dans les « portefeuilles » des agents
4. Des comportements de contestation chez certains opérateurs
Le SPE wallon et bruxellois rencontre tous deux des difficultés de collaboration avec plusieurs opérateurs au niveau de l’adhésion de ceux-ci à la philosophie des SPE. Bien qu’ils soient partenaires de l’Office, ces prestataires en désaccord avec le positionnement philosophique et la stratégie politique de l’Office et, plus précisément, avec le dispositif d’appel à projets et/ou ses modalités administratives. Ces opérateurs introduisent tout de même un dossier de candidature pour obtenir des financements supplémentaires afin de poursuivre ou développer leurs activités d’insertion socioprofessionnelle. Un agent du Forem fait part ci-dessous de la difficulté de collaborer avec ce type d’opérateurs.
« Une difficulté qu’on peut rencontrer, ce sont les partenaires qui ont des difficultés avec les règles de l’appel à projets. Ils sont philosophiquement en désaccord avec les règles de l’appel. Je me demande parfois pourquoi ils y répondent alors. On peut entrer dans un dialogue de sourds »
(CRP I. du Forem 7)
D’autres désaccords se posent, notamment en matière d’échange d’informations sur les demandeurs d’emploi. L’ordonnance de gestion mixte du marché du travail du 14 juillet 2011 invite les prestataires bruxellois à contribuer à la politique de l’emploi (art.20) par la fourniture au ministère et à Actiris de toute information utile à des fins de contrôles ou de statistiques (art.6 §7). Il en est de même en Région wallonne où le décret du 13 mars 2003 de la Région wallonne relatif à l’agrément des agences de placement oblige les agences de placement à fournir au Forem les informations utiles à l’accomplissement de la mission de gestion active et de diffusion de l’information et de la connaissance sur le marché de l’emploi (art.20).
Ces deux cadres légaux stipulent que le prestataire est dans l’obligation de fournir des informations à l’Office de l’Emploi sur les demandeurs d’emploi qu’il accompagne mais ce rôle n’est pas nécessairement bien accepté par les opérateurs.
« On devait vraiment obtenir l’adhésion des opérateurs. Ils étaient très inquiets qu’Actiris ait des contacts avec l’ONEm. Même si on est un service d’accompagnement des chômeurs, les partenaires avaient l’impression de participer à la sanction via l’encodage dans la base de données d’Actiris. Ils ne voulaient pas ce rôle-là ».
(Agent G. d’Actiris)
Du côté du Forem, l’opérateur wallon doit remplir un formulaire (intitulé C91) quand il doit mettre fin de manière anticipée au contrat de stage d’un demandeur d’emploi. Ce document, stipulant la raison de l’arrêt (embauche, absence injustifiée, attitudes déplacées, etc), doit être signé par le stagiaire concerné et envoyé au Forem. C’est ce dernier qui donne l’autorisation de mettre un terme à la formation. L’opérateur manifeste71 son mécontentement
par rapport à cette tâche administrative. Ce qui le dérange profondément, c’est le fait de participer à l’éventuelle sanction du demandeur d’emploi et de devoir demander l’autorisation du Forem pour expulser le stagiaire de la formation. Il aimerait pouvoir prendre la décision seul. Cette contrainte ne lui donne pas l’impression d’être dans un réel partenariat.
À travers le problème de ce formulaire, les opérateurs montrent que la collaboration avec l’Office de l’Emploi est, à leurs yeux, une forme de sous- traitance. Cette idée les dérange car ils préféreraient être dans une « vraie » relation partenariale. Il arrive parfois que ces opérateurs-là se regroupent pour manifester leur mécontentement à l’Office. Ils recourent à l’écrit pour faire part de leur insatisfaction au niveau de la collaboration avec le SPE. Ces plaintes sont, parfois, soutenues par les fédérations des organismes. La réception d’un tel document est toujours surprenante pour les agents des SPE.
