La contradiction primaire possède une dimension socio-économique forte puisqu’elle repose sur l’opposition entre la valeur d’usage d’un bien ou d’un service et sa valeur d’échange c’est-à-dire sa valeur marchande. Selon Carole Groleau100, cette contradiction prend forme dans l’imbrication de contextes partiellement autonomes qui forment des entités plus grandes. Chacun des contextes en présence présente des logiques et des dynamiques sociales qui lui sont propres et qui sont plus ou moins compatibles avec les autres contextes participant à la totalité. La double contrainte réside dans l’ajustement entre des logiques professionnelles reposant sur des exigences locales et des logiques plus globales. Présente de façon latente et transversale à tous les niveaux de l’activité cette contradiction se manifeste au travers de ce que les acteurs identifient comme des tensions dans la conduite de leurs activités. En effet, selon Engeström, les contradictions étant des phénomènes historiquement émergents et systémiques, nous ne pouvons pas y avoir un accès direct dans notre étude empirique. Elles doivent donc être appréhendées à travers leurs manifestations. Nous identifions ainsi la contradiction au travers des entretiens (discours des acteurs), des observations (pratiques in situ) qu’il nous a été possible de mener auprès des acteurs du système, ainsi que par l’étude de documents de terrain. Dans cette optique, nous ne prétendons pas fournir une liste exhaustive des tensions qui font surface à l’intérieur et entre les systèmes d’activité. Il s’agit avant tout d’identifier celles qui sont pertinentes pour les acteurs dans le cadre de leur activité et qui font écho pour l’analyse de notre objet d’étude.
Dans le système d’activité de la navigation aérienne, la contradiction primaire se manifeste sous forme de tensions entre d’un côté, une montée en puissance des logiques économiques et gestionnaires pour faire face à une forte concurrence mondiale et de l’autre côté des logiques professionnelles basées sur des exigences de sécurité.
2.1.1. Vers une montée en puissance des logiques économiques
Toute activité humaine participant de la mise en action d’un grand nombre d’individus, de groupes, de systèmes techniques nécessite la mise en place de règles, de conventions, de méthodes surtout lorsque la mise en œuvre des actions de ces intervenants peut procéder de démarches différentes. Au cours de son histoire, l’aviation a subi de nombreuses transformations organisationnelles, économiques et technologiques en suivant une trajectoire
marquée par une concurrence internationale de plus en plus forte, nécessitant la mise en œuvre d’instances de normalisation à même d’accompagner l’évolution de l’activité de la navigation aérienne au fil du temps. Nous avons vu, lors du chapitre 1, que l’aviation fut, dès le début, pensée comme internationale avec la création, en 1919, de la Commission Internationale de Navigation Aérienne (CINA), puis en 1945 de l’OACI et qui marquait alors le début d’une première forme de standardisation au travers de l’établissement d’un ensemble de pratiques, de règles et de notions communes (définition de la notion de « routes aériennes », création des premières tours et des premiers centres opérationnels). C’est à l’issue de la seconde guerre mondiale que l’aviation devient civile et commerciale et que l’avion est envisagé comme un moyen de transport à destination du grand public. Durant le conflit, les recherches militaires s’intensifièrent et de nouvelles innovations virent le jour. Avec l’arrivée du radar et des moteurs à réaction, l’aviation est à son apogée et s’ouvre au grand public. C’est l’occasion pour les constructeurs de mettre à profit les avancées technologiques réalisées pendant la guerre. Le matériel avionique est réinvesti et les pilotes sont engagés pour servir le domaine de l’aviation civile. On assiste alors au développement des premières lignes aériennes régulières qui participent à reconstruire l’économie de l’après- guerre. Pendant ce temps, les transporteurs constituent un secteur privé avec les compagnies aériennes tandis que l’Etat se consacre à la reconstruction des infrastructures, à la réglementation et au contrôle du transport aérien101. En l’air, la constitution progressive d’une cartographie de routes aériennes sert d’élément de base pour la construction du réseau aérien. Au sol, les services de la navigation aérienne sont très rapidement mis en place et vont désormais intervenir sur les trajectoires de vol et sur les évolutions des aéronefs dans l’espace aérien.
