Emergence de l’enjeu de « cohésion sociale »

La notion de « cohésion sociale », déjà évoquée dans le premier chapitre de la thèse (cf. section 1.1.8) est pour la première fois utilisée par le sociologue Émile Durkheim dans un ouvrage intitulé « De la division du travail social » (1893). Il entend par « cohésion sociale » la solidarité entre individus et la conscience de la collectivité qui existent au sein d’une société. Etudiant la société « moderne » (caractérisée par les dynamiques conjointes d’industrialisation et d’urbanisation) il observe qu’il existe au sein de cette sciété des

92 _{Période durant laquelle la politique de la ville a été dotée d’un corps professionnel à part entière, de cadres d’action,} de procédures, d’outils et de financements stables. Sur ce processus d’institutionnalisation, voir aussi Linhart (1996) et de Maillard (2004).

rapports d’interdépendance entre les travailleurs, quel que soit leur statut, et donc une forme de solidarité « organique », qu’il oppose à la solidarité « mécanique » des sociétés traditionnelles, qui était basée sur la « similitude » entre ses membres.

La notion de « cohésion sociale » réapparaît ensuite dans les débats publics à la fin du 20ème _{siècle, mais s’exprime alors comme un véritable enjeu. Mais comme pour la} problématique des « quartiers en difficulté » et la mise en place de la PDQ, l’émergence de la « cohésion sociale » comme objet de l’action publique participe de différents mouvements et tendances parfois antagonistes (cf. section 3.1.5). L’émergence des politiques de cohésion sociale peut ainsi être mise en relation avec le phénomène de désindustrialisation et la disparition de la solidarité « organique » mise en évidence par Durkheim, mais aussi avec la montée en puissance du modèle économique néolibéral (qui, en mettant l’accent sur la concurrence, produit de plus en plus d’exclusion sociale) et enfin, elle peut être mise en relation avec les difficultés croissantes à « vivre ensemble » dans les quartiers. En effet, Bourdin (2007) explique par exemple que « la multiplicité des offres de sens et des styles de vie » rend aujourd’hui l’expérience urbaine potentiellement plus exaltante mais parfois aussi plus difficile: la cohabitation entre des ménages de cultures, générations, styles de vie parfois très différents peut causer des tensions, qui peuvent s’exacerber au niveau très local. Ceci amène aussi Tieleman et Dawans (2015) à démonter le modèle de la « diversité sociale » et l’image souvent positive et romantique qu’il véhicule de la ville mixte et dense, où la diversité serait nécessairement colorée, enrichissante, vecteur de lien social et garante de la qualité de vie.

Selon Donzelot (2008), l’enjeu de la « cohésion sociale » correspond ainsi à l’émergence d’une « nouvelle question sociale », à laquelle doivent faire face les pouvoirs publics. Ceci amène aussi l’Etat providence à se réorganiser, à revoir son rôle, selon un modèle d’action que l’on pourrait qualifier de « néolibéralisme social ». Sachant que la PDQ est la figure de proue de ce nouvel Etat providence (cf. section 3.1.5), Donzelot (2008) relit la PDQ comme une « politique de cohésion sociale ». Il utilise donc la notion de « cohésion sociale », plus récente, comme angle d’analyse de la PDQ93. Et en effet, comme l’observe Donzelot (2008), avec la question de la cohésion sociale, l’enjeu n’est plus dans la satisfaction des besoins fondamentaux (question sociale classique) mais dans la connexion et dans l’augmentation des chances des individus : il s’agit de lever les barrières qui empêchent l’accès à l’emploi pour les habitants des zones défavorisées, de contenir la criminalité et la violence, de réduire la concentration spatiale de la pauvreté, soit des enjeux face auxquels les politiques classiques associées à l’Etat providence se trouvent dans l’impasse, et auxquels la PDQ tente de répondre, par exemple par des mesures de discrimination positive visant à contrebalancer les effets de la ségrégation (= approche « people »), ce qui correspond à une inflexion néolibérale.

