Influence de la question du prix sur la réputation de l’opérateur

Lors du processus de sélection, un dernier critère est analysé par les évaluateurs. Il s’agit du budget consacré au projet d’accompagnement et/ou de formation prestée par l’opérateur. Certains cahiers des charges laissent la liberté à l’opérateur de fixer le prix qu’il souhaite pour sa prestation. Il arrive

que certains opérateurs demandent un budget important alors que d’autres non et ce, en fonction des frais de locaux, de formateur(s), de matériel et/ ou matériaux pour effectuer l’action de prestation. Le prix indiqué dans le dossier de candidature donne une information au SPE du professionnalisme de l’opérateur.

4.4.1. Du côté du Forem : de la prudence discutée

Le Forem ne fixe pas à l’avance le prix dans un cahier des charges. Il peut néanmoins faire un balisage qui consiste en un calcul nouveau du prix demandé par l’opérateur. Deux balises coexistent au sein du Forem : le coût stagiaire ou le coût horaire de l’action de formation. Le budget octroyé à l’opérateur est celui qui est le plus avantageux pour lui. Cette étape de balisage s’effectue une fois que le dossier a été sélectionné. Elle s’inscrit dans une logique purement marchande car il s’agit de réévaluer le prix à l’aune d’une grille budgétaire. Le prix doit être « raisonnable et correspondre

à la véritable valeur » (Boltanski et Thévenot, 1991, p.251). Le balisage a pour

conséquence de favoriser l’équité entre les partenaires car il ajuste les prix de façon « juste ».

Lors de la phase de la pertinence, les évaluateurs doivent faire une priorisation des dossiers : ceux en début et en milieu de liste seront financés alors que ceux en bas de liste n’auront pas nécessairement cette chance. Le nombre de dossiers gagnants, c’est-à-dire les grands du monde marchand, dépend du budget dont dispose chaque direction régionale mais, les responsables des SRP ne le connaissent nécessairement. Ces derniers s’appuient alors sur les financements des années antérieures en établissant une fourchette avec un minimum et un maximum. Ce manque d’information peut mettre en difficulté les SRP.

« L’administration centrale nous dit que l’on ne doit pas tenir compte du budget dans un premier temps. On sait que si l’on sélectionne des dossiers avec des gros budgets, on va devoir en refuser d’autres. On doit pouvoir faire une répartition locale. Il faut qu’il y ait du sens et on doit pouvoir justifier […] Et, on a pris notre calculatrice « si on prend celui-là on dépasse de 20.000, tandis que si on ne prend pas celui-là mais qu’on prend l’autre, on est un petit peu trop court de… » et on a fait nos calculs comme ça »

La donne budgétaire peut être décisive pour certains dossiers de candidature. Quand un dossier se situe en bas de liste de priorisation, il peut être exclu d’un conventionnement car le budget demandé est trop élevé. Pour répondre à la mission de « connexionniste », les agents préfèrent conventionner deux prestataires quémandant un prix moins élevé plutôt qu’un seul opérateur sollicitant un budget exorbitant. Dans certaines épreuves, le prix intervient comme moyen pour départager les dossiers entre eux et définir ceux qui seront finalement conventionnés. Dans ces moments de négociation, les évaluateurs ne parlent que de chiffres, c’est-à-dire de nombre de dossiers de candidature, de sessions de formation, de stagiaires mais aussi de prix. Une situation se présente fréquemment : c’est la sélection partielle du dossier de candidature, en ce sens où l’opérateur est conventionné mais seulement pour une partie des sessions de formation qu’il propose. Le refus des autres sessions de formation s’explique en raison de l’insuffisance budgétaire. L’Office n’est pas en mesure de financer tous les dossiers de candidature : il est dans l’obligation de faire des choix entre les dossiers et entre les sessions de formation.

