Section 2 : Approche théorique des processus de concertation
2.1 Qu’est-ce que la « concertation » ? Explicitation du concept
2.1.1 Un embarras autour de la terminologie
Depuis quelques années la négociation sociale, les consultations citoyennes, les différentes formes de débat public et de partenariats semblent de plus en plus plébiscitées par les politiques et relayées par les journalistes. Si ces notions, toutes plus ou moins directement qualifiées de formes de « concertation », font parfois référence à de réelles pratiques dont l’objectif est de promouvoir ou de stimuler la citoyenneté et la démocratie, elles sont aussi quelquefois instrumentalisées. Elles jouent alors un rôle de rideaux de fumée permettant de masquer certaines pratiques de gestion, de manière à leur donner une « teinte » plus démocratique. La « concertation » se rapproche en ce sens de la « participation », dont l’impact sur les pratiques de développement a produit à la fois de grandes avancées et de nombreuses désillusions (Cf. P1, Chapitre 1, Section1).
Si en France de nombreux auteurs considèrent (peut-être à tort) la concertation comme un principe de réflexion-décision « acquis », notamment parce qu’il est revendiqué dans de nombreux contextes (travail, société, écologie, etc.) et parfois imposé par la loi44, ses caractéristiques fondamentales sont pour leur part loin d’être évidentes pour tout le monde. En effet, tout comme nous l’avons vu pour la Vidéo Participative, on trouve presque autant de définitions de la concertation qu’il existe d’auteurs, et pour le sociologue qui veut lever toute ambiguïté sur ces concepts afin de les manipuler dans la description et la théorisation des faits sociaux qu’il analyse, la tâche n’est pas simple. Laurent Mermet constate « une évolution des
modes de traitement des problèmes publics où la décentralisation, la participation du public, la distribution de la capacité d’agir entre des entités toujours plus nombreuses, nous éloignent toujours plus, concrètement, de la situation où règne une autorité publique, qui agit pour traiter des problèmes publics. C’est le monde des actions partenariales, des conventions internationales, de la concertation, de la “gouvernance”. Les notions sont aussi foisonnantes que les pratiques qu’elles essaient d’analyser ou d’encourager. Participation, débat public, concertation, négociation, action collective, etc., sont autant de directions différentes pour penser et pratiquer la pluralité des avis. De plus, selon les écoles de pensée et les conceptions, chacune de ces notions peut prendre, à son tour, des sens tout à fait différents. » (Mermet L.,
2005(b)) La littérature sur ces questions nous place effectivement devant un panel de partis pris, de points de vue spécifiques sur ces notions. En ce sens, le but recherché dans ce chapitre n’est pas d’apporter plus de confusion en proposant de nouvelles définitions. Au contraire, il s’agit de retrouver dans la diversité des définitions proposées les points communs autour des principes et des conditions d’application afin de toucher du doigt l’essence véritable des différentes notions et de préciser au-delà du débat sémantique ce que nous entendons, dans ce travail de recherche, par « concertation ».
