Pour une approche régionale du post-conflit : territoires, échelles, temporalités et acteurs

Si l’on s’en tient aux catégories et aux périodisations types que nous venons de voir, la république du Congo se trouverait actuellement dans une phase de stabilisation politique et de « post-conflit développement ». En effet la mise en œuvre laborieuse des accords de paix entre les dernières milices actives et le gouvernement (2003) a permis la tenue d’élections législatives, puis locales en 2007 dans tout le pays. La hausse des cours du pétrole apporte depuis plusieurs années une marge de manœuvre budgétaire confortable qui a été renforcée par les remises de créances liées à l’obtention opportune du statut de PPTE (pays pauvre très endetté). Plusieurs grands projets d’infrastructures (barrages hydroélectriques, route nationale) récemment mis en œuvre sous l’égide directe de la présidence de la République à travers la Délégation Générale des Grands Travaux (DGGT) semblent indiquer une amorce d’évolution vers une reconstruction qui touche enfin le département du Pool, épicentre des derniers conflits (Dorier et Joncheray, 2011a).

La reconstruction institutionnelle au Congo, comme dans tous les pays en post-conflit, n’est qu’une dynamique singulière. Nous allons tenter d’appréhender un territoire particulier, soumis aux pressions caractérisant la période couverte et en prise avec des acteurs ancrés dans cette mouvance institutionnelle. Mais il s’agit également de territoires en difficulté, en raison des guerres mais pas uniquement, habités et transformés par des populations qui sont partie prenante de la reconstruction. Il s’agira de voir comment se traduit concrètement cette reconstruction et quelle résilience territoriale est possible. Il convient dès lors de définir une approche géographique du post-conflit et de mettre en place un cadre conceptuel qui puisse servir de cadre de référence commun à une recherche empirique du post-conflit.

Les échelles du post-conflit au prisme de la recherche scientifique

A quelle(s) échelle(s) étudier le conflit et le post-conflit pour en saisir les dynamiques et les logiques ? L’échelle nationale est systématiquement privilégiée par les acteurs institutionnels, mais occulte l’originalité des territoires ainsi que des éléments cruciaux de mémoire et de reconstruction. Or les conflits au Rwanda, en RDC, au Kosovo, en Palestine ou au Congo ont tous des répercussions à plusieurs échelles : les échelles internationale et sous-régionale, qui relèvent préférentiellement du domaine de la géopolitique ; l’échelle nationale et les échelles régionales et locales.

Se pose alors la question de l’échelle à laquelle doit travailler le chercheur, pour que son étude de cas puisse être généralisable et pour assurer la validité de sa recherche. Cette notion d’échelle, qui constitue une des spécificités et une des originalités de la géographie, a dans cette étude toute sa place.

L’échelle locale permet de bien saisir les enjeux des conflits et de la reconstruction, ce que montrent bien les exemples de Huambo (Angola) ou de la Guinée forestière étudiés

Chapitre 1 : Du post-conflit institutionnel à une géographie du post-conflit

respectivement par J.-P. De Passos et F. Ferry (in Grünewald et Levron, 2004). Que la reconstruction soit pensée au niveau international pour la reconstruction institutionnelle, ou au niveau local pour les populations, le local est le lieu ultime de l’application du pouvoir central à travers les jeux de la déconcentration et de la décentralisation. Encore une fois, l’important est de reconnaître, à l’intérieur du périmètre de l’État, la « coexistence de pouvoirs publics multiples » liés à des « territoires multiples qui se chevauchent parfois » (Arnaut et Højbjerg, 2008). Les réalisations de la reconstruction institutionnelle se mesurent à l’échelle locale, en fonction des principes institutionnels classiques du « penser global, agir local », principes qui s’appliquent indifféremment à la reconstruction post-conflit ou au développement durable par exemple. Mais la reconstruction n’est pas qu’institutionnelle, elle se fait aussi « par le bas », selon des logiques différentes et avec ses propres dynamiques.

