Chapitre II – Cadrage théorique
3.1 Genèse et institutionnalisation de la PDQ
3.1.4 Qui sont les concepteurs de la PDQ?
Dans cette section, nous nous intéressons aux acteurs qui se sont saisis du « problème » et ont participé à la construction progressive et à l’institutionnalisation de la PDQ. Qui sont les artisans ou les « acteurs-innovateurs » de cette nouvelle modalité de l’action publique? Sur quel réseau d’acteurs s’est construit l’instrument PDQ? Quels étaient leurs objectifs et motivations, y compris d’un point de vue plus personnel? Quelles relations entretenaient ces différents acteurs entre eux? Nous n’avons pas pour ambition de réaliser une analyse détaillée pour l’ensemble des contextes nationaux dans lesquels une PDQ a été mise en place, mais surtout d’identifier et d’illustrer la diversité des acteurs qui étaient à la manœuvre, au travers des cas anglais et français, tous deux abondamment traités dans la littérature et pour lesquels des informations sont donc disponibles.
67 Cf. ONZUS (2007).
Le cas anglais des « neighbourhood renewal policies » a été très bien décrit dans la littérature, notamment par Renaud Epstein, Ruth Lupton ou encore Moira Wallace. Par ailleurs, de nombreux rapports d’évaluation de ces politiques sont disponibles aujourd’hui. La naissance des politiques de soutien aux quartiers en difficulté au Royaume-Uni se situe dans les années 90. Auparavant, il existait surtout des politiques de soutien à l’échelle régionale. L’objectif de ces politiques, organisées de manière très centralisée et très interventionniste, était de ramener de l’emploi dans les régions britanniques désavantagées (Crowley et al, 2012). Progressivement, à partir des années 70 sont apparues des politiques urbaines visant la régénération des centres-villes (inner cities), pour faire face aux phénomènes de désindustrialisation. Dans les années 80, ces politiques de régénération urbaine seront, sous l’impulsion de Margaret Thatcher, confiées au secteur privé (market- led regeneration).
Les prémices de la politique de soutien aux « quartiers en difficulté » se situent donc dans les années 90. C’est à ce moment que les politiques urbaines ont évolué dans le sens d’une approche « holistique » incluant également la question de la régénération économique et sociale à l’échelle du « quartier ». La première étape, en 1994, est la création par le gouvernement de John Major du Single Regeneration Budget (SRB). Cette politique encourageait les partenariats entre agences locales et la consultation de la population, mais les interventions, à trop court terme, ne réussissaient pas à mobiliser la population: « les investissements physiques étaient privilégiés aux personnes » (Wallace, 2001).
Puis, à son arrivée au pouvoir en 1997, le gouvernement néo-travailliste de Tony Blair a érigé la lutte contre l’exclusion et les inégalités socio-spatiales en priorité nationale. Des centaines de chercheurs, d’agents publics, de « leaders communautaires » et de professionnels ont alors été mobilisés pour établir un diagnostic de la situation et de la gestion des quartiers défavorisés, qui a abouti au lancement du « New Deal for Communities » (NDC) en 1998, programme phare d’une « National Strategy for Neighbourhood Renewal » (NSNR) formalisée en 2001. La PDQ ainsi mise en place se distinguait nettement de celle qui avait précédé.
Les « acteurs-innovateurs » de cette PDQ anglaise, tels qu’identifiés dans la littérature, sont donc:
(1) Le gouvernement central: il joue un rôle moteur à chaque étape, donne l’impulsion, lance la réflexion, imprime ses convictions et valeurs dans l’action qu’il organise, en créant les politiques, les procédures et les instances nécessaires à sa mise en œuvre, et en dégageant le budget nécessaire. Le gouvernement qui a véritablement institutionnalisé la PDQ britannique à la fin des années 90 est celui de Tony Blair. A son arrivée en 1997, il nomme John Prescott vice-premier ministre et secrétaire d’état à l’Environnement, aux Transports et aux Régions. En particulier, la Social Exclusion Unit (SEU), qui dépend directement du Cabinet du vice-premier ministre (Office of the Deputy Prime Minister) jouera un rôle clé dans l’organisation du diagnostic et la conception de la nouvelle PDQ. En 1998, John Prescott créée par ailleurs le DETR (Department of Environment, Transport and Regions), qui sera responsable de la mise en œuvre de la PDQ.