44 par exemple la "circulaire Bianco" (15 février 1992) qui impose une procédure de concertation sur les grands projets d'infrastructures, et la Loi sur l'Eau qui instaure les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) et les Commissions Locales de l'Eau ; la « loi Barnier » (2 février 1995) relative à la protection de l'environnement qui crée la Commission Nationale du Débat Public (CNDP, transformée en autorité indépendante depuis 2002 et qui a vu ses compétences élargies), chargée d'organiser des consultations sur les grandes opérations d'aménagement d'intérêt national ; ou encore la ratification par la France en 2002 de la convention Aarhus visant à « faciliter et encourager la participation du public », etc. (P.-Y. Guiheneuf, 2006)
2.1.2 Premier cadrage du concept de concertation
Derrière le débat lexical existant se dégagent des idées fortes, qui pour leur part ne prêtent pas à controverse. La concertation est toujours définie comme un mode de coordination interindividuelle à travers lequel l’attention est portée à la multiplicité des acteurs (et de leurs opinions). Cet intérêt pour le point de vue de l’autre traduit l’idée d’une forme de partage du pouvoir. La concertation est un processus « où les acteurs n’exercent pas leur pouvoir de
confiscation », de monopolisation des responsabilités (Tremblay D.-G., Roland D., 2003). Cette
notion de « pouvoir » renvoie nécessairement à celles de « choix » et « d’action ». En effet, s’il est admis par tous que la concertation peut exister sans visée décisionnelle, c’est-à-dire en tant que simple confrontation ou partage de points de vue variés, le processus collectif possède généralement comme objectif à plus ou moins long terme une prise de décision entre (ou par un)45 des acteurs concernés par une problématique commune. Notons dès à présent que la quête de la « bonne décision » n’est plus d’actualité, comme cela a pu être le cas avant les années 7046. Et bien souvent aujourd’hui, comme le fait remarquer Jean-Eudes Beuret, « la
question posée est elle-même sujet de dialogue » (IRAM – Rédèv, 2004).
Finalement et pour en donner une première définition, la concertation représente
une forme d’expression de la « participation » dans un contexte de réflexion ou de prise de décision.
2.1.3 Dimension pratique et dimension stratégique de la concertation
De la même manière, il est assez communément admis que la concertation possède deux visages. En effet elle combine simultanément deux aspects, parfois très liés mais quelquefois aussi en opposition radicale. Jean-Pierre Darré distingue à ce sujet « les situations
dans lesquelles les participants sont d’accord pour poursuivre un but commun, que nous nommerons à la suite du philosophe J. Habermas, activités ou discussions pratiques, et les situations où les participants poursuivent des buts divergents, et où dominent les rapports de force et d’influence (menaces ou promesses de récompenses, manœuvres d’intimidation ou mystifications) et que Habermas nomme discussions stratégiques. Le but dans ce cas n’est pas de trouver une solution commune, mais de réaliser un compromis, selon le rapport de forces. »
(Darré J.P., 2006) Si concrètement ces deux dimensions sont presque toujours présentes, leur cohabitation n’est pas toujours aisée, et la résolution de problèmes pratiques peut se retrouver bloquée par des considérations d’ordre stratégique, qui viennent donc « parasiter » le processus collectif (si tant est que la définition d’une solution concrète au problème pratique soit l’objectif premier de ce processus). Pour donner un exemple parlant, citons l’analyse suivante autour de la pollution des eaux en France : « les diagnostics, on l’a vu, font l’objet de
débats visant surtout à démontrer ou au contraire à invalider la responsabilité de l’agriculture dans la dégradation de la situation. Les positions défensives et les soucis « d’image » (démontrer l’engagement des acteurs agricoles en faveur de l’environnement) sont très présents. Ces enjeux d'ordre stratégique sont tout à fait légitimes, mais nous avons constaté qu’au regard de la place qu’ils occupent dans les débats, les aspects relatifs à la définition et au traitement « pratique » du problème, sont abordés de manière souvent assez générale et pas toujours distincte du premier niveau. Autrement dit la dimension stratégique ou politique tend à l’emporter sur le débat pratique, ou à l’empêcher » (Ruault C., Lemery D., 2006). Nous
verrons que cette dualité renvoie plus ou moins directement au débat autour de la préférence accordée au processus de concertation ou à son résultat (Cf. P1, Chapitre 2, §2.4).