Cependant, les dynamiques locales ne sont pas autonomes ; elles font parties de systèmes d’échelles emboitées. La vie d’une paysanne du Niari est à l’heure actuelle indissociable de la volonté des hommes politiques de son pays de doter son district en infrastructures de transports, tout comme un chasseur de la Lékoumou est dépendant du cours du fer sur les marchés mondiaux. L’espace ne peut être dissocié des acteurs qui l’animent. « La géographie des campagnes tropicales est de moins en moins assimilable à la géographie des seuls systèmes et structures agraires et relève de plus en plus d’une approche d’une complexité multiscalaire où les logiques locales cohabitent avec les logiques globales » (Bart, 2010). Il s’agit alors de réfléchir en termes d’emboitement d’échelles et de niveaux de décision et d’influence. On observe ainsi l’articulation de dynamiques « par le haut » (institutions internationales, mais aussi État congolais) et « par le bas » (populations, mobilités liées aux activités…). Les dynamiques et les échelles s’entrecroisent, la majorité des acteurs participent à plusieurs échelles d’action comme les entreprises minières qui sont à la fois sur le terrain à chercher du manioc pour leur personnel et en même temps tributaires d‘enjeux globaux liés à la mondialisation financière ; ou comme l’instituteur qui reçoit quelques manuels UNICEF indispensables à la pratique de son enseignement.

C’est ce qu’Arnaut et Højbjerg (2008) définissaient comme étant des « souverainetés respatialisées et multi-niveaux dans le contexte de formations sociales et de modes de gouvernance nouveaux, résolument « glocaux19

».

L’échelle régionale correspond à l’échelle de notre terrain de recherche. Cette échelle, qui établit des limites géographiques sur des bases notamment administratives, pourrait être contestable mais ici elle correspond à la fois à des niveaux politique et identitaire, les deux étant fortement imbriqués et constitutifs des conflits. C’est également l’échelle de l’espace vécu des populations (Frémont, 1976), à laquelle sont visibles les stratégies individuelles et collectives. C’est donc une échelle déterminante pour bien appréhender les logiques de recompositions territoriales. Il ne s’agit d’ailleurs pas de travailler sur une région fermée. Les territoires congolais comme ailleurs sont en lien permanent avec les régions et pays voisins. L’étude n’a de sens que dans une perspective comparative et multiscalaire. On peut par exemple parler du rôle des frontières : loin de constituer

19 _{Le « glocal », c’est l’imbrication du global et du local, et c’est ce qui permet de comprendre « les localités}

(locales) comme des espaces hétérogènes, multiscalaires au sein desquels se déploient des processus de démarcation et de connexion », in K. Arnaut, « “Our Baka brothers obviously do not speak French” : siting and scaling physical/discursive movements in post-colonial Belgium », Language & Communication, vol. 25, 2005, p. 217-235, p. 218.

1ère partie : Construire une géographie du conflit et du post-conflit dans les pays du Niari

uniquement des délimitations perméables, elles mettent en relief l’extra-territorialité des États, grâce à des liens très forts, traditionnels ou créés par les échanges.

À l’échelle nationale se situent d’autres catégories d’enjeux et d’acteurs : c’est une échelle éminemment politique, cette de l’aménagement du territoire et de la gouvernance, qui de plus évolue en rapport avec les échelles supranationales : sous- régionales et internationales.

Il s’agira alors ici de construire une grille de lecture du post-conflit applicable à d’autres terrains et d’autres échelles. L’échelle régionale de l’étude choisie ici n’a pas pour objectif la réalisation d’une monographie, aussi documentée soit-elle, mais entend questionner le conflit et le post-conflit de manière multi-scalaire. La confrontation des échelles locales et régionales aux politiques territoriales menées aux échelles nationales et nationales doivent permettre de questionner le post-conflit, par exemple en déconstruisant la logique normative du post-conflit créée par les institutions internationales par l’étude de leurs applications concrètes sur le terrain. L’échelle locale et régionale permettent également de faire évoluer l’étude du post-conflit par la mise en avant d’une complexité de leurs évolutions. Cette complexité peut être visible par exemple dans des temporalités multiples.