(2) Les chercheurs: le monde scientifique est largement associé à la réflexion, tant au moment du diagnostic (en particulier à la fin des années 90), que lors de plusieurs phases d’évaluation ex-post. A titre d’exemple, l’évaluation régulière du programme ‘NDC’ sera
confiée à un consortium d’organisations (centres de recherche et consultants) piloté par Paul Lawless, professeur à la Sheffield Hallam University (CRESR - Centre for Regional Economic and Social Research). Certains chercheurs sont par ailleurs mobilisés en tant qu’experts pour conseiller les responsables politiques. C’est le cas par exemple du sociologue Anthony Giddens, qui a joué un rôle-clé de conseil auprès de Tony Blair68. (3) Les « professionnels »: les acteurs privés (agences d’urbanisme ou d’architecture, cabinets de consultance, promoteurs,…) sont associés à la réflexion également, au même titre que les chercheurs, au travers des PATS (Policy Action Teams, cf. Lupton et al, 2013 ; p.6). Un autre exemple est donné par l’ « urban task force », pilotée par l’architecte Richard Rogers, qui a été chargée par le gouvernement central de plancher sur une stratégie de régénération urbaine pour les villes anglaises. Le résultat de ces réflexions sera publié en 1999 sous la forme d’un rapport intitulé “Towards an Urban Rennaissance”, et imprégnera plusieurs politiques gouvernementales, dont le ‘NDC’.
(4) Les « local strategic partnerships » (partenariats stratégiques locaux): ce sont des partenariats publics-privés qui ont été mis en place à l’échelle de la ville ou plutôt de l’agglomération suite à la volonté du gouvernement Major d’abord, puis Blair ensuite, de favoriser une décentralisation de l’action publique et l’autonomie des ‘local areas’ (que l’on pourrait traduire par « localités »). Ces partenariats sont depuis lors reconnus comme les interlocuteurs privilégiés du gouvernement central dans le cadre de diverses politiques urbaines. Les objectifs de ces partenariats sont (1) de formaliser la coopération entre les différentes sphères de la société à l’échelon local, (2) de mettre en œuvre les politiques de régénération urbaine via le service technique dont ils disposent (leur rôle est donc aussi d’ « exécuter » les décisions prises par le comité de représentants), (3) d’assurer le montage de nouveaux projets, et notamment l’élaboration de projets et plans d’action à l’échelle de la ville ou de certains quartiers, démarche nécessaire pour obtenir une aide du gouvernement central dans le cadre de ses diverses politiques. A titre d’exemple, Sheffield First Partnership est le partenariat stratégique local créé en 1998 pour l’agglomération de Sheffield, au sein duquel étaient alors représentés : le Sheffield City Council, English Partnerships (l’agence nationale pour la régénération), Yorkshire Forward (l’agence régionale de développement économique de la région du Yorkshire & Humber), et les deux universités de la ville. Aujourd’hui, cette représentation a évolué pour inclure également des représentants des secteurs bénévoles, communautaires et confessionnels de la ville de Sheffield (partenariat public-privé-académique-communautaire).
(5) Les City Councils: les City Councils sont présents mais toujours associés à d’autres parties prenantes (privées, associatives, etc.) dans le cadre des « partenariats locaux stratégiques » décrits ci-dessus. Leur rôle est donc bien moins central qu’en Wallonie ou en France. L’absence chronique de budget au niveau de ces City Councils (résultat notamment de la politique thatchérienne) les place en effet dans une situation de dépendance vis-à-vis du gouvernement central, du secteur privé et même du secteur associatif (toute nouvelle source de financement ou de services est la bienvenue).