Avec les progrès en informatique et en électronique, se dessine progressivement une rivalité économique et industrielle entre notamment les constructeurs Airbus et Boeing ; rivalité qui, aujourd’hui encore, s’articule autour de l’innovation technique et de l’obtention de contrats. Au gré des évolutions, de nouveaux standards ont été mis en place, les coordinations air-sol (entre pilotes et contrôleurs) et sol-sol (entre les contrôleurs des différents centres) se sont intensifiées et les réglementations ont évolué et se sont adaptées aux nouvelles configurations rendues possibles. Un perfectionnement des avions leur permettant de voler plus haut (dans les espaces « supérieurs » initialement réservés aux
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Archive historique de la DGAC, Direction Générale de l’Aviation Civile, en ligne :
Chapitre 5 – Les tensions à l’œuvre dans le système d’activité de la navigation aérienne
militaires) et plus vite (nécessitant une réorganisation de l’espace aérien) met alors à l’épreuve les normes de sécurité. Avec la libéralisation du transport aérien au milieu des années 1980, une forte augmentation de trafic donne un nouvel élan au système aéronautique tout en participant à le déstabiliser encréant de nouvelles tensions entre le sol et l’air (Gras et al.,1994). Il y a alors nécessité de composer avec une multitude d’avions et une diversité de procédures (relativement aux équipements au sol et embarqués), dans un espace aérien de plus en plus surchargé et dans lequel, la forme du trafic est amenée à évoluer au gré des stratégies des compagnies aériennes.102 Avec la libéralisation du transport aérien, le système d’activité de la navigation aérienne est confronté à un contexte socio-économique qui a précipité les tensions ressenties de part et d’autre des systèmes d’activité du contrôle et du pilotage et qui consistent en une réduction des coûts et une augmentation des gains de productivité ; tout en maintenant un haut niveau de sécurité.
Au niveau de la « visée », les tensions qui émergent dans le système d’activité de la navigation aérienne peuvent se traduire ainsi :
- Pour les compagnies aériennes, qui ouvrent des centaines de lignes aériennes, l’enjeu consiste à faire passer le maximum d’avions possible selon les configurations de vol les plus efficaces et optimales d’un point de vue économique, à savoir emprunter les routes les plus directes et minimiser les couts de carburant (ce qui, nous le verrons, participe, pour les pilotes, aux tensions ressenties entre objectifs commerciaux et objectifs de sécurité, qui ne sont pas toujours compatibles).
- Pour les services de la circulation aérienne, dont le financement dépend des redevances en route et des redevances de services terminaux103 qui sont facturées aux usagers (les compagnies aériennes), la croissance du trafic représente une valeur ajoutée non
102
Selon Corinne Fayolle (2003), docteure en histoire contemporaine (Paris IV), la libéralisation du transport aérien s’est opérée en trois temps : une première étape, en 1987, consistait à officialiser la libéralisation du transport aérien. En 1993 se mit en œuvre l’ouverture des marchés intérieurs à la concurrence et à une liberté tarifaire. Enfin, en 1997, on assiste à la libéralisation du ciel Européen (qui notamment, lève l’interdit du droit de « cabotage » c’est à dire la possibilité pour les transporteurs de réaliser des trajets intérieurs dans un autre pays).
Outre une augmentation accrue du nombre de vols, « l’un des évènements les plus spectaculaires auxquels la libéralisation du transport aérien domestique a conduit est sans doute le développement rapide des vols avec correspondance, dont le corollaire est la formation, chez tous les grands transporteurs, de réseaux en étoile faisant transiter une part importante du trafic par des aéroports servant de plaques tournantes (hubs) (Fayolle, 2003, p.77).