« L’opérateur a deux sessions de formation. Avec la balise financière minimale, le projet le plus cher n’était pas retenu même si c’était un bon projet. Comme le budget pour notre région est un peu plus élevé que prévu, il est passé. Le projet répondait bien aux priorités locales ».

(CRP G. du Forem 8)

Répondre à cette mission de « création de partenariats » n’est pas aisée à partir du moment où le budget est limité. Des choix s’imposent au niveau de la stratégie à adopter : soit attribuer plus de sessions de formation à un opérateur soit retenir le projet d’un opérateur en bas de liste. Dans le discours tenu publiquement par les directions régionales, il est préférable d’aller rechercher les opérateurs dont les projets n’ont pas encore été retenus. Les projets en question doivent être pertinents – avoir de la valeur – pour être sélectionnés. Les projets non-pertinents sont laissés de côté : ce sont les

perdants. Cette technique permet aux directions régionales d’étendre leurs

ramifications partenariales. Il n’empêche que malgré cette mission à remplir, certaines directions régionales choisissent de ne pas étendre leur réseau de partenaires car cela agrandit la charge de travail de l’agent.

« C’est mieux de prendre moins de sessions de formation et plus d’opérateurs. Souvent, les opérateurs demandent plus pour être sûrs d’avoir assez. On s’est déjà retrouvé certaines années avec des opérateurs qui ne savaient pas assumer tout ce qui avait été accepté. En mesure « Mobilisation », on a pris pas mal d’opérateurs avec une seule session de formation au lieu de plusieurs sessions. On a reçu un budget supplémentaire car un dispositif a disparu. On a, alors, récupéré certaines sessions. On n’a pas récupéré d’opérateurs en plus. C’est comme ça que j’ai fait mon tableau, j’ai ajouté des mesures courtes d’orientation jusqu’à atteindre mon budget ».

(Responsable SRP du Forem 6)

« Si on avait connu notre budget à l’avance, on aurait mis beaucoup plus de sessions de formation à cet opérateur-là. Il fait de l’excellent résultat. Pour nous, ça aurait été plus simple de suivre un même opérateur qui a quatre sessions de formation plutôt que quatre opérateurs différents ».

(Responsable SRP du Forem 8)

Une raison qui peut être avancée est la taille des équipes au sein des services des relations partenariales. Selon un agent du siège central, même si les directions régionales souhaitent agrandir leurs réseaux de partenaires, elles en ont peu les moyens en termes de ressources humaines. Les effectifs étant limités et réduits, elles ne peuvent pas assurer efficacement le suivi de partenaires supplémentaires. L’agent donne l’exemple de la gestion des contrats de stage, à destination des demandeurs d’emploi. Le remplissage des contrats est une mission réservée au SRP. Par manque d’effectif, certaines directions régionales sont amenées à déléguer cette mission aux partenaires. Elles n’ont plus qu’un rôle de vérification.

« La rédaction d’un contrat « stagiaire », c’est le SRP qui rédige le contrat et le fait signer à l’opérateur. Dans certaines directions régionales, ça marche super bien. Dans d’autres, elles n’ont pas les ressources. Ainsi, l’opérateur complète lui-même le contrat et la direction régionale vérifie si c’est bien fait ».

Comme on l’a vu précédemment, les évaluateurs ont la possibilité de réduire le nombre de stagiaires accompagnés ou de sessions de formation proposées dans le dossier de candidature. Cela se fait lors de l’étape de la pertinence. Cet acte a directement des conséquences sur le budget. C’est une autre manière, hormis le balisage, de réévaluer les financements à destination de l’opérateur. Les évaluateurs peuvent procéder à cette réduction pour diverses raisons : une incertitude sur la faisabilité du projet par l’opérateur, un problème de recrutement des stagiaires dans le secteur désiré ou lors d’un précédent projet de collaboration, l’introduction d’un projet innovant, le non-respect des règles, etc. Plusieurs exemples, racontés par des agents, peuvent être cités pour illustrer ces raisons.