45 A l’issue d’un processus de concertation, l’un des participants peut très bien avoir seul le pouvoir de décision. Le degré de contribution des autres participants, et de prise en compte de ces contributions, peut permettre de distinguer en première approximation des décisions plus ou moins concertées. Par aileurs, certains considèrent que la décision n’est pas l’acte reconnu au temps t avec un décideur identifié (individuel ou non), mais un processus comprenant tout ce qui précède, dont la concertation, nous y reviendrons
46 A ce type d’approche s’oppose dorénavant une approche centrée exclusivement sur le processus de recherche de solution, qui est souvent qualifiée de « soft system » (P. B. Checkland, 1981)
2.1.4 Définition de la concertation comme une notion générale englobante
Parmi les nombreuses théories disponibles nous avons été particulièrement intéressés par l’approche proposée par Laurent Mermet, notamment car il travaille spécifiquement dans le cadre de la gestion environnementale et sur des thématiques de développement territorial, proches de celles que nous aborderons en ayant recours à la VP. Mermet s’oppose à une caractérisation exclusive de la concertation et prône la richesse et la complexité d’un terme qui embrasse de multiples dispositifs et pratiques par le biais desquels les acteurs du développement local peuvent participer à la prise de décision (nous dirons plus volontiers « à la réflexion collective ») : « concertation » est donc un vocable dont Mermet revendique le
côté flou et inclusif pour qualifier un ensemble hétérogène. Il rejoint en ce sens Beuret
qui souligne l’immense diversité de formes qui caractérise la concertation, avec des processus régulièrement non formalisés et souvent spontanés (Beuret J.-E., 2001). Ces notions flottantes de « dispositifs de concertation » ou de « pratiques de concertation » permettent donc de qualifier le champ des coordinations interindividuelles de manière métonymique47 : « "Concertation" s’y prête. D’une part, il parcourt tout le continuum des pratiques depuis celles
qui sont vues comme les plus intensément coopératives et impliquantes, jusqu’aux formes les moins engageantes de consultation. D’autre part, il est profondément ambigu. Ce deuxième point est important, si l’on juge – comme moi – utile de ne pas afficher une vision idéalisée des processus participatifs. En parlant de concertation, on s’assure d’inclure dans le champ d’étude les modalités, très souvent rencontrées, de rapprochements ambigus, cachés, contestables, entre les acteurs. Entre « consulter » et « agir ensemble », « coopérer » et « combiner », ou entre « coopérer » et « collaborer », « concerter » laisse place à un flottement – on serait tenté d’écrire : un malaise –, qui appelle sans cesse des recadrages, des redéfinitions, et nous incite ainsi à parcourir l’ensemble du champ. Pour exprimer un point de vue clair dans la discussion, pour qualifier un type de pratique, ou pour émettre un jugement de valeur sur un échange entre acteurs, il est toujours temps alors de se tourner vers des termes qui ont (ou auxquels on assigne) un sens plus précis : négociation, délibération, consultation, arbitrage, débat public, etc. » (Mermet L., 2006).
Nous utiliserons donc « concertation » en ce sens, comme un terme recouvrant une pluralité de pratiques, qui seront pour leur part à définir de manière très précise (Cf. P1, Chapitre 2, § 2.2). En effet, bien que possédant de multiples facettes, la concertation ne doit pas pour autant s’apparenter à une nébuleuse dont on distingue mal les composants. Pour cadrer son analyse et définir les processus de concertation, Mermet utilise le concept de « systèmes d’actions »48 emprunté à la sociologie des organisations, en qualifiant ainsi une succession et/ou un recoupement de phases de négociation, de conflits (ces « affrontements » étant eux aussi considérés comme structurants), de coopérations, d’évitements, de recours à un tiers, etc., autour d’une problématique donnée. Ainsi une concertation est un système
d’action fondamentalement séquentiel, complexe et varié : c’est un enchevêtrement d’interactions diverses.
L’avantage de manier une notion ambiguë est de ne pas retenir dans une situation donnée de concertation uniquement ce qui ressort comme étant coopératif alors que les stratégies réelles des acteurs sont bien plus complexes, et de ne pas traiter de manière indifférenciée des moments différents (Mermet L., 2003(b), 2005, 2006). La caractérisation de ces différents temps constitutifs d’un processus de concertation est l’enjeu principal de l’analyse proposée par Mermet.