103
négligeable. En effet, au même titre qu’il y a un coût pour l’acquisition et la tenue des avions, il y a un coût pour les infrastructures de contrôle. Notons que la valeur unitaire des redevances est variable selon les Etats ; le choix de la route (qui est définie par les compagnies aériennes) devient alors un élément de compétition entre les fournisseurs de service de la circulation aérienne.
« Les redevances en route représentent environ 4% des coûts d’exploitation des grandes compagnies, et s’approchent du coût du carburant (10% des coûts d’exploitation). Quand on sait que les avionneurs et les compagnies aériennes sont prêts à investir lourdement pour économiser 1% de carburant, on mesure la pression pour réduire les coûts du service ATM » (Fron, 1998, en ligne104).
Les contrôleurs rencontrés au centre de contrôle de Tahiti nous racontaient ainsi que dans la FIR de Tahiti, les redevances de routes avaient augmenté ces dernières années, ce qui avait conduit une compagnie aérienne effectuant des vols à la limite de la FIR de Tahiti à contourner celle-ci afin d’éviter le paiement de cette redevance (préférant une route allongée impliquant une majoration de son coût en carburant à une augmentation de taxe plus importante).
De cette montée en puissance des logiques d’intensification du transport aérien et de l’efficacité économique vont se poser des problèmes de régulation du trafic (particulièrement en zones continentales105) relativement aux capacités des centres et secteurs de contrôle et des principaux aéroports, soulevant ainsi des questions d’optimisation des moyens. Relativement à cette augmentation du trafic, on assiste alors à une montée en puissance des exigences de sécurité afin de maintenir le niveau de sécurité règlementaire jugé nécessaire.
« Les enjeux sont donc bien sûr économiques et industriels, mais n’oublions pas qu’ils sont aussi sécuritaires, et ce dernier point constitue une des grandes spécificités du milieu étudié : la pression sécuritaire imprègne le système dans ses moindres détails » (Gras et al., 1994, p.51).
104
Xavier Fron est ingénieur au centre expérimental d’Eurocontrol.
Revue professionnelle les jaune et les rouge, en ligne : www.lajauneetlarouge.com/article/evolution- du-contrôle-du-trafic-aerien-en-europe, consulté en Août 2012.
105
En Europe (comparativement aux Etats-Unis), la densité des infrastructures aéroportuaires, le nombre important de routes aériennes et leurs croisements, ainsi que les interférences entre le trafic terminal et le trafic en route (montée et descente) nécessitent un découpage plus dense de l’espace en nombre de secteurs.
Chapitre 5 – Les tensions à l’œuvre dans le système d’activité de la navigation aérienne
De cette nécessité de régulation de l’espace aérien ont résulté des démarches de standardisation tant au niveau des réglementations – qu’il fallait harmoniser avec les instances internationales (l’OACI) et Européen (Eurocontrol) – qu’au niveau technologique avec la mise en place de nouveaux systèmes techniques à même d’accompagner cette intensification du trafic, le tout en se conformant à l’exigence primordial de la sécurité.
2.1.2. Les enjeux de sécurité comme production en refonte continue
Dans le domaine aéronautique, assurer la sécurité des vols a toujours été un enjeu omniprésent et essentiel pour le fonctionnement du système. En effet, l’on s’accordera pour dire que des avions qui tombent, c’est un système qui ne fonctionne pas. Cette préoccupation pour la sécurité aérienne a largement contribué à la mise en œuvre et au renouvellement des règlementations qui structurent l’activité de la navigation aérienne. Au gré des incidents et accidents qui se sont produits au cours de l’histoire de l’aviation, de nouvelles normes ont été imposées de telle sorte que chaque rôle, chaque fonction, chaque action sont aujourd’hui fortement procéduralisés, l’enjeu étant de combler les « brèches » qui pourraient entraver le fonctionnement du système et mettre à mal la sécurité.