71 Il a fait part de son mécontentement lors d’un comité de suivi (le troisième consacré à l’évaluation de l’action de formation) en date du 7 mars 2012.
4.1. Qualification de l’épreuve.
Affronter la contestation : un défi
En adoptant ces attitudes de contestation, les opérateurs mettent à mal la relation de confiance installée entre eux et l’Office de l’Emploi. Faire connaître leur désaccord vis-à-vis d’un dispositif, d’un document, d’une procédure ou autre est une chose mais boycotter une procédure, falsifier un document ou déposer un recueil de plaintes a une tout autre portée. Ce comportement est le témoin d’une tension au sein du monde civique. Le cadre de collaboration imposé par l’Office de l’Emploi semble être en inadéquation avec la logique de réinsertion des demandeurs d’emploi, d’où l’apparition d’attitudes de contestation de la part de certains prestataires.
Du point de vue des agents du SPE, ce comportement peut être assimilé à une forme de trahison en ce sens où il remet fondamentalement en question la collaboration établie avec l’Office. Les prestataires ne respectent pas les prescrits de la convention de partenariat. Se faire « trahir » par ses propres partenaires constitue, selon les agents, une forme de mise en danger. La relation partenariale est alors vécue comme un « défi ». Le comportement contestataire est perçu comme un « acte audacieux » par les agents, surtout dans le cas d’une manifestation collective. Les agents estiment grave l’acte de porter atteinte à l’image du SPE.
4.2. Facteurs explicatifs de l’épreuve
L’attitude de contestation présente chez certains opérateurs peut s’expliquer sur base de l’évolution des missions des SPE. Avant la mise en place des appels à projets en 2002 (Forem) et 2008 (Actiris), les SPE n’exerçaient pas encore pleinement leur mission de réguler le marché de l’insertion socioprofessionnelle (ISP). Ayant besoin de financements, les prestataires proposaient d’initiative leur projet au service « partenariat » du SPE. Les conventions de partenariat se faisaient de gré à gré entre les opérateurs et l’Office de l’Emploi.
Certains opérateurs acceptent difficilement le rôle de régisseur du SPE, c’est-à-dire de « régulateur » du marché de l’ISP. Les missions des SPE évoluent avec le temps. Avec la régionalisation, les services publics de l’emploi endossent, en 2014, le rôle de contrôleur des demandeurs d’emploi.
C’était l’ONEm qui s’en occupait auparavant. Ce nouveau rôle amène nécessairement les prestataires à s’inscrire également dans cette logique de contrôle. Cependant, ceux-ci souhaitent maintenir uniquement la casquette d’accompagnant des DE. L’agent ci-dessous craint un acte de résistance de la part des prestataires. Les SPE sont, pourtant, obligés de mettre en œuvre la décision gouvernementale.
« Les opérateurs disent que nos missions vont changer avec la régionalisation72. On va assurer le contrôle de la disponibilité des
chercheurs d’emploi. Ils se demandent si leurs missions vont changer aussi. Je pense que oui. On est dans le même bain si on est partenaire. Ils disent que si on est vraiment partenaire, on ne doit pas décider tout seul. Ça devrait être discuté. Les partenaires veulent garder le rôle d’un organisme qui aide et accompagne mais ne contrôle pas les demandeurs d’emploi. C’est assez impensable qu’ils ne nous suivent pas ».
(Agent G. d’Actiris)
Certains opérateurs ne sont pas d’accord avec ces nouvelles missions et les manières de travailler qu’elles engendrent. Ces changements génèrent des tensions au sein du monde civique entre les représentations de chaque partenaire à propos de l’insertion socioprofessionnelle des demandeurs d’emploi et aussi de la collaboration sous forme de partenariats publics- privés entre le SPE et les opérateurs privés. Ces derniers estiment le nouveau cadre d’actions inadéquat et trop strict par rapport à la réalité de terrain. Ils soulèvent la question de l’équité par leurs actes contestataires. Cependant, être partenaires de l’Office oblige les prestataires à accepter l’évolution du rôle du SPE. Leur désaccord philosophique les pousse à mettre en place des stratégies pour éviter de devoir effectuer le même rôle que les SPE.
