Bilan de la PDQ orienté « transition durable »

Une première version de cette analyse a été présentée lors du premier congrès interdisciplinaire du développement durable qui s’est tenu à Namur le 31 janvier 2013 (Ruelle et al, 2013). Nous l’avons affinée depuis.

Afin d’évaluer les atouts, faiblesses, opportunités et menaces de la PDQ en matière de soutien à la transition durable des quartiers, nous nous appuyons d’une part sur les caractéristiques attendues d’une action publique de soutien à la transition durable telles que nous les avons identifiées à la section 1.6 (et reprises à l’encadré ci-dessous pour rappel) et d’autre part sur l’analyse que nous avons réalisée au fil des sections précédentes, ainsi que sur l’abondante littérature à laquelle a donné lieu la PDQ, en un peu plus de trente ans d’existence (évaluations, contributions scientifiques, etc.).

Caractéristiques d’une action publique de soutien à la transition durable des quartiers urbains:

1) Monitoring des quartiers et pilotage stratégique pour assurer un développement urbain durable, dans le sens d’équilibré ;

2) Approche collective, basée sur un réseau d’acteurs de différents types et des partenariats multi-disciplinaires ; 3) Construction collective et contextualisée de l’action destinée à assurer la transition durable du quartier ; 4) Approche transversale et systémique du développement des quartiers, ne se limitant pas aux quelques attributs habituellement associés à l’idée de « durabilité » ;

5) Restauration de l’attractivité et de la confiance dans les quartiers en déclin afin de stabiliser la population, prérequis indispensable à un processus de transition durable ;

6) Mobilisation des citoyens et sensibilisation aux enjeux de développement durable (top-down) afin de soutenir l’émergence d’une « citoyenneté écologique urbaine » ;

7) Prise en compte et intégration des besoins et initiatives des citoyens (bottom-up) dans la définition de l’action ; 8) Soutien à la créativité collective, afin de trouver des solutions originales et adaptées à des problèmes de transition durable qui sont nouveaux et complexes ;

9) Encouragement à l’investissement habitant (la transition durable nécessite une participation active des habitants à la mise en œuvre de cet objectif) ;

10) Evaluation régulière et capitalisation des savoirs et savoir-faire produits (apprentissage collectif).

La PDQ, du moins en théorie (cf. section 3.2.1) présente d’importants atouts en matière de soutien à la transition durable. Un premier atout majeur est sa capacité à évoluer pour tenir compte de nouveaux enjeux, mais aussi la capacité de ses acteurs locaux, rassemblés en réseau, à expérimenter et à innover pour s’adapter à l’évolution du quartier ou à l’émergence de nouveaux enjeux : « dans un contexte de retrait de l’Etat, les associations communautaires aux Etats-Unis font preuve d’une grande inventivité » (Bacqué, 2003). Comme nous l’avons mis en évidence dans la section 3.2.5, cette capacité peut être rapprochée des nouvelles formes de production du savoir et des innovations identifiées dans le deuxième chapitre (« learning networks », « systèmes d’innovation territoriaux », quadruple hélice, recherche-action). Ce mode de fonctionnement est de nature à faciliter l’émergence de nouveaux modes d’action, capables de soutenir la transition durable des quartiers urbains. Cauquil (2004) voit par exemple aussi dans la PDQ « un vecteur de renouveau du management de l’action publique au niveau local ».

Le deuxième atout de la PDQ est son échelle d’action, le quartier, notamment parce que celui-ci reste source d’identification et de mobilisation (Dorrier-Apprill et Gervais- Lambony, 2007). Ceci ne signifie pas qu’il correspond nécessairement à une « communauté » cohésive mais que le quartier constitue, à tout le moins, le cadre d’une expérience urbaine commune (Bourdin, 2007). L’approche « quartier » constitue donc potentiellement un levier pour favoriser l’émergence d’une « citoyenneté écologique urbaine » et d’un « investissement habitant », nécessaires aux processus de transition durable (cf. chapitre I).

