Innovation dans les quartiers

Au-delà des évolutions imprimées à la PDQ par les pouvoirs publics centraux, une forme d’innovation existe aussi et avant tout au cœur des quartiers, par le jeu des acteurs locaux (ceux qui sont chargés, au quotidien, de la mise en œuvre de la PDQ, mais aussi leurs partenaires, qu’ils soient associatifs, citoyens, privés, etc.). La capacité d’innovation de ces acteurs locaux est, nous l’avons vu, un effet recherché dès le départ par la PDQ. C’est le cas notamment de la politique de la ville française au début des années 80 et des ‘neighbourhood renewal strategies’ anglaises à la fin des années 90. Si nous reprenons notre modèle (cf. section 2.6), dans cette conception de la PDQ, les « acteurs-utilisateurs » de la PDQ ne sont pas vus comme de simples exécutants mais comme de véritables « acteurs » du changement dans les quartiers, et à ce titre, ils bénéficient d’une marge de manœuvre importante et d’une certaine liberté vis-à-vis non seulement des autorités centrales qui pilotent la PDQ (la créativité et la recherche de fonds complémentaires est d’ailleurs souvent encouragée), mais également vis-à-vis des autorités locales, puisque ces acteurs sont bien souvent financés via l’échelon régional ou national. Cette liberté est bien entendu toute relative mais elle suffit à favoriser les processus d’expérimentation et d’innovation, car comme l’explique très bien Alter (2000), l’existence d’un « sous-espace de liberté » (relative et temporaire) alimente les processus d’innovation ascendante.

Par ailleurs, l’implémentation d’une politique publique, même lorsqu’elle est conçue comme un IAP plus rigide, conduit toujours à une forme d’appropriation et d’adaptation de l’outil par ses acteurs-utilisateurs, en fonction des besoins locaux. Lascoumes et Le Galès (2004 ; p.13) mettaient en effet en évidence qu’un instrument n’est jamais réductible à une rationalité technique pure, qu’il est au contraire indissociable des agents qui en déploient les usages, le font évoluer et composent à partir de lui des communautés de spécialistes. Des « trouvailles » remontent ainsi régulièrement, des acteurs de terrain vers les responsables de la PDQ, qui peuvent être intégrées ou non dans la PDQ officielle (et ainsi

redescendre vers d’autres contextes). C’est par exemple le cas des expérimentations qu’avait menées Hubert Dubedout dans sa ville de Grenoble dans les années 70, qui ont été intégrées dans la politique de la ville au début des années 80, par son intermédiaire en tant que président de la CNDSQ (voir section 3.2.3). Ces « trouvailles » peuvent également se diffuser horizontalement par le jeu des transferts de pratiques. A titre d’exemple, mentionnons l’influence croissante des pratiques anglo-saxonnes d’empowerment.

Par ailleurs, la capacité réflexive des acteurs-utilisateurs de la PDQ (face à l’émergence de nouveaux enjeux, d’évolutions imprévues, etc.) est bien souvent déterminante pour éviter d’éventuels effets pervers de la PDQ comme par exemple la gentrification rapide d’un quartier ou une dynamique de repli autarcique. Certains acteurs-utilisateurs adaptent ainsi régulièrement les stratégies et objectifs locaux de leur action pour tenir compte de tendances ou d’enjeux émergeants, mais aussi en fonction des résultats d’actions antérieures, qui font souvent l’objet d’une évaluation collective plus ou moins formalisée. Ils sont d’autant plus prompts à le faire qu’ils bénéficient d’une certaine liberté, mais aussi qu’ils opèrent à une échelle qui reste maîtrisable, et leur permet d’être plus réactifs et plus flexibles que le méta-instrument « PDQ ».

Il y a donc eu, au cours des quelques décennies d’existence de la PDQ, un processus d’apprentissage collectif considérable (McDonald et al, 2009). Comme le souligne Jacquier (2003), de nouveaux modes de gouvernance sont inventés par les acteurs et « ils ne peuvent ni être décrétés par la volonté d'un pouvoir, ni surgir spontanément des acteurs assemblés dans la ville. Ils sont le résultat de processus dynamiques et le résultat obtenu ne peut faire abstraction des processus de leur construction ».