72 La régionalisation des compétences pour l’emploi est prévue pour 2014. Les services publics de l’emploi auront, en plus de leur compétence
d’accompagnement des demandeurs d’emploi, le contrôle de la disponibilité de ceux-ci sur le marché de l’emploi. Auparavant, le contrôle et les sanctions étaient effectués/appliqués par l’ONEm, organisme fédéral.
4.3. Stratégies des opérateurs. De la rétention
d’information à la « déconnexion »
Les contestations des opérateurs portent sur le fait que les SPE n’envisagent pas l’accompagnement des demandeurs d’emploi de la même manière qu’eux. L’encadrement des candidats doit être effectué, selon eux, par un opérateur non-marchand. Seul celui-ci est en mesure d’agir dans l’intérêt du candidat. Les prestataires marchands sont, d’après eux, trop centrés sur la logique marchande. À travers leurs contestations, les opérateurs montrent qu’ils veulent protéger les demandeurs d’emploi en défendant les intérêts de ceux-ci. Agir dans l’intérêt des candidats ne peut se faire par le financement de projets menés par les opérateurs marchands. Donner de l’argent public à un prestataire privé marchand leur paraît être une aberration.
L’attitude contestataire est présente chez les opérateurs de type non- marchand. Ils sont contre le système d’appel à projets car ils préfèrent que ce financement soit injecté dans le budget structurel des organismes d’insertion socioprofessionnelle plutôt que comme subvention « incitative » dont la temporalité équivaut à la durée de l’appel à projets. Ils sont d’autant plus mécontents que le budget de l’appel à projets doit financer aussi les projets soumis par les agences privées de placement. Ils ont l’impression d’entrer en compétition avec ces opérateurs-là. Les prestataires de type marchand sont, quant à eux, très contents de pouvoir collaborer avec l’Office de l’Emploi.
« Dans l’appel à projets, les conventions sont beaucoup plus précaires. Ce n’est pas du tout pour un financement structurel. C’est du « one shot ». C’est pour un an, deux ans ou trois ans. Cette manière de développer du partenariat par le SPE précarise fortement tout le secteur associatif ».
(Fédération des opérateurs bruxellois d’insertion socioprofessionnelle)
« Le piège de l’appel à projets est d’entretenir la concurrence entre les opérateurs non-marchands et marchands. Il porte préjudice à l’offre structurelle. C’est un financement ponctuel qui met à mal les organismes d’insertion socioprofessionnelle ».
(Fédération des opérateurs wallons d’insertion socioprofessionnelle)
Les opérateurs non-marchands se sentent « menacés » par une mise en concurrence avec les opérateurs marchands. Le partage du marché de l’emploi leur donne l’impression d’être progressivement « remplacés » par des prestataires de type marchand. Pourtant, la gestion mixte du marché du travail et le dispositif d’appel à projets sont deux éléments qui, en principe, évitent la logique de concurrence. Les SPE recourent à un grand nombre d’opérateurs pour l’accompagnement des demandeurs d’emploi et, notamment au monde associatif. La concurrence est évoquée car les prestataires marchands ont plus de ressources que le milieu associatif. De plus, les opérateurs non-marchands estiment ne pas faire partie de leur mission le fait de transmettre à l’Office des informations délicates sur les candidats. Leur rôle est d’aider ces derniers, sans les mettre en difficulté par rapport aux contrôles effectués par l’ONEm. Ils ont mis en place une stratégie pour protéger le demandeur d’emploi et agir dans son intérêt. Une manière pour l’opérateur d’éviter de devoir endosser ce rôle de « sous- traitant » et, par conséquent, de « contrôleur » des demandeurs d’emploi est de ne pas notifier la réalité de la situation du demandeur d’emploi dans le document prévu à cet effet. Cette pratique ne respecte pas les prescrits de la convention de partenariat.
