Projets de développement : quels participants pour la concertation ?

2.3 Projets de développement : quels participants pour la

concertation ?

Pour tenter de répondre à cette question nous partirons d’une vision de praticiens, celles des experts de l’IRAM et du réseau Rédèv, qui proposent une réflexion sur les processus de concertation à partir de la synthèse de différentes expériences africaines : « A priori, la prise en

compte de l'ensemble des acteurs concernés par une problématique initiale semble être un principe de base et de bon sens. Or les exemples qui nous sont présentés confirment combien la pratique est délicate. Nombre de processus de concertation décrits se caractérisent par l'absence d'acteurs, parfois principaux. Ce sont les fameux tiers absents ou acteurs cachés. Tous les acteurs n'ont pas toujours intérêt à participer aux processus de concertation. L’implication des acteurs à la base, organisations de producteurs et éleveurs, mais également, des faîtières, est le plus souvent problématique. […] Les problèmes de représentativité et de légitimité sont immanquablement corrélés à une faible structuration des acteurs. Il s'avère donc nécessaire de s'affranchir d'un idéal inaccessible dans le court terme, et d'aborder cette question de manière pragmatique en cherchant à s'inscrire dans un processus dynamique, comme cela est évoqué dans le cas du Mali : l'important dans un premier temps est « d’avoir des représentants comptables des actions menées » » (IRAM, Rédèv, 2004). Cette synthèse

de différents travaux de terrain se révèle particulièrement pertinente en ce qu’elle défend une approche pragmatique de la mise en place et du suivi d’une concertation, et qu’elle soulève notamment quatre points clefs que nous allons traiter :

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Le fait que, malgré nos idéaux et nos intuitions, tous les acteurs concernés par une problématique ne sont pas nécessairement à impliquer (ou « implicables ») d’égale manière dans le processus

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La difficulté de travailler avec des individus qui soient représentatifs des acteurs à la base (appartenant au monde rural dans les cas qui nous intéressent, même si le travail dans un contexte urbain ne serait sans doute pas très différent) et légitimes

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La nécessité d’enclencher le processus de concertation à partir d’un groupe restreint

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La volonté de voir la concertation comme un processus dynamique et évolutif y compris du point de vue de ses participants

2.3.1 Le leitmotiv du collectif

Ce qui transparaît de l’analyse des processus de concertation autour de la gestion des ressources naturelles (ou dans le cadre plus général des projets de développement) est la volonté de réunir « autour d’une même table » tous les experts, acteurs professionnels, gestionnaires administratifs et « citoyens » concernés par la problématique traitée. Derrière cette exigence quasi systématique se trouve la volonté (tout à fait louable) de promouvoir la transparence et l’équité, deux principaux piliers de la « gouvernance ». Cette approche dite de l’ « action collective » postule que le changement d’un système passe par l’action en commun de l’ensemble des acteurs de ce système. Si elle véhicule intuitivement les valeurs d’un idéal démocratique, il semble qu’elle puisse également produire des effets pervers vis-à-vis de l’efficacité du changement. Laurent Mermet tire cette conclusion de l’analyse de différentes tables rondes visant à l’évaluation « citoyenne » de propositions politiques en France : « Lorsqu’il s’agit d’une politique environnementale dont le but est d’obtenir la transformation

socioprofessionnelles très puissantes (agriculture, transport routier, etc.), cela tend à instaurer un dispositif au sein duquel les opérateurs préoccupés de l’efficacité du changement sont structurellement mis en forte minorité face aux acteurs vis-à-vis desquels ils doivent promouvoir le changement. On se trouve alors dans la situation que nous avons critiquée plus haut : celle où le système d’action même qui provoque le problème environnemental et résiste au changement est chargé d’évaluer les actions entreprises par les pouvoirs publics pour le faire changer... » (Mermet L., 2005). Selon lui, cette obsession de l’action collective conduit

parfois à occulter la dimension adversive de certaines situations (notamment en gestion environnementale) dans lesquelles certaines instances de concertation peuvent paralyser l’action. D’où sa perspective plus « stratégique » : celle dans laquelle le changement du système passe par l’action stratégique d’un acteur sur les autres. Pour simplifier, l’idée est de ne pas s’entêter à vouloir s’appuyer sur l’ensemble du système d’acteurs existant surtout si celui-ci est la cause même des problèmes.