47 La métonymie est une figure de rhétorique par laquelle, pour désigner un concept, on utilise un autre nom qui lui est proche parce qu’il s’agit de son contenant, sa cause, son origine, son instrument ou son symbole
2.1.5 La concertation dans le temps et dans l’espace
La concertation n’est pas limitée voire délimitée par les instances où elle se déroule ou les acteurs qui y prennent part. C’est un processus complexe aux frontières spatiales et temporelles mouvantes (Beuret J.-E., 2006 (b)). Ce qui prédomine est le caractère très hétérogène de la concertation, dans la nature des phases qui la compose et dans leurs articulations au sein de processus de développement beaucoup plus larges (actions et décisions).
Si la concertation entre acteurs est perçue comme un processus institutionnel nécessaire dans bien des cas, force est de reconnaître qu'elle ne peut produire des résultats tangibles que dans le long terme. Ces pratiques doivent par conséquent s'inscrire dans la durée.
Néanmoins, pour permettre l’analyse de ces processus, il est très utile de pouvoir « borner » une courte phase de concertation (qui sera elle-même sans doute composée de différents moments, comme nous l’avons vu), sans pour autant l’isoler des dynamiques plus globales dans lesquelles elle s’inscrit au niveau du territoire. Dans ce cas l’analyse ne se situe ni à l’échelle des réflexions à long terme sur le fonctionnement de la société, ni dans une logique (souvent trop courte) de projet, mais quelque part entre les deux : à l’échelle d’une étape de développement organisée autour d’une cohérence thématique, spatiale et/ou temporelle. Ceci suppose de ne pas fermer les yeux sur les dynamiques plus larges, antérieures et postérieures à la phase de concertation étudiée, surtout lorsqu’elle correspond à une intervention de type « projet ».
Pour Darré ces processus de concertation associés à ces étapes de développement vont de la « formulation d’un but commun » à la « déclinaison de principes d’action » qui traduisent l’issue des débats, avec différentes phases intermédiaires (Darré J.P., 2006). Nous utiliserons pour notre part un découpage simplifié, en trois phases, proposé par Beuret (cf. P1, Chapitre 3, § 2.4) : rapprochement des acteurs et élaboration du réseau ; interconnaissance et dialogue ; et construction d’un accord. Ce découpage n’est pas aussi strict qu’il le laisse penser, puisque l’auteur précise que dans la pratique cela se traduit par des va-et-vient incessants entre ces trois étapes. Par ailleurs nous ne restreindrons pas la concertation exclusivement à des actions de type collaboratives, en considérant notamment qu’un processus puisse s’achever sans construction d’un accord ni déclinaison de principes d’action, bien que cela reste souvent le principal objectif visé. Ne pas trop mettre l’accent sur le résultat pratique à atteindre permet en outre de concevoir la concertation comme un processus, une dynamique dont l’existence même et l’éventuelle permanence est déjà une avancée.
Dans l’espace, la délimitation est encore plus complexe. Tout d’abord les lieux de la concertation sont multiples et ne sont pas tous apparents. « Même là où la négociation est
instituée, elle semble prendre un malin plaisir à prospérer « dans les couloirs », comme pour garder la liberté de définir précisément son organisation et son déroulement en écho aux structures et aux interstices fluctuants des systèmes de décision. Dans nos cas, nous avons ainsi vu régulièrement des négociations déterminantes s’organiser en dehors des instances de concertation. » (Mermet L., 2004). De par leur nature, ces étapes de la concertation se
déroulant « en coulisses » échappent le plus souvent à l’analyste. De plus ces espaces cachés de concertation varient vraisemblablement d’un pays à l’autre, au moins en partie49.
