 David S. Bogen, « The Privilege and Immunities Clause of Article IV », op. cit., p. 821.

États. »826 (Constitution de 1787, art. 4, sect. II, 1.) Les exceptions prévues à l’encontre des pauvres ont désormais disparu. Comment l’interpréter ? Faut-il y voir un progrès du libre éta-blissement qui désormais s’étend même aux indigents, ou au contraire une imprévision ren-voyant à la compétence des États fédérés ? L’on sait que la Constitution de 1777 fut largement taxée de « défectueuse »827 en raison notamment de son incapacité à organiser la coopération économique et fiscale, de son impuissance militaire face à plusieurs révoltes, et diplomatique face aux puissances européennes. La Constitution de 1787 affirme ainsi dès son préambule, selon une formule restée célèbre, la volonté de construire « a more perfect union ». Dès lors, l’approfondissement des relations et de la confiance entre États fédérés pourrait conduire à in-terpréter le retrait des dispositions relatives aux pauvres comme un encouragement à la mobilité et une consécration de l’égalité entre nationaux. Cette interprétation libérale doit toutefois être écartée : la législation fédérée et la jurisprudence suivant l’adoption de la Constitution ont con-sacré la possibilité du renvoi des pauvres non établis vers leur lieu d’origine, maintenant sans équivoque, et jusqu’au XXe siècle, l’héritage des poor laws – ce qui valide a posteriori la sub-sistance des exceptions de la Constitution confédérale sous la forme d’un implicite constitu-tionnel.

227. Une réalité juridique de la période postrévolutionnaire au XXe siècle, illustration par plusieurs exemples. – Il n’est pas nécessaire de dresser un catalogue exhaustif des

législa-tions fédérées prévoyant des règles relatives au renvoi des indigents non établis vers leur lieu d’origine, donc possiblement vers un autre État fédéré, pour apporter la preuve de l’encadre-ment de la liberté d’installation aux États-Unis. On se bornera plutôt à quelques illustrations tirées de sources primaires et d’études historiques.

228. Paradoxalement, les législations et la pratique du Sud entre 1776 et 1800, étudiées par

James Ely, montrent le déclin voire la désuétude des législations relatives à l’établissement et au renvoi des pauvres. Durant cette période, les États de Virginie, Caroline du Nord et Caroline du Sud adoptent des législations prévoyant l’obtention de l’établissement après un an de rési-dence, et la possibilité d’un renvoi avant ce terme de toute personne « likely to become char-geable »828. La filiation est manifeste dans les termes avec les poor laws anglaises. Pourtant, pendant cette période, aucune trace de contentieux relatif aux ordres de renvoi ne figure dans

826 « The Citizens of each State shall be entitled to all Privileges and Immunities of Citizens in the several States. »

827 Le terme « defect » est régulièrement employé par James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, The

Fe-deralist (1788), op. cit., p. 75-120, pour qualifier la Confédération.

les recueils de jurisprudence de ces États, ce qui est un indice particulièrement probant du déclin de ces lois ; autrement dit, « la suspicion à l’égard des étrangers exprimées dans les lois ne trouvait pas d’écho en pratique. »829

229. Il semble qu’en réalité, les États fédérés aient souvent maintenu des législations «

dor-mantes » sur l’établissement et le renvoi, se réservant la possibilité d’en faire usage lorsque des circonstances individuelles ou structurelles se présentaient. L’État d’Ohio adopte ainsi une nou-velle législation sur le secours des pauvres le 22 février 1805, tout en prévoyant l’expulsion des non établis830. De la même manière, l’État de Pennsylvanie adopte le 13 juin 1836 une législa-tion permettant, par ordre de deux magistrats de renvoyer une personne « likely to become char-geable » vers le dernier lieu d’établissement légal, « que ce soit à l’intérieur ou à l’extérieur des frontières de la Pennsylvanie », confirmant très largement une précédente législation de 1771831.