Cela ne signifie pas non plus qu’il faille fuir à tout prix le principe d’action collective. Il semble avant tout crucial de s’affranchir des blocages structurels qui pénalisent le déroulement de la concertation. Mais cette préoccupation est fortement liée au contexte, et à n’en pas douter l’analyse de Mermet aurait été différente si elle avait été conduite au Sud. Si l’on considère par exemple et pour caricaturer des sociétés très autoritaires ou dirigées par des oligarchies nationales et locales, dans lesquelles de nombreux acteurs n’ont souvent même pas d’espaces d’expression pour défendre leurs intérêts sur le territoire, le modèle de concertation à promouvoir doit peut-être s’appuyer explicitement sur la participation de tous. Ces terrains plus vierges de concertation (institutionnelle tout du moins, car il existe de très nombreuses formes traditionnelles de concertation locale), où la démocratie est parfois en friche, sont très différents de nombre de pays du Nord où la concertation est établie et parfois érigée en principe fondateur de l’action politique. Nous accentuons volontairement ces deux stéréotypes afin de montrer que peut-être, dans certaines situations où nous dirons naïvement que les acteurs n’ont pas l’habitude de se parler, il est souhaitable en première intention qu’un processus de concertation s’appuie sur un groupe qui se veut représentatif du système d’acteurs global. Cela renvoie finalement à la question plus politique de la concertation comme un « moyen » ou comme une « fin » en soi, déjà traitée dans le cadre de la notion de participation (Cf. P1, Chapitre 1, § 1.3)

Cependant, dans une telle démarche, de nature plus politique, on peut aisément se figurer des acteurs très puissants bien que minoritaires (latifundiaires, membres de castes supérieures ou notables locaux) qui résistent au changement et sapent la concertation. C’est pourquoi, plutôt que de défendre bec et ongles de grandes réflexions collégiales, ou à l’inverse de restreindre les prises de décisions à un groupe moteur de « progressistes » responsables, il semble que l’analyse, l’évaluation ou la conduite d’un processus de prise de décision concertée doivent prêter une grande attention à l’existant et à la pluralité des formes d’interactions en place par lesquelles les acteurs peuvent ou pourraient échanger, en particulier dans les pays du Sud, où la prise en compte des acteurs usuellement marginalisés est cruciale. On peut donc envisager la formation de différents groupes, c’est une question d’appréciation et de contexte, qui responsabilise – si tant est qu’on parle d’une concertation institutionnalisée – celui ou ceux qui mettent le processus en place (« expert », analyste, chercheur, développeur, politique, etc.).

2.3.2 Du problème des « leaders »

Parmi les personnes prenant part à une concertation, on trouve généralement de nombreux responsables locaux (syndicalistes, élus, président de coopératives, etc.) ou des personnes socialement importantes (commerçants, banquiers, etc.). Ce constat soulève diverses interrogations.

Ruault et Lemery soulignent dans leurs travaux sur la gestion concertée de l’eau (Ruault C., Lemery B., 2006) que les diagnostics utilisés au début des processus de concertation sont généralement peu acceptés ou efficaces (soulèvent de faux problèmes, suscitent des débats d’experts, etc.). Selon les auteurs, ce phénomène s’explique soit parce que les populations locales n’ont pas la possibilité d’y exprimer directement leurs besoins réels (qui sont formulés par les experts), soit par une mauvaise utilisation des résultats des études, qui ne sont ni présentées aux bonnes personnes ni dans les meilleures conditions. Les restitutions de ces diagnostics préalables se font dans le cadre de comités (de pilotage, technique, etc.) qui ne servent le plus souvent qu’à en valider les grandes lignes, entièrement définies pas leurs auteurs, et au sein desquels les représentants du monde agricole réagissent avant tout avec le souci de contrecarrer ce qui est perçu comme des attaques portées à l’agriculture. « Si les

choses se passent ainsi, [c’est que] la composition même de ce type d’instances et la fonction qu’elles peuvent jouer ne se prêtent pas au débat technique. Si l’on s’en tient aux acteurs professionnels (agriculteurs, pêcheurs, ostréiculteurs), les personnes participant à ces instances sont généralement des « responsables » dont la fonction principale est de « représenter » leur groupe d’appartenance. » (Ruault C., Lemery B., 2006).

Ces représentants peuvent être des personnages charismatiques, des élus professionnels, des exploitants techniquement avancés, etc. Dans tous les cas ce sont des « leaders ». Le rôle qu’on leur attribue est multiple : défendre la position « officielle » de leur groupe d’appartenance, être une force de proposition, relayer les résultats des négociations vers leurs pairs (des agriculteurs à motiver par exemple). « Dans tous les cas, le rôle de

représentation permet difficilement à celui qui le tient de « mettre sur le tapis », dans les instances pluri-acteurs, les questions que se posent les agriculteurs ou les divergences internes au milieu agricole. Il conduit plutôt à des positions de défense de la profession visant à préserver un maximum de marges de manœuvre ou d’avantages, positions telles qu’elles limitent ensuite les « retours de bâtons » ou critiques possibles de ses pairs et qu’elles lui assurent le maintien de sa position socioprofessionnelle » (Candau J., Ruault C., 2002).