Par ailleurs, au-delà de ses agents « officiels », la PDQ mobilise également, nous l’avons vu, les acteurs du secteur associatif ou communautaire. Leur rôle dans les processus locaux d’innovation est même tout aussi important que celui des agents publics officiels. Pourtant, ce rôle n’est pas toujours reconnu, assumé et valorisé.

Ces processus d’innovation et d’expérimentation qui ont lieu dans les quartiers sont par ailleurs à rapprocher de la démarche de recherche-action. Les acteurs locaux de la PDQ (officiels et associés) forment des forums hybrides au sein desquels ils réfléchissent ensemble, testent de nouveaux modes d’intervention ou de nouvelles pratiques, et en fonction des résultats et des circonstances, les adaptent, les font évoluer. Cette manière de fonctionner, hormis l’absence du chercheur dans la démarche et le fait qu’elle est rarement consciente et formalisée comme telle, est donc assez proche de la démarche de recherche- action. Cependant, l’évaluation des pratiques testées sur le terrain est souvent imparfaite, plus intuitive que véritablement scientifique, et les processus de capitalisation des connaissances qui sont associés à la recherche-action sont souvent absents, de sorte que les savoirs et savoir-faire développés restent alors ancrés dans la pratique des acteurs au niveau local.

Par ailleurs, le réseau formé à l’échelle du quartier par les acteurs officiels de la PDQ et les autres acteurs publics, parapublics, associatifs (comités de quartiers, ASBLs,…), privés, etc. peut potentiellement fonctionner comme un véritable « système d’innovation territorial » (cf. section 2.4). On peut également faire le rapprochement avec les cadres théoriques de l’innovation sociale et de l’apprentissage collectif, et notamment le concept de « learning network » (cf. section 2.4). Moulaert (2010 ; p.11), qui a abondamment

documenté la capacité d’innovation des acteurs de quartier, parle quant à lui de « système d’innovation sociale », mais cela participe de la même idée.

S’il est vrai que ce fonctionnement en réseau est de nature à favoriser les échanges d’idées, la créativité et les processus d’innovation collective, il serait cependant inexact et naïf de penser que la coopération entre tous ces acteurs se passe toujours de manière constructive et sans heurts, ou qu’il n’y a entre eux aucun rapports de force (voir à ce sujet de Maillard, 2000). Attention donc aux représentations trop optimistes, voire angéliques, de ces acteurs officiels et associés de la PDQ.

Par ailleurs, la capacité et l’aptitude du réseau d’acteurs locaux en termes de réflexivité et d’innovation peut aussi varier considérablement d’un contexte à l’autre. En particulier, en ce qui concerne les acteurs chargés officiellement de la mise en œuvre de la PDQ, cette aptitude dépend du profil et des compétences des individus qui sont engagés à ces postes. Or, à ce propos, l’une des critiques régulièrement formulées à l’encontre de la PDQ est qu’elle a tendance à employer surtout des jeunes ou des travailleurs en formation, assimilés à des « emplois précaires » (par exemple Tissot, 2007). Si l’on peut admettre que la présence forte, au sein des dispositifs de quartier, de jeunes qui débutent dans la vie professionnelle et dont on peut dès lors penser qu’ils apportent de l’enthousiasme et de la fraîcheur à la démarche, a pu contribuer à renforcer la capacité d’action et d’innovation de ces dispositifs, cette situation pose en effet question. En Belgique, Van Parijs et Bailly (2011) identifient également un manque de professionnalisation et d’institutionnalisation de ces « nouveaux métiers de la ville »100. Par ailleurs, on retrouve parmi ces travailleurs, via les Régies de quartier, un nombre important de personnes qui sont en réinsertion socioprofessionnelle.