« Une petite asbl avait déposé plein de projets car elle avait peur de ne pas en obtenir. Ils sont tous passés ; elle devait faire 24 sessions de formation sur l’année mais ce n’était pas possible. On a regardé avec le comité de sélection si on ne pouvait pas demander aux régions de réduire le nombre de sessions. On a proposé que deux régions proches s’associent ; elle n’a pas eu plus que 10 sessions de formation. C’était vivable pour elle ».

(Agent B. du siège central du Forem)

« L’opérateur X est surreprésenté. On l’a méchamment conditionné. On a été sévère sur le nombre de sessions de formation. Il proposait 120 personnes en module court et on en a retenu 30. Il proposait quatre sessions à chaque fois par projet déposé mais on en a retenu qu’une seule. Il faut être derrière lui car il peut avoir tendance à déraper, ne pas respecter les choses ».

(CRP W. du Forem 9)

D’autres raisons poussent les évaluateurs à réduire les quotas demandés par les opérateurs comme le fait que ces derniers soient nouveaux ou qu’ils introduisent des projets innovants. Les évaluateurs sont un peu méfiants. Ils adoptent alors l’attitude de la prudence car ils n’ont pas suffisamment de « gages » pour avoir confiance en l’opérateur. Ils préfèrent tester l’opérateur et/ou le projet en s’engageant dans une convention de partenariat où l’opérateur réalisera une seule session de formation. La réputation de l’opérateur n’étant pas encore suffisamment construite, les évaluateurs préfèrent s’engager progressivement dans la relation partenariale.

« L’opérateur Z a lancé un tout nouveau module de mobilisation et d’orientation cette année. Il a demandé trois sessions mais on n’en a retenu qu’une. On a hésité mais on s’est dit qu’on allait le tester. On ne lui ajoute pas de sessions de formation, on le teste ».

(Responsable SRP du Forem 5)

« Quand un opérateur demande des sessions de formation chères, on va peut-être lui octroyer deux sessions sur cinq. Si on le connaît et qu’il a de bons résultats, ça ne nous pose pas trop de soucis. Quand on le connaît moins, on fait une sorte de test. Si l’opérateur demande cinq sessions, on va lui en octroyer une. Par exemple, l’année passée, un opérateur a demandé pour recevoir 70 stagiaires et on lui a octroyé 20. Si ça ne leur convient pas, ils peuvent refuser la convention. Ce n’est jamais arrivé qu’un opérateur refuse ».

(Responsable SRP du Forem 4)

4.4.2. Du côté d’Actiris : de la liberté contrôlée

Chez Actiris, l’aspect budgétaire du dossier se dessine un peu différemment en fonction du type de dispositif pour lequel un appel à projets est lancé. Certaines mesures imposent un prix par stagiaire accompagné alors que d’autres laissent la liberté à l’opérateur de le définir lui-même, tout en sachant que les budgets sont plafonnés. Le fait de prédéfinir un prix s’accompagne également de règles précises par rapport au type de méthodologie à utiliser pour accompagner les demandeurs d’emploi. Une autre manière de baliser les budgets demandés par les opérateurs est de procéder à une réduction du nombre de stagiaires, ce qui provoque directement un rabais du financement.

« Dans les appels d’offres, on regarde le rapport qualité/prix. Ce n’est pas le cas pour l’appel à projets où on pourra avoir éventuellement un opérateur qui demande plus de budget, pour autant que ce soit justifié. Ce sera un des critères parmi d’autres mais ce ne sera certainement pas le critère le plus décisif ».

Quand les agents du service partenariats rédigent le cahier des charges de l’appel à projets, ils réfléchissent à la liberté laissée à l’opérateur dans la fixation du prix. Certains appels à projets n’offrent pas cette possibilité aux opérateurs car le cadre est plus rigide comme par exemple, le dispositif ARAE (Atelier de Recherche Active d’Emploi). Le prix est défini à l’avance par l’Office de l’Emploi.