L’enjeu de « cohésion sociale », comme bien d’autres, a également été mis en avant et largement diffusé par les autorités européennes. Dans la politique de cohésion européenne, il est compris comme une correction nécessaire face à l’échec du marché à réduire les inégalités, voire sa propension à les renforcer (Novy et al, 2012 ; p. 1876). L’Europe s’inscrit donc dans le tournant néolibéral décrit par Donzelot (2008). Si la stratégie de Lisbonne (2000) intègre par exemple des objectifs de compétitivité et de cohésion, le focus

93 _{Notons que dans le cadre de ce travail de thèse, nous proposons pour notre part de relire la PDQ comme une politique} de « soutien à la transition ».

sur l’économie de la connaissance a limité la cohésion sociale à un rôle annexe destiné à atteindre et maintenir la compétitivité (Novy et al, 2012).

D’autres conceptualisations de la notion de cohésion sociale existent, sachant que la mobilisation de cette notion est aussi et surtout nourrie par une perte d’évidence de la société. La mondialisation de l’économie, qui ignore les frontières, y est bien sûr pour beaucoup, car elle rend caduque l’idée de cohésion à l’échelle nationale : « l’image du réseau a remplacé celle du corps » (Donzelot, 2008). Les dynamiques d’immigration internationales y participent également: « Le Canada, le Royaume-Uni, la France, tous sont confrontés à cette crise marquée par la perte d’une identité nationale, le multiculturalisme et les conflits qu’il génère, les émeutes de banlieue, la discrimination, le rejet, la ségrégation, etc. tous s’emploient à chercher l’art de « faire société » car on sent bien que la société ne va plus de soi » (Donzelot, 2008).

Le Conseil de l’Europe, contrairement à la Commission européenne, défend et porte cette idée, puisqu’il considère que la cohésion sociale doit être un objectif en soi. Il jouera d’ailleurs un rôle-clé dans le développement récent de la notion dont il défend une vision plus ouverte et collectivement, démographiquement construite, prenant en compte l’évolution des aspirations (Novy et al, 2012 ; p. 1977). En 2000, il publie sa première « Stratégie de Cohésion Sociale », et depuis lors, il n’a cessé de retravailler la notion et de la mettre en débat, ce qui a donné lieu à une première révision de cette stratégie en 2004, puis une autre en 2010. Cette dernière version a par ailleurs été dotée d’un « Plan d’action du Conseil de l’Europe pour la cohésion sociale ». Le Conseil de l’Europe, au fil de ses travaux, intègre progressivement dans la notion de cohésion sociale l’idée d’émancipation sociale, d’égalité d’accès aux droits fondamentaux, mais aussi de « bien-être ». Pour Samuel Thirion (2013), de la Division de la recherche et de l'anticipation de la cohésion sociale au sein du Conseil de l’Europe, la cohésion sociale peut ainsi être définie comme « la capacité de la société à assurer le bien-être de tous ses membres » et cette capacité à réduire les inégalités doit être partagée par les élus et l’ensemble des acteurs de la société, y compris les citoyens (idée de « co-responsabilité »). Par ailleurs, par « membres » de la société, il faut également comprendre les générations futures. Selon Thirion (2013), le concept de « cohésion sociale » a donc un sens politique qui va bien au-delà du seul domaine social, c’est un concept qui a l’ambition d’intégrer différentes politiques. Il se positionne notamment comme une alternative au PIB94 jusqu’alors souvent utilisé comme indicateur de bien-être. Notons cependant que le Conseil de l’Europe semble quelque peu se perdre dans cette tentative d’intégration. Il a par exemple édité en 2005 un guide méthodologique pour l’élaboration concertée d’indicateurs de cohésion sociale, qui illustre bien cette tendance, avec des indicateurs qui vont de « l’accès à la médecine pour les personnes âgées » au « coût des transports », en passant par « l’image des personnes handicapées dans les médias ».

Comme le soulignent Novy et al (2012), la notion de « cohésion sociale » est donc avant tout une notion politique, tout comme l’est la notion de « durabilité » (cf. section 1.6). Elle revêt différentes significations et nuances et peut être considérée comme un « objet- frontière ». Novy et al (2012) parlent d’un « quasi-concept » mais ils ne disent pas autre chose quand ils estiment qu’il est destiné à « mettre en évidence les consensus qui peuvent exister sur la lecture de la réalité, mais aussi de renforcer ces consensus ».