Par ailleurs, notons que le développement du trafic aérien a toujours été considéré comme très fortement dépendant de « l’image de sécurité » qu’il véhicule ; aussi dès la fin des années 1960 des normes de sécurité ont-elles été définies (tant dans les séparations entre aéronefs que dans la fiabilité des outils sol et bord) afin de garantir des probabilités de dysfonctionnement inférieures à 10-‐. La mise en place d’un tel niveau de normes de sécurité s’est développée notamment suite à l’élaboration du système d’atterrissage aux instruments (ILS : Instrument Landing System) permettant aux pilotes de se poser avec des conditions météorologiques dégradées. Les concepteurs ont alors posé la question de savoir quel devait être le risque acceptable pour que l’opinion publique tolère l’utilisation d’un tel dispositif et le considère comme fiable. Aussi se sont-ils tournés vers des experts du calcul du risque, lesquels ne pouvaient être autres que les cabinets d’assurance. Cela se passant dans les années 1960, le risque acceptable ne devait pas être supérieur à celui pris par une personne traversant une rue à New York dans ces années là.
Dans le domaine aérien, la notion de sécurité est ainsi définie comme « la protection contre un risque de dommage inacceptable » (ESARR 3, en ligne, p.17)106; la notion de risque
106
étant définie comme « la combinaison de la probabilité ou de la fréquence d’occurrence d’un danger déterminé et de l’ampleur des effets de son apparition » (ibid.). Selon Anthony Giddens (1994), ce mécanisme de calcul du risque sous forme de danger calculé est caractéristique de la modernité. Dans son ouvrage sur « les conséquences de la modernité » (1994), cet auteur met en avant qu’une des caractéristiques de la modernité consiste en l’évaluation du risque et de la confiance en des « systèmes-experts ». Il définit les systèmes experts comme des « domaines techniques ou de savoir faire professionnels concernant de vastes secteurs de notre environnement matériel et social » (ibid., p.35). Et il pose que la confiance est « un sentiment de sécurité justifié par la fiabilité d’une personne ou d’un système, et cette sécurité exprime une foi dans la probité ou l’amour d’autrui, ou dans la validité de principes abstraits (le savoir technologique) » (ibid., p.41). Et selon lui, la confiance-système est « une confiance symbolique comme foi dans les gages symboliques ou les systèmes experts que je réunirai sous le nom de système abstraits » (ibid., p.86). Selon lui la confiance est devenue essentielle dans la mesure où on assiste à une distanciation progressive du lieu et de l’espace des activités qui contribue à établir des relations avec un « autrui absent ». Cette distanciation spatio-temporelle participerait à la dynamique de la modernité en ce qu’elle résulte d’un processus de dé-localisation (les dimensions spatiales des sociétés pré-modernes reposant sur la notion de présence). L’éloignement ne permettant plus une vérification physique et personnelle de l’action, la construction d’une confiance dans les systèmes abstraits est pour lui indispensable. Dans le domaine aéronautique – et comme le souligne également Anthony Giddens à ce sujet en prenant l’exemple des voyages aériens comme une activité dangereuse – la sécurité est nécessaire à la construction de la confiance ; et cette sécurité repose notamment sur un équilibre entre confiance et risque acceptable (risque calculé). Dans l’univers aéronautique le risque est permanent (de par la nature même de l’activité de pilotage) mais est présenté comme un danger calculé, maitrisé.
En s’appuyant sur les écrits d’ Anthony Giddens, Gil Delannoi (1995) s’exprime à ce sujet : « La modernité n’est-ce pas, à la fois prendre des risques immenses et poursuivre la quête d’une sécurité absolue ? La contradiction est flagrante et pourtant fondamentale. Le dynamisme sans précédent de la modernité (mais est-ce un progrès ?) découlerait de la volonté de résoudre cette contradiction. Contradiction insoluble, mais volonté hyperactive » (p.884).
Tandis que les évolutions technologiques permettent d’amener plus de sécurité, elles amènent également une nécessité de plus de protocoles visant à produire les conditions socialement acceptables de cet équilibre confiance-risque.