Pour une lecture concrète des temporalités du post-conflit

Croiser les échelles spatiales ne suffit pas : il est également important d’interroger les échelles temporelles. La périodisation institutionnelle du post-conflit présente un schéma linéaire permettant de réguler les interventions dans les pays en crise ; cependant, les temporalités observées sur le terrain diffèrent des programmes officiels de la reconstruction. Loin de nous baser sur la chronologie édictée par les institutions internationales (hormis en ce qui concerne les programmes régis par ces institutions, et qui en sont fortement dépendants), nous essaierons donc d’observer et d’analyser ces temporalités multiformes qui révèlent des stratégies complexes de reconstruction.

Le travail de terrain réalisé par différents chercheurs dans une démarche scientifique et non normative permet de montrer que la question est en effet bien plus complexe, tant d’un point de vue temporel que spatial. Cette complexité est bien décrite en ce qui concerne la Colombie, où D. Duriez (2011) parle de « paix armée » ; ou en Somalie, où Grünewald (in Pirotte, 2000) montre dans ses « leçons somaliennes » la coexistence réversible de « situations graves » et de zones de paix.

Au Congo, on peut réaliser une lecture temporelle des processus de retour à la paix dans les régions les plus touchées du sud Congo et montrer que les régions du Pool et des Pays du Niari ont eu une chronologie fort différenciée depuis les accords de cessez le feu de 1999 (Dorier et Joncheray, 2011). De la même manière, à une autre échelle, entre les différents territoires des pays du Niari, la chronologie se fait de manière bien différente d’une région à l’autre d’une ville à l’autre, de la ville à la campagne etc. Les temporalités du post-conflit sont ainsi visibles à travers les interventions des organismes internationaux mais aussi à travers les conditions sécuritaires, l’installations d’infrastructures sociales et économiques, ou les échéances électorales et diverses formes du retour de l’État dans les départements.

D’où la nécessité d’une lecture temporelle multi-territoriale et de la déconstruction d’une période d’évolution normative du post-conflit. Au delà même de l’aspect linéaire du post- conflit, il faut imaginer cette période comme un système, où chaque territoire évolue

Chapitre 1 : Du post-conflit institutionnel à une géographie du post-conflit

selon ses dynamiques propres, tout en étant influencé par les territoires voisins et d’autres échelles d’interventions.

Une mesure de la résilience

Si l’on s’en tient à sa définition mécanique, la résilience est la capacité de retour l’équilibre d’un système après une perturbation, « sans pour autant changer de structure qualitative » (Aschan Leygonie, 2000). L’idée est donc celle d’un retour à l’état initial du système. Or dans le cas de la résilience des populations des pays du Niari, nous sommes plus proches d’une résilience systémique définie comme un « changement de comportement du système qui bifurque, et franchit la limite qui sépare deux bassins d’attraction » (Dauphiné et Provitolo, 2007). La résilience est alors un nouvel équilibre qui diffère du précédent. On peut la mesurer par l’aléa, le temps de retour à un équilibre du système, et par des indicateurs adaptés (Ibid).

Nous verrons ici que l’aléa est important : les guerres, qui ont bouleversé les territoires et les populations. Face à cet aléa, l’analyse des temporalités du post-conflit permettra d’évaluer la longueur du temps de retour (la période post-conflit). Enfin, nous pourrons utiliser un certain nombre d’analyses territoriales concernant le rôle des différentes acteurs, mais également l’évolution de certains secteurs (sociaux, économiques, transports, urbanisation) comme indicateurs de la résilience : dans chacun de ces secteurs, et en supposant que leur fonctionnement avant les conflits était efficient, il s’agira de vérifier si l’on observe un retour à une efficacité optimale de ces secteurs. La résilience semble donc être une notion permettant une mesure et une analyse simple et efficace du post-conflit.