« Combien cela coûterait pour un opérateur λ d’organiser ce type

d’action ? Dans le cahier des charges, on laisse plus ou moins de liberté aux opérateurs. Dans la mesure de type ARAE, on cadenasse plus l’opérateur car la méthodologie est imposée et le prix aussi »

(Agent H. d’Actiris)

4.4.3. Des « perdants » et des « gagnants »

Au Forem tout comme chez Actiris, le monde marchand est présent à travers la fixation du prix. N’étant pas dans une dynamique d’appel à initiatives, le prix n’est pas négocié en tête à tête entre les agents du SPE et l’opérateur. Ce dernier fait une proposition de budget que l’Office peut accepter voire modifier s’il estime que le prix est trop élevé. En cas de modification, de réduction budgétaire, l’opérateur a la possibilité de refuser de signer la convention de partenariat s’il estime que les conditions proposées par l’Office ne sont pas satisfaisantes. Il peut toujours tenter de négocier la condition mais bien souvent, la demi-mesure n’existe pas. La négociation de certains aspects comme le budget, le nombre de sessions ou de stagiaires est vaine. D’après les deux SPE, il est très rare qu’un opérateur refuse de signer la convention de partenariat ; auquel cas, cet acte révèlerait qu’il est perdant, c’est-à-dire qu’il est le petit du monde marchand. Les refus éventuels se font lorsque l’opérateur est en grande difficulté au niveau de son agrément mais aussi au niveau des ressources humaines et/ou financières.

Le perdant est également l’opérateur qui n’est pas conventionné par l’Office. Ce dernier peut refuser le conventionnement pour diverses raisons (dossier de candidature de moins bonne qualité, problème lors de la précédente collaboration, manque de financement, etc.). Toujours est-il que la conséquence directe sur l’opérateur montre qu’il a moins de valeur que ses homologues. Sinon, son dossier se serait démarqué par rapport aux autres. Il aurait gagné le conventionnement parce que l’opérateur aurait pu mettre

en avant le fait que son dossier a plus de valeur que ceux de ses congénères. Les gagnants deviennent d’ailleurs les futurs clients des chargés de relations partenariales (Forem) ou des gestionnaires de projets (Actiris). Ce sont eux qui devront assurer le suivi des projets mis en œuvre par les partenaires. Il est clair que l’appel à projets est la création d’un marché où une offre, des prestations de formation et d’accompagnement fournies par les opérateurs ainsi qu’une demande, c’est-à-dire l’accompagnement, la formation et l’insertion des demandeurs d’emploi doivent se rencontrer. Face à une quantité importante de projets, les directions régionales du Forem font en quelque sorte leur « shopping » sur ce marché, comme le précise un évaluateur sur le ton de l’ironie. Il est clair qu’elles doivent respecter des règles et des critères de sélection mais ces dires montrent bien que le choix au niveau de l’offre est grand. Cette boutade ne s’entend pas chez Actiris car le nombre de dossiers de candidature n’est pas aussi important.

La logique d’appel à projets mis en œuvre par les SPE est un dispositif qui met en concurrence les opérateurs. La concurrence entre ces derniers est peut-être moins forte que dans le cadre d’un appel d’offres où seulement quelques prestataires sont sélectionnés. Cependant, elle reste le principe

supérieur de l’appel à projets qui, il est vrai, offre la possibilité de diversifier

les types de partenaires (privés marchands, privés non-marchands) et d’en choisir un grand nombre. Il n’empêche que certains dossiers seront perdants. Dans les arguments avancés par les évaluateurs des SPE, la question du prix est toujours liée à d’autres aspects, c’est-à-dire à d’autres registres de justification. Par exemple, la réduction du nombre de sessions de formation ou de stagiaires peut se faire pour des raisons budgétaires mais également pour des raisons de qualité et de performance du projet, ce qui fait référence au monde industriel. Si la convention de partenariat antérieure n’a pas été bonne en termes de résultats quantitatifs et de résultats qualitatifs mais aussi en matière de collaboration, l’opérateur peut se voir imposer des réductions de sessions de formation ou de stagiaires. Si la collaboration antérieure – monde industriel – ne s’est vraiment pas bien passée, l’opérateur sera perdant au niveau de la sélection.