Chapitre 5 – Les tensions à l’œuvre dans le système d’activité de la navigation aérienne
Avec l’intensification du trafic aérien, on assiste ainsi à une montée en puissance des exigences de sécurité. Comme le souligne Xavier Fron, « si la fréquence des accidents d’un avion croît linéairement avec le trafic, la fréquence des accidents des avions entre eux, que l’ATM doit prévenir, croît naturellement comme le carré du trafic. Si le trafic est multiplié par deux dans les quinze ans à venir, il n’est pas acceptable que la fréquence des accidents soit multipliée par quatre » (1998, en ligne107). Lors de notre formation au sein de l’ENAC, plusieurs intervenants se sont accordés pour dire qu’à augmentation constante du trafic, sur la base des infrastructures et technologies actuelles, les probabilités d’accidents seraient d’environ un accident par semaine dans le monde.
Par ailleurs, cette montée en puissance des exigences de sécurité s’accompagne d’une montée en puissance de ce qui nous semble être une judiciarisation de la Société en général, d’un besoin de sécurisation qui implique une recherche constante de responsables :
« On veut de plus en plus tout cadrer et donc tout doit bien fonctionner. Il ne peut
plus y avoir de dysfonctionnements qu’avec des responsables. On veut laisser le minimum de part au hasard ou à ce que l’on pourrait appeler la fatalité » (…) On n’accepte plus que le risque zéro, on n’accepte pas de faire quelque chose avec une part d’impondérable. L’usager de la compagnie aérienne ne va plus payer que pour un transport, il va payer autre chose qui est une obligation de résultat : on me transporte là où je veux et avec les conditions que je veux et dans les conditions qu’on m’a énoncées. Et ça, c’est une composante essentielle de la sécurité dans sa dimension économique » (Jean, Contrôleur-instructeur – accentué
par nous).
En amont de l’activité, se mettent donc à l’œuvre des principes de précaution, parfois poussés à l’extrême, qui visent à cadrer les activités et à désigner le cas échéant « qui est responsable et qui doit payer ».
Ce phénomène se traduit par l’établissement d’un ensemble de textes règlementaires qui s’inscrivent dans une démarche globale de « qualité-sécurité », tel qu’en témoigne la mise en œuvre des ESARR. Comme nous l’avons évoqué lors du chapitre 1, à partir des années 2000 se sont instaurés, dans le cadre de la mise en œuvre du « ciel unique européen », les ESARR (qui sont au nombre de 6), documents qui définissent les exigences règlementaires en matière de sécurité. Dès l’ESARR 1 est définie une formalisation des tâches très précise ; au sein de la
DGAC, trois directions principales ont ainsi été définies dans le cadre de la mise en « action » des ESARR :
- La DTA (Direction du Transport Aérien) qui tient le rôle de régulateur : elle est chargée d’établir la réglementation en vigueur (RCA), de définir les différentes classes d’espace aérien et les services rendus qui doivent y être associés.
- La DSNA (Direction des Services de la Navigation Aérienne), à laquelle est rattaché l’ensemble des organismes de contrôle, tient le rôle d’opérateur : elle est chargée de faire appliquer la réglementation telle que définie par la DTA.
- La DSAC (Direction de la Sécurité de l’Aviation Civile) tient le rôle de « surveillance » : elle doit s’assurer que la DSNA applique les règlementations fixées par la DTA et s’assure que les outils mis en œuvre par l’opérateur sont conformes aux exigences de certification.
On assiste ici à une rationalisation des procédures sécuritaires qui visent à orchestrer la mise en œuvre et le fonctionnement d’un système de management intégrant, à la fois, les exigences européennes de sécurité ESARR et les qualités de la norme ISO (Magazine de la DGAC, 2007, en ligne, p.33)108.
Comme le souligne Isabelle Edard, adjointe au chef du CRNA Est et qui chargée de la mise en œuvre du programme SMQS (système de management de la qualité et de la sécurité) :