Les opérateurs sont conscients que recourir à cette technique constitue en quelque sorte un « acte risqué »73 car ils ne respectent pas le cadre légal
de collaboration. Le prestataire n’est pas censé garder ou « trafiquer » les informations qu’il détient sur les stagiaires. Ce comportement peut porter atteinte à la bonne qualité de travail qu’est censé fournir le SPE. Ce dernier a besoin de l’information la plus juste possible par rapport aux demandeurs d’emploi qu’il envoie chez les prestataires. Les opérateurs bruxellois font, par moment, de la rétention d’information par rapport aux demandeurs d’emploi. Leur collaboration avec l’Office de l’Emploi les oblige à notifier dans cette base de données le parcours de chaque stagiaire accompagné. Certains n’encodent pas ou pas correctement les informations dans la base de données d’Actiris.
73 Ogien prend l’exemple de la circulation de produits illicites pour qualifier cet acte. La personne qui effectue ce trafic se met délibérément en situation de danger aux yeux de la loi.
« L’objectif de la base de données de l’Office sur les demandeurs d’emploi, c’est d’avoir une meilleure visibilité au niveau du parcours des individus. Il faut promouvoir la complémentarité entre tous les acteurs. Evidemment, il faut que tout le monde joue le jeu sinon ça ne va pas. Il y en a plein qui ne jouent pas le jeu ».
(Agent H. d’Actiris)
Comme l’a exprimé un agent d’Actiris (voir supra), les opérateurs n’aiment pas cette base de données car l’information peut être communiquée à l’ONEm. Le demandeur d’emploi peut se voir sanctionné au niveau de ses indemnités de chômage si la formation a été stoppée suite à des éléments intrinsèques à son parcours (manque de motivation, problèmes personnels, etc.). Les opérateurs n’ont pas envie de contribuer à cette logique de contrôle et de sanction. Ils préfèrent intervenir comme un organisme aidant le demandeur d’emploi. Ils n’ont pas envie d’être étiquetés comme des « contrôleurs ». Un opérateur multi-directions régionales a décidé de ne plus introduire de dossier de candidature dans une des régions car il n’approuve par les directives de celle-ci. Dans son programme de formation, il a prévu pour le stagiaire de réserver plusieurs dizaines d’heures pour la réalisation de démarches comme la recherche d’informations, la rencontre de professionnels, etc. mais la direction régionale n’autorise plus ce type programme. L’opérateur en question n’est pas d’accord avec le positionnement de la région en la matière.
« Dans le programme de formation, j’ai prévu une trentaine d’heures pour que la personne fasse elle-même des rencontres, des recherches d’informations, des démarches, etc mais dans une direction régionale, on ne peut plus faire ça car ce n’est pas juste par rapport aux autres demandeurs d’emploi. Comme je ne suis pas d’accord avec ça, je n’ai plus introduit de dossiers de candidature dans cette région-là. »
(Opérateur D. du Forem)
Certains opérateurs, n’approuvant plus les pratiques du SPE et/ou la philosophie de l’appel à projets, vont jusqu’à se « déconnecter » d’une des directions régionales (Forem) et/ou du SPE. Ils décident de ne plus introduire de dossier de candidature. Cette attitude est rare car les opérateurs ont
généralement besoin de financements publics pour poursuivre leurs activités sur le marché de l’insertion socioprofessionnelle.
4.4. Intervention des agents : le rappel des règles
Au sein des SPE, les agents doivent gérer ces attitudes de contestation chez les opérateurs. Ils doivent aussi affronter les difficultés relationnelles entre les opérateurs privés non-marchand et marchand. La gestion de ces relations est d’autant plus importante du côté bruxellois car l’encadrement des opérateurs est collectif. Dans un comité d’accompagnement au sein d’Actiris, ces deux types d’opérateurs se retrouvent autour d’une même table. Ces tensions sous-jacentes ne facilitent ni la collaboration avec l’Office de l’Emploi ni le travail des gestionnaires de projets.