94 _{Produit Intérieur Brut}

Dans la littérature scientifique, on retrouve également une prolifération de significations (Novy et al, 2012 ; p. 1877). A titre d’exemple, Kearns et Forrest (2000), dans une revue de la littérature sur la cohésion sociale en milieu urbain, la définissent comme « le développement harmonieux de la société et de ses groupes constitutifs vers des standards économiques, sociaux et environnementaux communs ». Par ailleurs, ils identifient cinq éléments constitutifs de la cohésion sociale : des réseaux sociaux et du capital social95 _{; des} valeurs communes et une culture civique ; un attachement aux lieux et une imbrication entre l’identité du groupe et le lieu qu’il occupe ; un ordre et un contrôle social ; une solidarité sociale et une réduction des inégalités de richesse. Les auteurs proposent ensuite quatre perspectives sur la problématique de la cohésion sociale urbaine : socioéconomie (solidarité et exclusion sociale) ; culture (valeurs communes et identité), écologie (durabilité et justice environnementale) ; politique (citoyenneté et participation). Ils intègrent donc les questions d’environnement et de durabilité comme des enjeux de cohésion sociale. S’appuyant sur Cook et Swyngedouw (2012), ils appréhendent la ville comme un tout socio-naturel contradictoire mais sans cesse re-émergeant, de sorte que créer des villes cohésives nécessiterait de la cohésion pas seulement sociale mais aussi socio-écologique, ainsi que de la justice socio-écologique.

Dans le contexte urbain, et en particulier à l’échelle des quartiers, renforcer la cohésion sociale signifierait aussi, selon Novy et al (2012), de créer des villes et des quartiers dans lesquels les gens vivent ensemble différemment, ou plus précisément, où les gens ont la possibilité d’être différents et pourtant capables de vivre ensemble, sans aller vers l’homogénéisation d’une part, ni vers l’exclusion d’autre part. Cette définition laisse entrevoir d’importants défis : Comment gérer la diversité au quotidien dans les quartiers, en termes d’âge et de styles de vie? Comment gérer les tensions entre unité et diversité, différence et égalité, autonomie et inclusion? Novy et al (2012 ; p. 1883) notent par exemple qu’une action publique localiste et centrée sur la communauté locale peut mener à des situations où la cohésion sociale locale devient d’une certaine manière une menace pour la cohésion sociale dans d’autres lieux ou contextes. La « cohésion sociale » est donc aussi une qualité qui doit se décliner à différents niveaux (le quartier, la ville, la région, le pays, etc.).

Selon Donzelot (2008), l’enjeu actuel pour la cohésion sociale est de trouver un principe d’espoir commun, un projet partagé entre des parties portées à s’ignorer ou se rejeter. En effet, il observe que si au 19ème siècle, les problèmes sociaux se traduisaient par des conflits « verticaux » entre classes, aujourd’hui, « ces problèmes participent du déploiement d’une logique de séparation qui porte les plus riches à fuir les plus pauvres, les catégories sociales et ethniques à se replier sur elles-mêmes pour se protéger, pour préserver leurs chances économiques et leurs valeurs culturelles. […] Il ne s’agit plus d’une opposition entre le bas et le haut mais d’une déstabilisation du dedans par le dehors dans les deux sens, autant ceux qui arrivent, les immigrés, que les emplois qui partent, par leur délocalisation ».

Comme Donzelot (2008) l’a brillamment démontré, la PDQ peut être vue comme une politique de cohésion sociale sachant qu’elle participe d’une nouvelle forme de solidarité et qu’on y retrouve les questions de fragmentation socio-spatiale, de « lien social », de « vivre ensemble » ou encore d’émancipation des individus. Cependant, comme pour