Quand il s’agit d’un nouvel opérateur, les évaluateurs ne le connaissent pas. Ils n’ont pas la possibilité de porter leur jugement sur base des conventions de collaboration antérieures. Ils n’ont aucune idée de la performance du

nouvel opérateur. Ils évaluent la prise de risques et adoptent, bien souvent, une attitude de prudence. Ils ont, généralement, pour optique de prendre le minimum de sessions pour pouvoir tester la qualité et la performance de la prestation de l’opérateur. Les dossiers en fin de liste sont généralement

perdants en ce sens où ils ne répondent pas aux critères de sélection et/

ou aux priorités de la direction régionale (pour le Forem). Dans les extraits ci-dessous, les évaluateurs énoncent les raisons pour lesquelles un opérateur peut être refusé du conventionnement avec le SPE.

« On a un budget limité. On doit faire un choix et utiliser des critères de sélection. Celui de l’évaluation en est un. Par exemple, un opérateur qui a eu de très mauvais résultats, avec qui il y a eu des problèmes dans la communication. C’est déjà arrivé d’avoir un partenaire avec lequel la prise de contact était impossible. On a essayé de le joindre pendant trois mois et on n’avait aucune réponse. Il y a vraiment eu un souci. Pour cet appel-ci, tous ceux qui avaient des bons résultats sont partis avec des points nettement plus positifs par rapport aux autres, sauf pour les nouveaux dossiers qui avaient des arguments frappants. C’est normal que le budget soit utilisé vers ce type d’action que vers une action où on a eu des difficultés à tous points de vue ».

(CRP T. du Forem 1)

« Si les résultats et la collaboration antérieurs ne sont pas bons, c’est facile : on rejette le dossier de candidature. On a en même temps des anciens projets qui sont bien verrouillés et des nouveaux projets qui ont l’air intéressant. On n’a pas l’argent pour prendre tout le monde. On ne peut pas se fier à ce qui s’est déjà passé sinon on n’ira jamais rechercher des nouveaux opérateurs. On peut raboter une ou deux sessions pour permettre à un nouveau qui a un projet intéressant de montrer ce qu’il sait faire ».

(Responsable SRP du Forem 3)

Au sein du Forem, il arrive parfois que certaines directions régionales aient la possibilité de financer tous les dossiers de leur liste car le budget qui leur est octroyé est suffisamment élevé. La position adoptée par les régions est de ne pas financer les dossiers qui sont « mauvais » – sans valeur – et ce, même si l’opérateur demande un prix correct pour la réalisation de son projet. Cette posture semble logique puisque le financement de l’appel à

projets provient des deniers publics. Le restant de budget d’une direction régionale est éventuellement donné à une autre région qui, elle, n’a pas assez de financement. Dans l’extrait ci-dessous, l’agent notifie qu’il y a toujours possibilité d’argumenter en défaveur d’un dossier de candidature afin de le mettre en bas de liste de priorisation. Les directions régionales sont dans une position où elles peuvent émettre des souhaits vis-à-vis de l’arrêt de la collaboration avec certains partenaires et ce, même si le dossier de candidature est jugé positif. Elles peuvent toujours se baser sur des faits de la collaboration antérieure ou sur les priorités de leur région pour refuser un dossier.

« On a eu plusieurs plaintes de stagiaires et des problèmes au niveau de la collaboration. […] On ne peut pas dire à l’opérateur que son projet n’est pas bien car il est bien rédigé. Donc, on trouve toujours des arguments