Pour revenir à notre modèle d’innovation, on peut donc se demander quelle représentation ou quelle vision avaient les concepteurs de la PDQ de ces acteurs-utilisateurs vers lesquels ils ont cherché à transférer le rôle d’innovation: Etait-il prévu dès le départ d’employer essentiellement des jeunes ou des travailleurs en formation ? Si oui, les capacités de ces acteurs-utilisateurs en termes de réflexivité et d’innovation n’ont-elles pas été surévaluées? Par ailleurs, ces acteurs-utilisateurs ont-ils été suffisamment informés au départ pour comprendre leur rôle, et sont-ils suivis et encouragés dans cette démarche d’innovation par les autorités centrales qui gèrent la PDQ ? Pour la Wallonie du moins nous pouvons affirmer que ce n’est pas le cas.

3.2.6 Conclusions et conséquences pour notre modèle d’innovation

Comme cela a déjà été esquissé dans le modèle d’innovation que nous avons proposé (cf. chapitre II), la PDQ fait un peu figure d’exception parmi les IAPs en ce qui concerne le rôle qu’elle attribue à ses « acteurs-utilisateurs » : nous l’avons vu au fil des sections précédentes, elle ne les considère pas comme de simples exécutants, au contraire elle compte beaucoup sur leur capacité d’innovation. Par ailleurs, ces « acteurs-utilisateurs » de la PDQ sont vus comme faisant partie de réseaux locaux d’acteurs censés jouer un rôle clé dans le développement et la mise en œuvre de solutions adaptées aux problèmes rencontrés dans les quartiers.

Nous l’avons également illustré au fil des sections précédentes, si la PDQ peut généralement être associée à une dizaine de caractéristiques (pilotage stratégique, géographie prioritaire, manager de quartier, gouvernance par le projet, travail en réseau, etc.), il s’agit d’un méta-instrument qui se décline de manière très différente selon les contextes, parce qu’elle est le résultat de la trajectoire chaque fois différente qu’elle a suivie, et qui dépend du jeu des alternances politiques (induisant des effets réguliers de balancier entre les modèles d’action « people », « place » et « community »), de représentations parfois différentes du problème, de différences culturelles en termes de valeurs et modèles d’action, etc.

Même entre des contextes fort proches géographiquement et « culturellement » parlant, comme par exemple Bruxelles et la Wallonie, des différences importantes d’approches peuvent apparaître. La Région bruxelloise privilégie par exemple un modèle d’action basé sur la « contractualisation » entre l’autorité centrale et les acteurs locaux et qui repose donc sur l’idée que le soutien est temporaire (6 ans maximum), tandis que la Wallonnie privilégiait jusqu’il y a peu un modèle d’intervention « à durée indéterminée », qui partait donc du principe que le problème était durable. Cette opposition peut refléter différentes choses. D’abord un désaccord sur la question de la temporalité, c’est-à-dire la durée nécessaire pour ramener un quartier dans une dynamique vertueuse. Et il est probable que cette durée soit effectivement différente dans un contexte métropolitain comme Bruxelles en comparaison de villes wallonnes de moindre importance qui souffrent encore de la désindustrialisation. Mais cette opposition peut aussi refléter des stratégies d’action différentes. Une intervention temporaire peut par exemple participer d’une stratégie de communication (peu présente en Wallonie), puisqu’elle nous dit aussi, implicitement, que le problème est temporaire et va être réglé. Ceci permet d’éviter, autant que possible, que le grand public classe de manière définitive un quartier dans la case des « quartiers en difficulté », ce qui peut se révéler extrêmement contre-productif vu le rôle que jouent les perceptions dans les choix résidentiels et autres des ménages (cf. chapitre I). La stratégie bruxelloise s’appuierait donc davantage sur la communication, tandis que la stratégie wallonne repose davantage sur la « brique ».

Au-delà de ces différences contextuelles, qui dépendent de nombreux facteurs et d’une trajectoire locale spécifique, certaines évolutions sont au contraire plus générales et transcendent les contextes, de sorte que l’on peut dire que le méta-instrument PDQ a lui aussi évolué. Par exemple, l’intégration du modèle de la « ville créative », l’accent croissant sur les enjeux de « sécurité » et de « cohésion sociale », etc. constituent des tendances de fonds.