95 _{Cf. Section 1.1.8.}

l’enjeu de la sécurité (cf. section 3.2.4.3), l’émergence de l’enjeu de cohésion sociale s’est traduit dans certains contextes par la création de nouveaux dispositifs « à côté » de la PDQ. A titre d’exemple, nous pouvons mentionner le cas de la Wallonie (voir encadré ci-dessous pour plus de détails), qui a servi de véritable laboratoire au Conseil de l’Europe. Celui-ci a en effet établi une collaboration étroite et soutenue avec la Région Wallonne et particulièrement la DiCS (Direction interdépartementale de la Cohésion Sociale), dont l’objectif était la mise en place de politiques publiques de cohésion sociale. En 2009, la Région96 crée les « plans de cohésion sociale » (PCS), qui remplacent les Plans de Prévention de Proximité (PPP; cf. annexe 3). Les PCS sont coordonnés à l’échelle communale par un « chef de projet ». Ils ont deux objectifs : le développement social des quartiers et la lutte contre toutes les formes de précarité, de pauvreté et d’insécurité. Pour cela, les PCS veulent garantir l’accès à six droits fondamentaux: (1) le droit à un revenu digne, (2) le droit à la protection de la santé et à l’aide sociale et médicale, (3) le droit à un logement décent et à un environnement sain, (4) le droit au travail, (5) le droit à la formation, et (6) le droit à l’épanouissement culturel et social. Pour réaliser leurs ambitions, les PCS s’appuient sur 4 leviers d’action complémentaires: (1) l’insertion socio- professionnelle, (2) l’accès à un logement décent, (3) l’accès à la santé et le traitement des assuétudes, (4) le retissage des liens sociaux, intergénérationnels et interculturels. Nous voyons donc qu’il existe de nombreux recouvrements avec les objectifs de la PDQ. Pourtant, malgré une volonté affirmée d’« intégrer les politiques », la coordination des PCS avec les dispositifs préexistants de la PDQ en Wallonie (ZIP-QI, Rénovation Urbaine, Régies de quartier et PFGV) ne semble donc pas avoir été prévue et reste dans les faits peu développée. Un PCS est pourtant censé « soutenir prioritairement le travail en partenariat en vue de renforcer les complémentarités entre les actions des pouvoirs publics et celles des secteurs associatifs et de construire des réseaux d’opérateurs » (Portail wallon de la Cohésion Sociale97). Mais les acteurs de la PDQ ne font malheureusement pas partie des partenaires obligatoires du PCS (voir encadré ci-dessous). Dans la plupart des cas, les acteurs des PCS et de la PDQ peuvent donc travailler sur un même quartier de manière totalement indépendante les uns des autres, et donc potentiellement contre-productive. Intégration progressive de l’enjeu de cohésion sociale en Wallonie:

• 1992-1997: Création des « Actions de Lutte contre l’Exclusion Sociale » (ALES) par la Région Wallonne, désireuse de soutenir les communes pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Cette action est présentée comme un volet wallon ajouté aux « Contrats de sécurité » fédéraux. Le Gouvernement wallon voulait ainsi concrétiser « sa volonté de soutenir les communes dans leurs efforts en matière d’intégration sociale » (Pierson, 2010).

• 1998-2003: Création des « Plans Sociaux Intégrés » (PSI), qui remplacent le dispositif précédent. A partir de 2000, progressivement et sous l’influence du Conseil de l’Europe, la finalité des dispositifs évolue, de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion à la promotion de la cohésion sociale et de l’accès effectif à tous aux droits fondamentaux.

• 2004-2008: Lancement des « Plans de Prévention et de Proximité » (PPP) par la Région Wallonne. Ce dispositif vise « la prévention du décrochage social au sens large par une politique de quartier transversale et adaptée »98_{. Ce dispositif} est à la croisée des politiques de sécurité (cf. section 3.2.4.3) et des politiques sociales. Concrètement, les communes ont réuni, dans ce cadre, des partenaires actifs dans des domaines tels que le logement social, la formation, l’action sociale, les activités culturelles, la prévention aux assuétudes, etc. et elles ont repris ou développé des services tels que les « navettes sociales », les « animateurs de rue », les « logements d’urgence » ou la « réduction des risques liés à la toxicomanie » (Pierson, 2010).

96 _{Ministère de la Santé, de l’Action sociale et de l’Egalité des chances}

97 _{Consulté le 21 mai 2015: http://cohesionsociale.wallonie.be/actions/plan-de-cohésion-sociale-des-villes-et-communes-} de-wallonie-pcs

98 _{Décret du Conseil régional wallon du 15 mai 2003 relatif à la prévention de proximité dans les villes et communes de} Wallonie, Articles 2 et 3 (M.B. du 24/06/2003, p. 33524)

• 2009-2013: Lancement des premiers Plans de Cohésion Sociale (PCS), qui remplacent les PPP. Les PCS sont mis en place à l’échelle de la commune, avec un chef de projet pour assurer leur coordination. Les PCS doivent travailler en réseau, avec une série de partenaires obligatoires - CPAS, FOREM, Relais social, Centre de planning familial, Centre de service social, SLSP (Société de Logement de Service Public), Plan HP (Habitat Permanent), AIS (Agence Immobilière Sociale), FLW (Fonds du Logement Wallon), CRI - et des partenaires qui peuvent y être associés - AMO, Maison des jeunes, Centres culturels, Police, Coordinations de quartier, etc.