Derrière une vision nécessairement globale, l’analyse et l’action de concertation doivent être pensées à différentes échelles, spatiales comme temporelles. Les efforts de concertation proposés par des acteurs du développement, à l’instar des arbitrages que doivent mettre en œuvre les pouvoirs publics par exemple, ne peuvent et ne doivent pas se substituer aux
49 « On peut […] définir la concertation comme une tentative de dépasser les rigidités d’un pays liées au système sociopolitique. En cela, les problématiques associées à la concertation sont en partie propres à chaque contexte national. » (Mermet L., 2007)
innombrables micro-négociations et micro-conflits locaux préexistants, mais au contraire chercher à les appuyer, les encadrer et les compléter (Mermet, 2003).
2.1.6 Idées reçues et limites de la concertation
La plupart des auteurs sur lesquels nous allons nous appuyer se rejoignent pour briser le mythe de la « concertation incontournable ». Elle n’est pas une fin en soi, et de nombreux systèmes de gestion s’en passent très bien, quels que soient l’échelle ou le secteur considérés. Il n’est donc aucunement la peine de vouloir l’imposer systématiquement. Par exemple, la négociation autour d’un projet ne peut en aucun cas se décréter de facto. Elle ne peut être mise en place que lorsque les différentes parties prenantes y voient là le meilleur moyen d’optimiser leurs intérêts particuliers. En effet, si certains acteurs peuvent obtenir plus par une voie annexe qui n’est pas celle de la concertation instituée et trouver par eux-mêmes un moyen de s’arranger, alors on se retrouve dans une situation de « pseudo-concertation » où beaucoup font semblant de participer. Si la concertation est souvent constructive, et notamment du point de vue de l’amélioration de la démocratie et de la citoyenneté, elle n’est certainement pas une panacée. Mermet explique ainsi que dans le domaine de l’environnement50, sa mise en œuvre a parfois conduit à l’amélioration des politiques publiques, mais elle a aussi dans certains cas vidé les politiques proposées par l’Etat de leur contenu environnemental, suite à des négociations successives avec les différents acteurs concernés (agriculteurs, lobby industriel, associations de consommateurs par exemple). Chaque concertation a des enjeux clairs et répond à un besoin bien spécifique. Sa systématisation aveugle serait une erreur. Encore une fois derrière un concept général séducteur il convient de souligner l’existence de toutes sortes de concertations, visibles ou cachées, rapides ou longues, insignifiantes en apparence ou spectaculaires, institutionnelles ou reposant sur des initiatives d’acteurs privés, nécessaires ou inutiles, voire contreproductives.
De la même manière, la concertation est souvent vue comme un moyen de limiter les conflits sociaux. On discute avec les syndicats dans le monde du travail pour calmer les éventuels mouvements de protestation et les oppositions ; on fait participer les acteurs locaux aux décisions sur les projets de développement les concernant pour minimiser les désaccords. Mais la concertation doit-elle nécessairement prétendre permettre d’éviter, voire solutionner les conflits ? N’est–elle pas tout aussi utile en permettant de les révéler au grand jour, appuyant ainsi l’émergence de lieux de contre-pouvoir ? Elle peut intégrer ces conflits, sans les nier ni les stigmatiser. Il s’agit avant tout au travers de la concertation d’améliorer la
transparence des décisions et de mettre à jour les divergences d’intérêts.
Enfin, l’idée de réunir dans une salle l’ensemble des acteurs concernés par un problème donné afin de le résoudre est une vision qui se révèle souvent naïve, de par les nombreuses barrières qui peuvent exister, notamment quant à la participation équilibrée aux débats de l’ensemble des participants. En ce sens il semble essentiel de trouver d’un côté des modes de concertation permettant de niveler au moins partiellement et de manière légitime, les capacités de participation des acteurs, et de l’autre de relayer la concertation restreinte et ses résultats vers le public, par le biais des médias par exemple, de sorte que les membres de la société civile puissent ensuite prendre position en toute connaissance de cause et réagir (militantisme, association, vote, etc.).
50 L. Mermet préside le Conseil scientifique du programme « Concertation, décision, environnement » (CDE) du Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable depuis 1999