230. Plusieurs Cours suprêmes fédérées vont toutefois considérer qu’il est impossible pour

leur Etat de renvoyer un individu pauvre vers un autre État fédéré, la législation sur le renvoi ne produisant pas d’effets juridiques en dehors du territoire fédéré. Ainsi, la Cour suprême de l’Etat de New York, dans une affaire Winfield v. Mapes rendue en 1847, s’oppose frontalement aux expulsions interétatiques justement édictées par la Pennsylvanie : « Je ne crois pas qu’il soit nécessaire de dire que les lois de Pennsylvanie ne peuvent pas avoir d’effets juridiques sur notre territoire quand elles sont en conflit direct avec notre propre législation. Nous avons aban-donné la pratique, qui autrefois prévalait, de renvoyer les pauvres qui n’avaient pas obtenu d’établissement chez nous vers l’État où ils avaient auparavant un établissement légal ; et comme le législateur new yorkais a décidé de pourvoir aux besoins de tous les pauvres dans les limites de notre État, il attend des autres États qu’ils en fassent de même, dans le cas où nous serions concernés. »832 Et la Cour suprême de Pennsylvanie se range elle-même derrière cette appréciation dans une affaire Limestone v. Chillisquaque rendue en 1878 : « S’il est vrai qu’en application de nos lois sur les pauvres, des dispositions prévoient le renvoi des pauvres vers

829 Ibid., p. 18 : « the suspicion of strangers expressed in the laws was not echoed in practice. »

830 An act for the relief of the poor, 22 février 1805, § 4 et 5, in Salmon P. Chase (dir.), Statutes of Ohio, vol. I, Cincinnati, Corey & Fairbank, 1833, p. 513 s.

831 Calvin G. Beitel, Treatise on the Poor Laws of Pennsylvania, Philadephie, Johnson, 1899, p. 243-244.

832 Supreme Court of New York, Winfield v. Mapes, 4 Denio 571 (1847), ici 573 : « I hardly need say that the

Statutes of Pennsylvania can have no force within our limits, when they come in direct conflict with our own legislation. We had abandoned the practice which at one time prevailed, of sending paupers who had gained no settlement here, to the State where they had a legal settlement; and as the Legislature had determined to provide in future for all the poor within our limits, they intended that other States, so far as we are concerned, should do the same. »

d’autres Etats, ces dispositions sont inopérantes [nugatory] car il n’existe pas de compétence pour leur donner un effet juridique ; par conséquent, les ordres de renvoi perdent toute force au moment où ils franchissent la frontière fédérée. En d’autres termes, le législateur de Pennsyl-vanie ne peut pas mettre à la charge d’autres États le secours des pauvres, même s’ils sont établis là-bas, et a contrario les autres États ne peuvent pas non plus faire de même avec les administrations des pauvres de Pennsylvanie. »833 Il y a donc une tension certaine entre les États fédérés (et en leur sein, entre les autorités administratives et les juges) résultant, d’une part, d’une très large habilitation constitutionnelle et, d’autre part, d’une absence totale de coordina-tion fédérale – à la différence de l’Allemagne ou de la Suisse à la même époque. Ces résistances jurisprudentielles ne doivent cependant pas masquer un certain consensus national autour de la question des pauvres, dont la jurisprudence de la Cour suprême des États-Unis se fait l’écho.

231. La Cour suprême des États-Unis va en effet pleinement autoriser les États fédérés à

édicter des législations sur les pauvres, d’abord dans une célèbre affaire New York v. Miln rendu en 1837. En l’espèce, était en cause une législation passée par l’État de New York en 1824 qui prévoyait une obligation de déclaration des passagers d’un navire dès leur arrivée au port, sous la responsabilité du capitaine, et sous peine d’amende. Cette législation prévoyait notamment le renvoi d’un citoyen américain « likely to become chargeable (…) to the place of his last settlement »834, selon les formules anglaises bien connues du XVIIe siècle. La question qui se posait à la Cour était de savoir si l’Etat de New York n’avait pas outrepassé ses compétences en réglementant le commerce maritime, compétence appartenant exclusivement au Congrès des États-Unis. La Cour suprême répond par la négative et établit que l’État a agi dans les limites de ses pouvoirs de police, notamment pour protéger sa population des pauvres, selon une for-mule restée célèbre : « Nous pensons qu’il relève bien de la compétence de l’État, autant que d’une nécessité, d’adopter des mesures de précaution face à la pestilence morale des pauvres (…). »835 (nous soulignons) Cette décision est confirmée, dans des termes plus sobres, dans les

833 Supreme Court of Pennsylvania, Limestone v. Chillisquaque, 87 Pa. 294 (1878), ici 298 : « It is indeed true

that, by our poor laws, provision is made for the removal of paupers into other states, but this provision is nugatory in that there is no power by which it can be carried into effect ; hence, the order of removal loses all force the moment it crosses the state line. In other words, the legislature of Pennsylvania cannot charge the poor districts of other states with the support of paupers, though their settlements may properly be therein, and, per contra, other states cannot so charge the poor districts of Pennsylvania. » Dans le même sens, au siècle suivant, la Cour

suprême du Dakota du Nord invalide le mandat de renvoi d’une famille vers un autre Etat, considérant que les expulsions ne peuvent être valablement ordonnées qu’à l’intérieur de l’Etat : North Dakota Supreme Court, Hilborn v. Briggs, 58 N.D. 612 (1929).