Un autre intérêt de l’échelle du quartier est qu’elle reste appréhendable dans une approche systémique, ce qui favorise l’intégration des dimensions sociales, environnementales et économiques: « le quartier comme lieu d’intégration des problèmes et de pilotage par l’aval » (Bourdin, 2007) ; « le développement social territorial permet de renforcer la transversalité de l’action publique » (Bernoux, 2005) ; « transversalité de fait quand on travaille à cette échelle » (Church et Elster, 2002), notamment grâce à la présence dans un seul lieu d’acteurs aux compétences diverses (cohésion sociale, aménagement, etc.). Cette approche est donc de nature à favoriser une transition durable, car elle incite au décloisonnement des logiques institutionnelles (Theys, 2002). Le « quartier » jouerait dans ce cadre le rôle d’ « objet-frontière » ou plutôt d’espace-frontière, rendant possible des transactions entre acteurs issus d’univers hétérogènes (Francq et Scieur, 2014 ; p. 233), par exemple de l’urbanisme et des sciences sociales.

Enfin, nous l’avons abondamment illustré dans le premier chapitre, au niveau infra-urbain, c’est principalement à l’échelle des quartiers qu’apparaissent des inégalités de développement et de transiton durable, en raison du rôle central que jouent les « quartiers » dans les choix résidentiels et autres des ménages. L’échelle du quartier est donc l’une des échelles d’action pertinentes pour la question de la transition durable des territoires.

Le cinquième atout de la PDQ est que la mise en place d’une structure publique à l’échelle du quartier et d’espaces de discussion entre acteurs locaux favorise une certaine coordination à l’échelle du quartier, entre les actions publiques, parapubliques, privées et associatives. Cette coordination est essentielle pour éviter que certaines actions aient des effets contre-productifs vis-à-vis de l’objectif de transition durable.

Un sixième atout de la PDQ est qu’elle travaille sur d’autres dimensions de l’attractivité et de la qualité de vie dans les quartiers (qualité de l’habitat, offre d’espaces publics et espaces verts, vitalité commerciale et services de proximité, etc.) que les attributs habituellement associés à l’idée de « durabilité ». En effet, comme le mettent en évidence Parkes et al (2002), la gestion publique des quartiers doit aborder un spectre suffisamment large de questions et s’intéresser à ce que les habitants pensent de leur cadre de vie car les facteurs d’insastisfaction pouvant pousser les habitants à le quitter sont multiples. Ce travail sur la qualité de vie et l’attractivité, qui relève davantage de la « régénération urbaine », est en effet un prérequis ou du moins un complément indispensable pour, dans les quartiers en déclin, restaurer la confiance et stabiliser la population104 _{avant d’envisager} l’émergence d’une « citoyenneté écologique urbaine » ou d’un « investissement habitant » nécessaires à la transition durable (cf. chapitre I). Ce travail est dans certains cas porté essentiellement par les pouvoirs publics (bien que la population soit généralement concertée à différentes étapes), dans d’autres cas il passe par un appel à toutes les bonnes volontés au niveau local (dans et hors du quartier), sur base du modèle du développement local (plus ou moins endogène) et de l’empowerment. C’était notamment le cas de la PDQ anglaise. Cette deuxième approche est davantage de nature à préparer le terrain pour un

104 _{Rappelons cependant que l’évolution des modes d’action de la PDQ ne va pas dans le sens d’une stabilisation de la} population dans tous les contextes (cf. section 3.2). En effet, quand le problème est assimilé à la fragmentation sociale et non aux inégalités de développement entre quartiers, les modes d’action développés peuvent consister, comme dans le cas de la « rénovation urbaine » en France par exemple, en une tentative de restauration « autoritaire » de la mixité sociale via des opérations massives de densification ou de démolition-reconstruction. Ceci provoque des déplacements importants de population et une destruction de l’attachement au quartier et des tissus sociaux qui pouvaient exister. Ces modes d’action ne vont donc pas dans le bon sens en ce qui concerne un soutien à la transition durable des quartiers.

processus de transition durable, puisqu’elle contribue déjà à mobiliser et à engager activement les acteurs locaux et les citoyens.

Un septième atout de la PDQ tient dans son approche participative. Les acteurs et dispositifs de la PDQ constituent en effet une interface entre la Ville et le citoyen (Donzelot, 2006), permettant une meilleure prise en compte du point de vue des habitants dans la création d’un projet de territoire (Bernoux, 2005). Comme nous l’avons vu dans le premier chapitre du travail, cette approche ‘bottom-up’ est également indispensable pour soutenir l’engagement des habitants dans la démarche de transition durable de leur quartier (démarche qui doit être ‘win-win’). Car en effet comment demander aux habitants d’un quartier de s’investir dans cet objectif de transition durable de leur quartier si ce quartier ne répond pas à leurs attentes ou à leurs besoins fondamentaux ? Dans ce cas, c’est plutôt à une forme de « désinvestissement » que l’on assiste, avec des habitants qui songent à quitter le quartier plutôt qu’à s’y investir. Cette prise en compte des besoins des habitants participe par ailleurs à la démarche de construction collective d’une trajectoire de transition durable originale et adaptée au quartier.