(6) Les organisations communautaires: Au départ, elles ont été impliquées au travers des PATS, puis dans la mise en œuvre de la PDQ. Depuis peu, elles sont également impliquées dans la prise de décision à l’échelon local, par leur représentation au sein des « partenariats
68 C’est à lui que l’on doit la diffusion des idées de la “troisième voie” au Royaume-Uni et la théorisation du Social Investment State, soit le “nouvel Etat providence” (Donzelot, 2008).
locaux stratégiques ». Ce secteur fonctionne essentiellement sur base de dons, de subsides et du travail bénévole.
(7) Le secteur privé : Les grands acteurs privés (investisseurs et promoteurs) sont impliqués dans le cadre de la mise en œuvre de certains projets. Certains sont également impliqués dans la prise de décision via les « partenariats locaux stratégiques ». Mais à la fin des années 90, il y a une volonté de la part des acteurs publics ne plus se laisser dicter l’action collective par ces partenaires privés, ou du moins plus uniquement. C’est la fin de l’ère thatchérienne et d’une confiance quasi-totale dans le secteur privé et dans la capacité du marché à mener la régénération urbaine.
Le cas français de la « politique de la ville » a été décrit notamment par des auteurs comme Sylvie Tissot (2007), Philippe Estèbe (2004) ou encore Thibault Tellier (interviewé dans Jazouli et Loubière, 2011). Estèbe (2004 ; p.48) situe les prémices de la politique de la ville en octobre 1981, dans le sillage des émeutes qui secouent la banlieue lyonnaise pendant l’été de la même année, à la suite de l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République et de la nomination de Pierre Mauroy comme Premier ministre. Les principaux artisans de la PDQ identifiés par ces auteurs sont :
(1) Le gouvernement central: Il joue un rôle majeur dans l’émergence de la politique de la ville, et en particulier à partir de 1981, à l’arrivée de Mitterrand à la présidence. Celui-ci se saisit du problème en créant fin 1981 une « Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers » (CNDSQ), chargée de réfléchir à la problématique afin de prévenir une « dérive à l’américaine » dans certaines banlieues des grandes villes et proposer des méthodes innovantes d’action publique (Estèbe, 2004).
(2) Les Maires: La France est à cette époque en plein processus de décentralisation. Hubert Dubedout, maire de Grenoble ayant déjà expérimenté de nouvelles formes d’action dans sa ville, est nommé président de la CNDSQ. C’est de cette commission que viendront les principales caractéristiques de la PDQ: une approche territoriale, en vue de dépasser le traitement classique par l’acteur public ; un traitement global des problèmes, pour transcender les découpages sectoriels de l’action publique ; une démarche de projet, de façon à substituer une approche remontante à la classique approche descendante (Dubedout, 1983). Plus tard, la politique de la ville trouvera un écho particulièrement favorable auprès des élus locaux (les maires), qui la considèrent comme une nouvelle forme de gestion urbaine qui va contribuer à la modernisation de l’Etat (Tissot, 2007). Sylvie Harburger (dont les propos sont rapportés par Jazouli et Loubière, 2011 ; p. 39) souligne cependant les relations conflictuelles qui existaient à cette époque entre l’Etat (et son administration) et les élus locaux, et les tentatives de rééquilibrage qui en découlent: “C’était une bagarre permanente. La création de la CNDSQ présidée par un élu [local], Hubert Dubedout, avait été très mal vécue par certains, dans l’administration ». Les concepteurs de la PDQ n’étaient donc pas forcément des alliés réunis sous la forme d’un collectif œuvrant dans le même sens. C’est également au travers de vives controverses et de tentatives de reprises du contrôle par l’un ou l’autre acteur, que s’est construite la PDQ. (3) Des hauts fonctionnaires « éclairés »: Selon Tissot (2007), la politique de la ville doit aussi beaucoup à la constitution au sein de l’administration d’un groupe de réformateurs entretenant, pour certains, des relations étroites, en partie fondées sur une certaine proximité idéologique, voire militante de gauche, avec le secteur associatif notamment.