Les acteurs du post-conflit

Un autre enjeu de ce travail est la définition de la place des différents acteurs dans la reconstruction (qu’elle soit sous sa forme institutionnelle ou non). Les acteurs, quels qu’ils soient, ont un positionnement, conscient ou non, vis à vis des territoires, et cela à différentes échelles. Ainsi, il conviendra d’expliciter le rôle de ces acteurs dans la gestion du post-conflit, acteurs sociaux, politiques et/ou internationaux, mais également les populations elles mêmes, et de montrer les liens qui peuvent être établis entre les premiers et les seconds (rôle des associations, de Églises, des courtiers…).

La question des acteurs est centrale : « dans un continent qui marie internet à la daba, les acteurs paraissent parfois issus de différentes planètes. […] La régionalisation, l’intégration, ne sont que coquilles vides si elles émanent uniquement "du haut" sans associer les dynamiques "du bas" » (Pourtier, 2003b, p. 5). La responsabilité de ces différents acteurs dans la gestion du post-conflit est ainsi à questionner ; celle-ci est bien mise en évidence dans le l’étude de Grünewald (1999) sur les 4R (retour, réconciliation, réhabilitation, reconstruction), à travers notamment le rôle controversé de l’aide internationale.

En outre, les discours normatifs du post-conflit modifient considérablement les actions de ces différents acteurs, qui ont pour la plupart d’entre eux totalement intégré les règles édictées par la communauté internationale. C’est ainsi qu’un agent de Caritas qui parle de l’IPDH (E_48) affirme aussi bien qu’une plaquette publicitaire que « en 2002, l’IPHD était au départ un programme humanitaire, on donnait tout gratuitement. En 2004, c’est le

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passage de l’humanitaire au développement » (et la raison de son arrivée dans le programme).

Une rapide présentation des acteurs montre leur diversité, la complexité des stratégies à l’œuvre et les relations complexes qui existent entre les uns et les autres.

Institutions internationales : finances, décisions et luttes d’influence

Les institutions internationales jouent un rôle de premier plan en tant que bailleurs, avec une séparation des tâches entre les aspects économiques gérés par le FMI et la Banque mondiale et les enjeux sécuritaires et de médiation pour la paix conduits par les Nations Unies (Del Castillo, 2001). Elles servent également de médiatrices face à d’autres bailleurs (banques régionales de développement, services d’aide publique au développement – APD - nationaux ou régionaux - l’AFD en France, l’ECHO pour l’UE). Elles sont nécessaires dans un contexte où les bailleurs ont peur de prêter ou donner alors que les besoins sont justement plus importants et doivent être satisfaits rapidement.

La vision institutionnelle française est intéressante (Brugière, 2005 ; Babaud et Reboul, 2005) puisqu’elle pointe la concurrence entre les différents acteurs, pour imposer les normes du dire et du faire : « [Le post-conflit] révèle une concurrence en termes à la fois de concepts politiques - entre pouvoirs normatifs - et de présence physique sur le terrain. Cette concurrence est le fait d’acteurs divers, étatiques ou non, publiques ou privées, nationaux, européens ou multilatéraux qui ne cessent d’interagir » (Babaud et Reboul, 2005). Ainsi, la France est obligée de se doter d’outils spécifiques pour ne pas se laisser distancier par ses voisins. « L’Allemagne a ainsi créé le Zentrum für Internazionale

Friedensensatze (ZIF), la Grande-Bretagne a créé en septembre 2004 The Post-conflict Reconstruction Unit (PCRU) qui regroupe des représentants du DFID, du Foreign Office et

du Ministère de la Défense, enfin les États-Unis viennent de se doter (juillet 2004) au sein du Département d’État d’un Office of the Coordinator for Reconstruction and

Stabilization. […] La France ne peut se satisfaire des outils traditionnels de coordination et

de coopération conçus pour des périodes sereines durant lesquelles le facteur temps n’est pas prépondérant. L’enseignement premier de l’étude est la nécessité de prévoir la mise en place d’une organisation spécifique adaptée aux dynamiques et enjeux du post- conflit » (ibid).