Un huitième atout de la PDQ réside dans le fait que c’est une politique pilotée par une autorité « supérieure » (l’Etat, la Région, plus rarement la Ville). Ceci offre potentiellement un regard « stratégique » sur l’évolution des quartiers, qui fait l’objet d’une observation permanente, utile pour mieux comprendre les processus à l’œuvre (Bacqué et al, 2003) mais aussi et surtout pour assurer un développement urbain véritablement durable dans le sens d’« équilibré », c’est-à-dire pour éviter que certains quartiers n’évoluent de manière non durable (Theys, 2002).

Enfin, nous identifions un dernier atout (il y en a certainement d’autres) dans la capacité des acteurs locaux de la PDQ à mobiliser des financements complémentaires (par le montage de projets, financés par le public et/ou le privé). Ceci est bien sûr également de nature à soutenir le développement des quartiers et notamment la transition durable.

Tableau 3.1 – Atouts de la PDQ vis-à-vis des caractéristiques attendues d’un IAP de soutien à la transition durable.

ATOUTS : Caractéristiques

attendues : (cf. section 1.6)

1) Capacité de la PDQ à évoluer et capacité du réseau d’acteurs locaux à expérimenter et innover,

pour tenir compte de nouveaux enjeux. n°2, 3 et n°8

2) Echelle d’action, le quartier, source d’identification et de mobilisation et donc favorable à

l’émergence d’une « citoyenneté écologique urbaine » et d’un « investissement habitant ». n°6 et n°9 3) Echelle du quartier relativement facile à appréhender dans une approche systémique favorisant

l’intégration des dimensions sociales, environnementales et économiques du développement. n°4 4) Echelle d’action, le quartier, correspondant à l’échelle principale à laquelle se manifestent les inégalités de développement, et en particulier de transition durable. n°1 5) Coordination des actions publiques, parapubliques, privées et associatives, favorisée par la mise en place d’une structure publique à l’échelle du quartier. Coordination essentielle pour assurer la transition durable (éviter les effets contre-productifs d’un dispositif vis-à-vis de l’objectif de transition durable).

n°2 et n°3

6) Travail de fonds sur l’attractivité des quartiers, nécessaire pour restaurer la confiance et stabiliser la population dans les quartiers en déclin, prérequis à un travail sur la transition durable.

n°5 et n°9

7) Approche participative permettant une prise en compte des besoins des habitants (volet ‘bottom-up’ de la transition durable).

n°3, n°7 et n°8 8) Pilotage central permettant un monitoring de l’évolution des quartiers, une meilleure

compréhension des processus à l’œuvre et une adaptation de l’action dans certains quartiers pour

assurer un développement urbain durable dans le sens d’équilibré.

9) Capacité des acteurs locaux de la PDQ à mobiliser des financements complémentaires. n°8

Plusieurs auteurs avant nous (Malherbe, 2011 ; Brodach et Goffi, 2005) ont été tentés de dire que la PDQ porterait dès le départ en elle l’essence d’un développement urbain durable, d’une part par son approche « intégrée » alliant dimensions sociales, économiques et environnementales, et d’autre part par son approche participative. S’il est vrai que ce sont des atouts importants, nous pensons cependant que cette conclusion est un peu hâtive, et ce en raison de plusieurs faiblesses de la PDQ vis-à-vis des caractéristiques attendues d’une action publique de soutien à la transition durable telles que nous les avons identifiées.