Tissot (2007) cite notamment Jean-Michel Bélorgey, Jean-Marie Delarue et Yves Dauge, hauts fonctionnaires, pour certains engagés un temps dans l’action militante et qui ont des parcours atypiques, ayant suivi notamment un cursus universitaire dans le champ des sciences sociales. Tous sont en tout cas sensibles aux questions sociales. Avec Michel Delebarre, ils créent la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) en 1988, faisant alliance avec un administrateur INSEE, qui présente également une certaine proximité idéologique et militante, afin d’objectiver l’ampleur du problème. Ceci préfigure la mise en place de la « géographie prioritaire », constituée de Zones Urbaines Sensibles (ZUS). Sylvie Harburger (cf. Jazouli et Loubière, 2011 ; p. 39)voit dans la création de la DIV une tentative de reprise en main de la politique de la ville par l’Etat : « La création de la DIV par le gouvernement Rocard a pu être perçue comme une “revanche” des fonctionnaires [vis-à-vis des élus locaux]. En effet, cette création reposait sur la distinction de trois structures – DIV, CIV69, CNV70 – qui étaient auparavant animées par les mêmes personnes
au sein d’un secrétariat général. Trois responsables différents ont été nommés, on a donc perdu la cohérence qui existait entre l’intervention de l’État et celle de ses partenaires, et qui donnait un poids politique fort et une capacité d’interpellation à ses responsables. … Et pour moi, effectivement, la création de la DIV – et le décret d’octobre 1988 – a été une tentative de reprise en main par l’État qui n’a fait que se renforcer”. La CNDSQ, qui était présidée par des maires, est en effet remplacée par ces trois nouvelles structures, pilotées par des fonctionnaires de l’Etat.
(4) Le secteur associatif: Thibault Tellier (cf. Jazouli et Loubière, 2011, p.39), tout comme Tissot (2007), met l’accent sur la proximité des artisans de la politique de la ville avec certains cercles intellectuels : « Elle [la politique de la ville] ne s’est pas fabriquée simplement dans les allées du Pouvoir mais aussi ailleurs, dans des cercles intellectuels, ainsi qu’au Commissariat général au Plan. […] il y a tout un petit milieu qui cogite sur ces thèmes dès les années 1960, autour de la rue Saint-Benoît, siège d’associations catholiques progressistes ».
(5) Les chercheurs: Tissot (2007) met en évidence le rôle joué par les chercheurs, en particulier dans le champ des sciences sociales : des auteurs comme les sociologues Michel Wieviorka, Didier Lapeyronnie, François Dubet et y compris Alain Touraine dans un premier temps, puis dans un second temps Jacques Donzelot et Daniel Béhar notamment. Les premiers, dit-elle, mettaient l’accent sur le délitement du lien social dans les quartiers, une atonie générale, l’absence de repères et de valeurs, d’engagement dans un collectif. Les deuxièmes s’intéressent davantage au rôle de l’acteur public dans les quartiers et dénoncent des modes d’intervention trop sectoriels et stato-centrés.
(6) Les médias: Tissot (2007) considère que les travaux scientifiques décrits ci-dessus ont pu jouer un rôle important dans l’institutionnalisation de la politique de la ville parce qu’ils disposaient d’un accès facilité aux médias écrits, notamment via la revue Esprit qui diffusait leurs travaux et avait un écho important car elle visait à la fois un public académique et profane « éclairé ». Ceci illustre le rôle central de mobilisation que jouent les « inscriptions », comme cela a été mis en évidence par la SAR (cf. chapitre II).