• 2014-2019: Démarrage des nouveaux PCS, suite à un appel à projets lancé en 2013.

En France (voir encadré ci-dessous), l’intégration des dispositifs semble avoir été davantage pensée. Une « Agence Nationale pour la Cohésion Sociale et l’Egalité des Chances » (Acsé) est créée en 2006, c’est-à-dire juste après les émeutes de 2005, « pour renforcer de manière visible les modalités d’intervention de l’Etat dans les quartiers sensibles bénéficiaires de la politique de la Ville » (Rémi Frentz, directeur général de l’Acsé, interviewé dans Jazouli et Loubière, 2011 ; p. 46). Par ailleurs, à partir de 2007, les CUCS (Contrats Urbains de Cohésion Sociale) remplacent les « contrats de ville » (cf. annexe 1). Le cœur des missions de l’Acsé, dit Rémi Frenz, c’est « la mise en œuvre de la politique de la Ville dans le cadre de la géographie prioritaire actuelle ». En 2011, l’Acsé compte 120 agents au siège et s’appuie sur un réseau territorial composés des préfets et de délégués adjoints qu’elle nomme sur proposition des préfets (principalement des membres des départements en charge de la cohésion sociale: nouveaux services régionaux et départementaux en charge de cette question). Les missions principales de l’Acsé sont de développer des programmes d’intervention pour les quartiers de la politique de la ville, mais aussi d’être un opérateur financier: déléguer très vite les crédits, donner des directives claires sur leur emploi, s’assurer concrètement de leur utilisation, analyser et évaluer la réalisation des actions mais aussi leur impact sur les bénéficiaires (une dizaine d’enquêtes annuelles couvrant 60% du budget sont réalisées). Les domaines d’intervention de l’Acsé sont larges : l’éducation et le soutien à la parentalité, l’emploi, le logement et l’habitat, la santé, la culture, la cohésion sociale (comprise comme la « création du lien social dans les quartiers »). L’Acsé a signé, en octobre 2010, un accord cadre avec l’ANRU99, qui structure l’ensemble de leur coopération opérationnelle et fonctionnelle.

Cohésion sociale et politique de la ville :

• 2005 : Le plan de cohésion sociale (Loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale) : présenté au Conseil des ministres du 22 septembre 2004 par le « pôle cohésion sociale » du gouvernement (Jean-Louis Borloo et ses ministres délégués), le plan de cohésion sociale se décline en 3 volets : mobilisation pour l’emploi, accès au logement, égalité des chances. Création de 750 équipes de réussite éducative (ERE) afin de mieux accompagner les enfants en grande difficulté au sein des ZUS et des établissements situés dans des zones ou réseaux d’éducation prioritaire.

• 2006 : Comité interministériel des villes le 9 mars : annonce du lancement des Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), destinés à succéder aux contrats de ville et annonce d’une cinquantaine de mesures portant sur 5 champs prioritaires : accès à l’emploi et développement économique ; amélioration de l’habitat et du cadre de vie ; réussite éducative et égalité des chances ; citoyenneté et la prévention ; accès à la santé.

• Loi n°2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et création de l’ « Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances » (Acsé) : cet établissement public, qui reprend la structure du Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations (Fasild), est chargé de mettre en œuvre des programmes opérationnels de développement social en faveur des habitants des quartiers sensibles, antérieurement suivis par la DIV. Elle est en charge également de la mise en place du service civil volontaire et de la lutte contre l’illettrisme.

• Circulaire du 24 mai 2006 relative à l’élaboration des Contrats urbains de cohésion Sociale (CUCS) : les CUCS succèderont en 2007 aux « contrats de ville ». Ils doivent élaborer un projet de territoire et des programmes d’action au bénéfice des habitants ciblant des quartiers prioritaires et s’appuyant sur un diagnostic et des indicateurs de résultats mesurables.

99 _{Agence Nationale de Rénovation Urbaine}

Nous l’avons vu plus haut, la PDQ s’est construite à la croisée de trois champs