Les mutations subies par la PDQ s’imposent donc tantôt « d’en haut » (règles européennes, réorientations nationales, tendances globales en matière de gouvernance urbaine, nouvelles valeurs, etc.), tantôt « de côté » (modes d’action innovants développés dans d’autres contextes et intégrés par le jeu des transferts de pratique : « ville créative », « empowerment », etc.), tantôt « d’en bas » (nouveaux enjeux émergeant du « terrain », nouvelles exigences citadines, nouveaux modes d’action inventés par les acteurs de terrain, etc.). Cette émergence régulière de nouveaux enjeux, valeurs et modèles d’action place la PDQ dans une obligation quasi-permanente d’innover. Ceci est de nature à compléter un peu plus notre modèle d’innovation, comme l’illustre la figure 3.3.

Figure 3.3 – Emergence régulière de nouveaux enjeux, valeurs et modèles d’action s’imposant à la PDQ.

Rappelons cependant que ces nouveaux enjeux, valeurs et modèles d’action n’ont pas nécessairement été intégrés dans les dispositifs originels de la PDQ mais ont souvent entrainé l’ajout, voire la prolifération, à côté de ceux-ci, de nouveaux IAPs ou dispositifs (cf. figure 3.4) qui travaillent aussi à l’échelle du quartier, de sorte qu’au lieu de parler de LA politique des quartiers, on devrait aujourd’hui parler DES politiques de quartiers. Cette évolution a mené dans certains cas et notamment dans le contexte wallon, à une véritable « lasagne institutionnelle », avec une multiplication des dispositifs travaillant en parallèle sur des objectifs présentant certains recouvrements, et pourtant sans réelle coordination. L’un des principaux enjeux aujourd’hui, par rapport à cette évolution, tient donc dans la coordination des dispositifs entre eux. Mais ce problème ne concerne pas que la Wallonie. En France également, Bénédicte Madelin (cf. Jazouli et Loubière, 2011, p. 38) dit au sujet de la politique de la ville que « c’est une politique qui a vidé le mot projet de son sens. Parce qu’elle a été sans cesse parcellisée par des procédures et des dispositifs… alors qu’au départ, l’idée de « projet » imprégnait complètement la démarche ». On peut en effet s’interroger sur ce que devient le « projet de quartier » cher à la PDQ originelle, dans un contexte où les dispositifs et les acteurs agissent les uns à côté des autres, sans se connaître ou du moins sans se concerter.

Figure 3.4 – Prolifération d’IAPs à côté de la PDQ, suite à l’émergence de nouveaux enjeux.

C’est notamment pour éviter cette tendance à la prolifération des IAPs que nous avons souhaité, dans le cadre de notre réflexion sur la transition durable, évaluer l’action publique préexistante au niveau des quartiers et envisager son recyclage ou plutôt son enrichissement pour tenir compte de cet objectif de transition durable, au lieu de créer de toutes pièces une nouvelle politique. Cette démarche est importante pour que les quartiers conservent le plus possible leur rôle d’objet-frontière permettant de coordonner, de mettre en cohérence l’action publique. Quant aux contextes où il existe déjà une multitude de dispositifs d’action qui co-existent, un important défi sera d’inventer des modes de coordination à l’échelle du quartier. Des pistes intéressantes sont à chercher du côté des « tables de concertation » mises en place dans les quartiers de Montréal101 ou encore des « managers de quartier » mis en place par la Ville de Genk102.

Il faut également noter que si dans certains contextes les acteurs à la manœuvre ont effectivement pris conscience des enjeux émergents, de l’évolution des valeurs et modèles d’action, et ont tenté d’y répondre en faisant évoluer ou en complétant la PDQ, dans d’autres contextes en revanche, ces enjeux, valeurs et modèles d’action n’ont pas été (ou pas bien) intégrés, les acteurs étant moins sensibles ou conscients de ces évolutions, et donc moins convaincus de la nécessité de revoir la PDQ. Pourtant, la non prise en compte de ces « nouvelles donnes » peut contribuer à accentuer les difficultés des quartiers

101 _{La Ville de Montréal a mis en place, dans chaque quartier de la ville, des « tables de concertation » réunissant} régulièrement l’ensemble des acteurs locaux (secteur associatif, police locale, acteurs de la RUI, etc.) afin de favoriser l’échange d’informations mais aussi et surtout une meilleure coordination entre eux (Sénécal, 2008).