Tout cela n’est pas seulement à mettre sur le compte d’intérêts philanthropiques : « Une attention a été portée aux instruments financiers adéquats à une meilleure intervention des acteurs privés (ONG, entreprises) dans cette période du post-conflit. Imposer un standard français par la présence d’experts et la définition des termes de référence des appels d’offres permettra de favoriser les acteurs privés français plus familiers de ces activités. Dans un cas comme dans l’autre, les retombées en termes économiques ou politiques favorisent le développement d’une image de la France et l’affirmation d’une influence dans des environnements traditionnellement peu familiers. » Ce texte de recommandations a le mérite d’être sans ambiguïté et de montrer le pragmatisme et les luttes d’influence dont le post-conflit est le terreau, loin des discours officiels et de la langue de bois habituels. Sans aller plus avant, il est clair que toute intervention à grande échelle couvre des intérêts et des enjeux qui ne sont pas directement perceptibles sur le terrain, mais qui expliquent certaines situations concrètes.

Chapitre 1 : Du post-conflit institutionnel à une géographie du post-conflit

Petites et grandes ONG, les absentes de la reconstruction?

Les ONG sont directement en lien avec ces grands bailleurs et donneurs d’ordres. Pour Lefranc (2006, p. 240), le rôle des ONG est important car elles permettent une « résolution interactive des conflits », elles sont des « entrepreneurs du social » et essayent de « restaurer la confiance ». Leur rôle de courtiers, bien mis en évidence par Bierschenk, Chauveau et Olivier de Sardan (2000) semble en faire des acteurs incontournables pour la reconstruction comme pour le développement. On peut distinguer les grandes ONG, tel le CICR qui joue un rôle important en droit international humanitaire et qui a des capacités d’actions sur le terrain importantes du fait de ses antennes locales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Au Congo par exemple, il a été un des premiers à intervenir dans les pays du Niari.

Il faut cependant noter qu’au Congo, les ONG internationales, grandes ou petites, ont été particulièrement peu présentes, surtout dans les pays du Niari. Le Sud du Pool au contraire a été et est encore beaucoup soutenu par un réseau d’ONG, en partie dynamisé par la diaspora. Ici encore, il conviendra de mesurer la reconstruction permise par ces ONG, largement tributaires des discours et des financements des institutions internationales, visibles par exemple à travers des programmes FFW (food for work) utilisés par de nombreuses ONG (Pouligny, 2005, p. 420).

Des interventions multiformes de l’État

Tous ces acteurs viennent directement concurrencer l’État dans des domaines régaliens. Ainsi, « la période post-conflictuelle voit s’affronter les pouvoirs normatifs des États, des organisations internationales et des institutions multilatérales. » (Babaud et Reboul, 2005, p. 2). L’État reste cependant un acteur central dans les mécanismes de résolution – ou de déclenchement – du conflit. « C’est sur la question de l’État, par conséquent de sa solidité politique, de sa capacité à maintenir la paix civile, de l’efficacité de ses interventions éducatives et socioéconomiques, que convergent les difficultés de la situation actuelle » (Adam, p. 172).

L’État est présent sous diverses formes dans les départements congolais : préfectures et sous-préfectures composées de personnels nommés par l’État ; directions départementales chargées de l’exécution et du contrôle des investissements de l’État ; maires et conseillers départementaux élus par les populations (pas toujours de manière très transparente), symboles des enjeux de la récente décentralisation (lois de 2003) ; chefs de villages nommés par les préfets et chargés de représenter les populations. Police, gendarmerie et armée complètent la présence de l’État en ce qui concerne le contrôle des populations, et du fait de l’enjeu posé par l’incorporation des ex- combattants dans la force armée nationale. Ces multiples facettes de l’État au Congo sont autant de façons d’agir sur les populations et de jouer un rôle dans la reconstruction.

L’entreprenariat international reconfiguré par les conflits

On peut distinguer trois périodes dans l’histoire des entreprises des pays du Niari. La première date d’avant les guerres. Il existait alors de nombreuses petites et moyennes entreprises, congolaises ou ex-coloniales, dispersées dans de nombreux sites, travaillant