La première faiblesse de la PDQ est que dans la pratique, elle éprouve des difficultés à concrétiser une approche réellement intégrée : bien souvent c’est sur la rénovation physique que l’accent est mis, et pas suffisamment sur les dynamiques sociales et l’engagement de la population (Berkeley et Jarvis, 2007), encore plus rarement sur les dynamiques économiques locales. Par ailleurs, la faible coordination entre les dispositifs d’action construits à côté de la PDQ originelle pour faire face à différents enjeux émergeants (cf. section 3.2), ainsi que la faible collaboration, dans certains quartiers, avec les acteurs associatifs qui y sont actifs, ne favorise pas non plus une approche intégrée. Une deuxième faiblesse de la PDQ réside dans le fait que lorsqu’elle dit travailler sur la dimension environnementale de quartiers, il s’agit généralement d’actes qui relèvent de l’aménagement urbain, soit d’une conception très « urbaine » et très « locale » de « l’environnement », et en tant cas fort éloignée de certains enjeux environnementaux globaux (Sénécal, 2002 ; Scarwell et Roussel, 2006) comme la préservation ou le développement de la biodiversité, la réduction de l’empreinte énergétique, l’amélioration de la qualité de l’air, de l’eau ou des sols, ou encore la réduction et la gestion des déchets. Or ce qui caractérise la recherche d’un développement plus durable c’est non seulement la recherche d’un équilibre entre les dimensions économiques, sociales et environnementales, mais aussi l’articulation des échelles et en particulier la prise en compte, dans les projets locaux, d’enjeux plus globaux (think global, act local). La PDQ met surtout l’accent sur la participation et l’engagement citoyen dans la gestion du cadre de vie local, et pourrait donc davantage être représentée par la phrase « think local, act local ».

La conséquence directe, qui constitue la troisième faiblesse de la PDQ est l’absence d’intégration des enjeux « top-down » (enjeux stratégiques, durabilité globale) et « bottom- up » (besoins des habitants) nécessaire à un processus de transition durable (cf. chapitre I). La démarche participative de la PDQ est un atout car comme nous l’avons vu, la transition durable passera nécessairement par une participation active de la population (Theys, 2002 ; p.5) ou un « investissement habitant » (Blanc, Emelianoff, et al, 2008). Mais en pratique, la participation telle qu’elle est menée dans le cadre de la PDQ reste souvent plus « symbolique » qu’effective (cf. section 3.2.4.6), par exemple dans les contextes français et wallon, où elle se limite souvent à une possibilité (très limitée) d’influencer les décisions relatives à des projets de rénovation urbaine portés par les pouvoirs publics. Dans ces contextes, la PDQ peine donc à imaginer des formes renouvelées de participation.

Par ailleurs, la PDQ éprouve des difficultés à mobiliser et à faire participer certains publics (Bacqué, 2003), que la littérature anglo-saxonne qualifie de « hard-to-reach groups » et

qui peuvent être constitués de citoyens plus défavorisés (faibles revenus, faible niveau scolaire, immigrés récents) mais aussi de citoyens disposant de peu de temps (parents de jeunes enfants, personnes au travail très prenant, etc.).

La sixième faiblesse de la PDQ en matière de soutien à la transition durable des quartiers est que la concertation citoyenne, telle qu’elle est aujourd’hui mise en œuvre dans la PDQ, porte souvent sur des projets d’investissements très concrets (projets de logements, projets d’aménagement d’espaces publics, etc.) et ne laisse que très peu de place pour des débats plus fondamentaux c’est-à-dire incluant une réflexion sur le long terme et allant dans le sens d’une recherche collective de sens (Brodach et Goffi, 2005).

La septième faiblesse de la PDQ est qu’elle cherche rarement à engager les habitants dans l’action (exception faite du monde anglo-saxon), la participation se limitant bien souvent à la prise de décision, alors que comme nous l’avons vu, l’investissement concret des habitants est essentiel dans une démarche de transition durable.

Une huitième faiblesse est l’absence quasi-systématique des acteurs privés dans le réseau des acteurs locaux de la PDQ. Nous ne parlons pas ici des promoteurs ou entrepreneurs qui participeraient aux opérations de création ou de requalification de logements, mais des commerçants, des PMEs, etc. qui sont situés et actifs au cœur des quartiers et pourtant généralement absents des réseaux locaux de partenaires de la PDQ. On ne peut donc pas tout à fait parler de « quadruple helix », malgré une volonté affichée de faire appel à toutes les bonnes volontés.

Une neuvième faiblesse de la PDQ est un suivi des quartiers et des dynamiques de fragmentation urbaine, ou en d’autres termes un « monitoring » des quartiers qui est trop souvent basé sur des statistiques de défavorisation (cf. section 3.1.3), et tend donc à se focaliser sur les symptômes, les « manifestations les plus visibles de la pauvreté » (Séguin et Divay, 2004) et à s’intéresser trop peu aux causes des inégalités sociales territoriales et de l’exclusion (Hamzaoui, 2002 ; Oatley, 2000), et notamment aux dynamiques de déclin de certains quartiers (cf. section 1.1.12).