69 Comité Interministériel des Villes 70 Conseil National des Villes
(7) Les travailleurs sociaux et « emplois jeunes »: D’après Tissot (2007), la politique de la ville est accueillie favorablement par les travailleurs sociaux, qui trouvent dans les « quartiers » un nouveau sens à leur engagement militant en voie d’épuisement au sein des formations de gauche, et notamment au Parti Communiste Français. Elle trouve également un écho favorable auprès de nouveaux « entrants » sur un marché du travail spécifique, les « emplois jeunes », pour qui la PDQ est synonyme de processus de professionnalisation. Thibault Tellier (cf. Jazouli et Loubière, 2011, p.39) insiste par ailleurs sur le caractère « engagé » de tous ces artisans de la politique de la ville: « Il me semble aussi que la marque génétique de la politique de la Ville est d’être une politique d’engagement d’hommes et de femmes. Pour certains hauts fonctionnaires notamment. C’est le cas par exemple de Robert Lion, qui est une sorte de fil rouge de cette politique, que l’on voit arriver dans le paysage en 1969 comme directeur de la Construction, que l’on va retrouver comme délégué général de l’Union des HLM, puis, après un passage par le cabinet du Premier ministre Pierre Mauroy, directeur général de la Caisse des Dépôts. … Cela me semble une marque de fabrique originale, et d’ailleurs le terme “développement” [dans développement social des quartiers] appartient à ce registre engagé. Dès les années 1950, on trouve ce terme de “développement de territoire”, notamment du côté de la Bretagne ».
Dans le cas français comme dans le cas anglais, on peut donc constater que la PDQ s’est construite autour d’un réseau d’acteurs, que cet IAP est le fruit d’une construction collective. Par ailleurs, il faut souligner que d’un côté, cette construction s’est faite grâce à des acteurs engagés, mais que d’un autre côté, cette construction ne s’est pas faite sans heurts, notamment entre les acteurs étatiques et les acteurs locaux. Il est intéressant aussi de constater que le réseau d’acteurs qui porte la PDQ est un réseau à géométrie variable, selon les époques et les contextes, et selon le climat économique aussi. On peut par exemple noter la relative absence du secteur privé dans la construction de la PDQ française, du moins à ses débuts. Celui-ci n’y sera en effet associé que bien plus tard (nous y reviendrons à la section 3.2.3). Enfin, il faut noter également que cette construction dépend ou repose largement sur la bonne volonté ou le désir de se rendre utile de la part d’acteurs situés tout en bas de l’échelle, au cœur des quartiers, qu’il s’agisse de jeunes stagiaires, de bénévoles ou d’associations citoyennes ou communautaires.
En conclusion, la PDQ s’est construite progressivement, par l’intermédiaire d’une diversité d’acteurs, issus de différentes sphères de la société: le monde politique, administratif, scientifique, privé et associatif ou « communautaire ». On pourrait donc parler de ‘quadruple hélice’ avant l’heure. Ces acteurs se sont en effet assemblés, au départ de la problématique des « quartiers en difficulté », en un réseau qui transcende les organisations. Ceci fait largement écho au modèle développé dans le deuxième chapitre de notre travail. Le réseau est composé d’acteurs ayant des rôles complémentaires dans la construction progressive de la problématique et de la réponse que constitue la PDQ. Mieux, ces acteurs ont besoin les uns des autres dans cette démarche: les études et réflexions des chercheurs n’auraient mené à rien de concret si les acteurs publics ne s’en étaient pas saisis ; les acteurs associatifs ne peuvent pas grand-chose sans le soutien (qu’il soit financier ou symbolique) des acteurs publics ; les acteurs publics ont besoin des chercheurs pour légitimer leur action, mais aussi de personnes et/ou d’associations convaincues de son bienfondé et suffisamment engagées pour la mettre en œuvre ; etc.