Ce désaccord philosophique et ces attitudes de rétention d’information posent des questions aux agents. Ces derniers doivent potentiellement collaborer avec tout opérateur répondant à l’appel à projets. Si le dossier de candidature est bon, ils ne peuvent pas l’exclure uniquement en raison du fait que l’opérateur n’adhère pas entièrement à la logique d’appel à projets. Les opérateurs sont considérés comme des experts par l’Office de l’Emploi. Le développement d’une relation partenariale est indispensable pour le SPE. De leur côté, les opérateurs doivent collaborer avec l’Office pour obtenir des financements complémentaires, nécessaires à la pérennisation de leur organisme.
Les SPE doivent éviter d’entrer en conflit avec les prestataires ou du moins, avec ceux qui posent problème. Tous n’ont pas manifesté leur désaccord vis- à-vis de la logique de contrôle des demandeurs d’emploi. Il n’empêche que les agents devront entreprendre des négociations pour ménager « la chèvre et le chou » car les opérateurs sont indispensables dans l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Les SPE ne peuvent pas se permettre de les perdre ni même d’avoir des frictions qui pourraient affecter la qualité de l’accompagnement des stagiaires d’une part, et le retour d’informations à l’Office de l’Emploi par l’opérateur, d’autre part. Les agents doivent apaiser les comportements de contestation chez les opérateurs en rappelant les règles de collaboration avec l’Office.
Ils servent d’intermédiaire entre les partenaires et la direction de l’Office de l’Emploi. Il est préférable, selon les agents, d’entretenir de bonnes relations avec les opérateurs. Les agents rappellent les règles oralement à ceux qui ne les respectent pas. Lorsque les contestations sont introduites par écrit auprès de l’Office, les agents refixent le cadre de la collaboration par courrier à tous les opérateurs concernés. Dans certaines circonstances, ils agissent via la fédération des organismes concernés afin de diffuser largement leur message. Ils doivent procéder avec tact afin de ne pas envenimer encore plus la situation de conflit et être en mesure de reposer le cadre de collaboration aux opérateurs tout en maintenant de bonnes relations partenariales avec ceux-ci.
4.5. Prédominance du monde civique
Agissant dans un cadre précis, les agents des SPE ont pour mission de rappeler les règles de collaboration aux opérateurs. Ils ne définissent pas les orientations philosophiques ni la stratégie politique de l’Office. Par contre, ils appliquent les décisions prises par la hiérarchie et le gouvernement. La convention de partenariat est établie sur base d’une série de textes légaux (contrat de gestion du SPE, cahier des charges de l’appel à projets, dossier de candidature, etc.) et de procédures. Par la signature de cette convention, les opérateurs s’engagent à respecter ceux-ci. Les formes de boycottage constituent un non-respect de la convention et des cadres qui la fondent. Face à ce défi, les agents mobilisent les cadres légaux pour « recadrer » les prestataires et retrouver la confiance perdue. Ils doivent « être là pour
tempérer et remettre les choses à leur place »74. Leurs attitudes se réfèrent
au monde civique, centré uniquement sur la dimension règlementaire. Les opérateurs ont, pourtant, l’impression de manifester pour une juste cause car ils protègent le demandeur d’emploi mais dans le cadre d’une politique d’activation, les demandeurs d’emploi doivent se mobiliser. Par conséquent, les opérateurs ne peuvent pas les « protéger ». Le monde civique prédomine dans la gestion de cette épreuve qui traduit un conflit politique au sein de celui-ci.
74 Dire entendu lors d’une réunion de travail entre agents, en date du 30 septembre 2011.