Enfin, une dixième et dernière faiblesse de la PDQ réside dans son déficit chronique, dans la pratique, d’évaluation et de capitalisation, alors que cet aspect est pourtant essentiel dans une démarche de transition durable qui implique, comme cela a été mis en évidence dans la première partie du travail, un processus d’apprentissage collectif. En Wallonie par exemple, la PDQ n’a pas, jusqu’ici du moins, mis l’accent sur cette démarche d’évaluation et d’apprentissage à partir de l’expérience. L’accent est surtout mis sur l’action, sur les réalisations concrètes dans les quartiers, sans véritable réflexion sur ce qui fonctionne ou non. En France également, selon Epstein (2013), la politique de la ville pâtit d’un déficit chronique d’évaluation, qui a pour effet qu’elle ne peut, selon lui, être réorientée de manière appropriée.

Tableau 3.2 – Faiblesses de la PDQ vis-à-vis des caractéristiques attendues d’un IAP de soutien à la transition durable.

FAIBLESSES: Caractéristiques

attendues : (cf. section 1.6)

1) Difficultés à concrétiser une approche réellement intégrée n°4 2) Faible intégration des enjeux globaux de durabilité dans l’action menée au niveau local n°6 3) Pas d’intégration des enjeux ‘top-down’ (enjeux stratégiques, durabilité globale) et ‘bottom-up’ (besoins des habitants) nécessaire à un processus de transition durable.

4) En pratique, participation citoyenne « en panne » et plus symbolique qu’autre chose. n°7 5) Difficultés à faire participer certains citoyens (« hard-to-reach groups »). n°7 6) N’engage pas les habitants dans une réflexion collective de fonds. n°3 et n°4 7) N’engage pas les habitants dans l’action, mais uniquement, un peu, dans la prise de décision. n°9 8) Absence du secteur privé dans le réseau d’acteurs locaux au cœur des quartiers. n°2 et n°8 9) Monitoring des quartiers trop basé sur les statistiques de défavorisation. n°1 10) Déficit chronique d’évaluation et de capitalisation n°10

En ce qui concerne les opportunités associées à la PDQ, la première est liée aux relais qu’ont développés les acteurs officiels et associés105 de la PDQ au sein de la population. Ceux-ci représentent un potentiel pour progressivement sensibiliser le public aux enjeux plus globaux du développement durable (volet « top-down » du soutien à la transition durable) et ainsi soutenir le développement d’une forme de « citoyenneté écologique urbaine » (Blanc, Emelianoff, et al, 2008).

La deuxième opportunité est que la PDQ et ses espaces de discussion (commissions de rénovation urbaine, conseils de quartier,…) représentent un potentiel pour travailler à la coproduction de situations locales souhaitées sur lesquels les pouvoirs publics locaux ont un impact limité (Jacquier, 2003; Séguin et Divay, 2004). Ces espaces pourraient dès lors aussi être utilisés pour l’organisation de débats autour de la question de la durabilité, et ainsi permettre la construction collective et progressive d’une trajectoire de transition durable pour le quartier. Il s’agit, comme le dit Donzelot (2009), de « restituer aux habitants des quartiers défavorisés un pouvoir qu'ils ont visiblement perdu sur leur territoire, leur cadre de vie ».

La troisième opportunité est à nouveau liée aux relais qu’ont développés les acteurs officiels et associés de la PDQ au sein de la population, et qui représentent un potentiel de mobilisation des habitants (Forster et al, 2014), sachant que la transition durable passera nécessairement par leur implication active (cf. chapitre I).

La quatrième opportunité concerne les actions de la PDQ visant à tisser des liens sociaux au niveau local, avec l’idée de développer de nouvelles formes de convivialité voire de cohésion sociale. Ces initiatives constituent un potentiel pour favoriser l’organisation progressive d’une véritable communauté de quartier et est également favorable au développement de l’« investissement habitant » (qui n’est pas indépendant d’un sentiment de responsabilité qui peut se développer en même temps qu’une meilleure conscience du collectif, cf. section 2.5.1).

Enfin, si la PDQ constitue une opportunité à divers égards pour soutenir la transition durable des quartiers, nous pensons qu’à l’inverse, travailler sur la question de la transition