834 Voy. Act concerning Passengers in Vessels coming to the Port of New-York, 11 février 1824, in Corporation of New York, Laws of the State of New-York, New York, Gould and Banks, 1833, p. 567-570.

835 United States Supreme Court, New York v. Miln, 36 U.S. 102 (1837), ici 142-143 : « We think it as competent

Passenger cases rendus en 1849 : « Les États disposent d’une compétence de police réservée pour renvoyer de leur territoire [turn off from their territories] les pauvres, les vagabonds et les fugitifs. »836 Dans cette dernière affaire, la Cour suprême reprend d’ailleurs expressément, pour les consacrer, les exceptions prévues par la Constitution de 1777. La jurisprudence est constante durant l’ensemble du XIXe siècle837. Face à des termes aussi forts et évocateurs, les États de-meurent assurément libres à cette époque de renvoyer les pauvres non originaires de leur terri-toire838.

232. Ces législations demeurent globalement au stade du « law in books » durant la majeure

partie du XIXe siècle, et c’est la grande dépression des années 1930 qui actera le passage au stade du « law in action », donnant lieu aux applications les plus nombreuses et les plus spec-taculaires des mesures restreignant le libre établissement des pauvres839. La grande dépression jette sur les routes de nombreux pauvres venant des États agricoles, souvent appelés « Okies », diminutif péjoratif du nom des citoyens de l’Oklahoma, qui gagnent l’Ouest et principalement la Californie pour y chercher du travail et de meilleures conditions de vie – Steinbeck racontera leur histoire dans Les Raisins de la colère en 1939. Pour se défendre de leur installation, et prenant acte des séries jurisprudentielles restreignant parfois l’application des ordres de renvoi au seul territoire fédéré, plusieurs États vont conclure entre eux des « accords interétatiques pour le renvoi et l’échange des pauvres » 840 qui vont justement permettre de conférer un effet

vagabonds, and possibly convicts as it is to guard against the physical pestilence which may arise from unsound and infections articles imported or from a ship the crew of which may be laboring under an infectious disease. » 836 United States Supreme Court, Passenger cases, 48 U.S. 283 (1849), ici 425. Le Chief Justice Taney, dans son opinion dissidente, confirme encore : « For if the people of the several states of this Union reserved to themselves

the power of expelling from their borders any person or class of persons whom it might deem dangerous to its peace or likely to produce a physical or moral evil among its citizens, then any treaty or law of Congress invading this right and authorizing the introduction of any person or description of persons against the consent of the state would be an usurpation of power which this Court could neither recognize nor enforce. », ibid. 466.

837 Voy. not. United States Supreme Court, Railroad Company v. Husen, 95 U.S. 465 (1877), spéc. 471 ; United States Supreme Court, Plumley v. Massachusetts, 155 U.S. 461 (1894), spéc. 478.

838 Il est possible de voir dans cette position peu libérale de la Cour un positionnement résolument neutre dans les relations Nord-Sud aux Etats-Unis : laisser aux Etats la possibilité de réguler l’installation des pauvres, c’est per-mettre aux nordistes d’empêcher l’installation des esclaves fuyant le Sud, et réciproquement c’est perper-mettre aux sudistes d’empêcher l’installation des esclaves affranchis venant du Nord. Voy. Note (Editorial Board), « Interstate Migration and Personal Liberty », Columbia Law Review, 1940, vol. 40, n° 6, p. 1037.

839 Comme le note Stephen Loffredo, « “If You Ain’t Got The Do, Re, Mi”: The Commerce Clause and State Residence Restrictions on Welfare », Yale Law & Policy Review, 1993, vol. 11, n° 1, p. 157 : « Exclusion laws of

this sort were on the books in many states at the turn of the twentieth century, but first achieved notoriety during