102 _{La ville de Genk, qui dispose d’une PDQ depuis 2001, a mis en place au sein de son administration un service (« wijk} ontwikkeling ») constitué de « managers de quartier », c’est-à-dire des employés communaux chargés de coordonner l’intervention des différents services de la Ville à l’échelle du quartier dont ils sont responsables et de jouer un rôle d’interface entre la Ville d’une part, et les citoyens et acteurs associatifs d’autre part.

concernés et donc à réduire l’efficacité de la PDQ en place (les autres quartiers continuant d’évoluer en intégrant plus spontanément ces « nouvelles donnes »). Comme nous l’avons déjà évoqué dans le premier chapitre, les problèmes se sont donc accumulés dans certains quartiers urbains: paupérisation et dégradation persistante du bâti, auxquelles s’ajoutent par exemple une faible qualité voire une dégradation des espaces urbains qui tranche avec les aménagements « design » et autres interventions artistiques qui ont été progressivement mis en œuvre dans les espaces urbains plus centraux103 sous l’impulsion notamment du modèle de la « ville créative » qui, s’il n’a pas toujours été intégré dans la PDQ, a par contre largement imprégné les politiques dites « métropolitaines ».

Comme déjà esquissé dans le premier chapitre du travail au sujet de la transition durable des quartiers, c’est ce qui se passe lorsque de nouvelles valeurs se diffusent dans la société, induisant des innovations « descendantes » dans le sens qu’elles s’imposent in fine à tous: les protagonistes (acteurs ou territoires) qui ne s’intéressent pas aux évolutions du contexte dans lequel ils naviguent et ne comprennent donc pas la nécessité de revoir leurs pratiques, prennent alors le risque de se voir devenir obsolètes. Nous faisons ici un parallèle avec la littérature sur l’innovation dans l’entreprise, par exemple Boly (2008), qui explique que c’est pour faire face à l’évolution constante du contexte dans lequel elles sont plongées que les entreprises ont mis en place des systèmes de « veille », qui assurent une surveillance continue et systématique des produits, services, techniques, procédés, processus, pratiques, passés, actuels et en développement, afin de rester informées et à l'écoute des évolutions et de les anticiper, dans le but de pérenniser l’entreprise. Cela ne signifie pas pour autant qu’il faut nécessairement copier ou adopter tout ce qui se fait, ce qui aurait pour effet une uniformisation croissante des choses et des pratiques, mais qu’il est au minimum nécessaire de « se positionner » face à une évolution, soit qu’on l’intègre, soit que l’on s’en inspire, soit qu’on la refuse et qu’on assume ce choix, soit encore que l’on propose complètement autre chose.

En conclusion, la PDQ reste selon nous plus que jamais d’actualité, étant donné notamment la montée en puissance des enjeux de cohésion sociale et de sécurité que nous avons illustrée plus haut dans ce chapitre. La PDQ est une réponse à des problématiques qui sont structurelles et non temporaires, et à ce titre elle doit être inscrite durablement à l’agenda. Cependant, nous plaidons pour une relecture de la PDQ à la lumière de ce que nous avons mis en évidence dans le premier chapitre, à savoir qu’il existe des inégalités de développement entre quartiers. Cette idée permet en effet de dépasser l’opposition, couramment mise en avant dans les débats publics, entre une PDQ qui traiterait les « gens » et une PDQ qui traiterait les « quartiers » (compris dans leur dimension physique). Dans l’analyse que nous avons faite au premier chapitre, les quartiers urbains sont en effet appréhendés comme des systèmes socio-naturels complexes, qui doivent être traités comme tels. Si l’on traite uniquement les « gens » (formation, émancipation, etc.), le risque est que dès qu’ils en auront l’occasion, ils quitteront leur quartier, le laissant à ses difficultés. Si l’on traite uniquement les « quartiers », soit cela n’a qu’un effet temporaire et le quartier se dégrade à nouveau rapidement, soit, si les conditions nécessaires sont