Les leaders sont en quelque sorte « coincés » dans leur costume de leader. Ainsi les débats au sein de ce type d’instances de concertation peuvent se révéler discordants par rapport aux débats locaux au sein de la population, d’autant plus si la légitimité et (la représentativité) de ces représentants peut être remise en question. Par ailleurs, si les discussions ne se déroulent qu’entre responsables, il y a de fortes chances que la base ne soit sollicitée qu’à la fin du processus, pour appliquer les décisions. On peut donc légitimement se poser la question de savoir si un « simple » porte-parole qui défendrait des positions réellement discutées et élaborées au sein d’un groupe local ne serait pas plus à même de jouer un rôle positif au regard des enjeux de la concertation. Nous essaierons sur nos propres terrains d’expérimentation de trouver des éléments de réponse à cette proposition.

Comme le concluent les auteurs, la mise en place d’instances de concertation pluri-acteurs ne garantit pas l'existence d'un débat pratique et d'un échange de « façons de voir » entre les acteurs, d’autant plus dans les cas de concertations instituées où prédominent largement les logiques de représentation. Mais le court-circuitage systématique des leaders naturels (charismatique, et sans systématiquement de lien avec la fonction) n’est pas non plus une solution si l’on veut garantir la bonne mise en place d’un projet dans une ambiance sereine et un esprit de respect mutuel. La hiérarchie sociale locale ne peut être ignorée sans créer des tensions qui finiront par venir compliquer le déroulement du processus de concertation en cours, voire délégitimer totalement ses résultats.

Encore une fois il existe un difficile équilibre à trouver sur le terrain, au cas par cas, pour que ces concertations jouent réellement un rôle moteur vis-à-vis du développement local.

2.3.3 Les responsables « d’actions stratégiques de changement » : le système de gestion intentionnelle

Pour aider à surmonter les deux difficultés exposées ci-dessus, nous pouvons utiliser la distinction entre le système de « gestion effective » et le système de « gestion intentionnelle », à analyser de manière séparée avant d’étudier leurs interactions pour identifier les potentialités de changement. Dans la « gestion effective » il s’agit de prendre en compte l’ensemble

des actions anthropiques qui influencent l’objet environnemental considéré, que l’intervention soit délibérée ou pas. C’est tout ce qui affecte positivement ou négativement

l’état du système. Cette gestion renvoie donc à une responsabilité d’ensemble partagée, que ces actions soient conscientes ou non. La « gestion intentionnelle » considère pour sa

part les acteurs dont la mission principale est de provoquer des changements dans la gestion effective. Ces acteurs déploieront des stratégies pour dépasser les résistances au

changement des acteurs du système de gestion effective déjà en place (Mermet L., 2005). Notons qu’à nos yeux, un individu se battant activement et intentionnellement pour le statu

quo est également acteur de la gestion intentionnelle. Par rapport à ce que les théories

classiques nomment les « acteurs de la gestion », le cercle de la gestion effective est souvent plus large, et celui de la gestion intentionnelle beaucoup plus restreint.

Cette distinction et la relation entre ces deux systèmes de gestion implique des choix de terrain précis lorsqu’il s’agit de mettre en place de nouvelles formes de communication ou des organes de concertation – décision. Si le groupe constitué pour une concertation se veut fondé sur une représentativité du système de gestion intentionnelle, il y a un risque réel de créer des minorités structurelles en fonction des gens que l’on invite (un unique leader paysan progressiste pour représenter toute une population agricole réticente au changement, par exemple) et donc de fausser le processus. Le groupe de la gestion intentionnelle devrait à nos yeux s’apparenter à la fois à des « porteurs de projets » et à des objecteurs, et ne doit finalement pas être considéré comme animé d’une volonté unique, si ce n’est celle d’améliorer la situation locale. Identifié localement, il peut constituer une base pour lancer un processus de concertation. Nous parlons de base car il semble fondamental que ce groupe de participants puisse évoluer dans le temps.

2.3.4 L’ouverture progressive

En effet, s’il paraît légitime (et même rationnel) en termes opérationnels de viser la constitution d’un groupe relativement stabilisé pour pouvoir travailler efficacement et dans la durée, il apparaît également important de ne pas le pétrifier au risque de voir le processus de concertation se scléroser. « […] nous avons pu observer que lorsque de telles instances sont

mises en place […] selon des critères prédéfinis et avec des étapes de travail également prédéfinies, avant même que les problèmes à traiter ne soient suffisamment formulés, cela conduit plutôt à figer le débat ou à le cantonner à des prises de positions et à des objectifs qui, pour être consensuels, restent très généraux » (Ruault C., Lemery B., 2006). Cette position est

renforcée par l’évidente imperfection du groupe institué à l’origine, qu’il s’agit de remettre en question régulièrement. « Il apparaît important que les projets s'interrogent de façon

systématique quant à l'existence ou non des "tiers-absents" dans les processus de concertation qu'ils cherchent à impulser. Cela renvoie à leur capacité à identifier la question des tiers absents comme une problématique, à interroger les enjeux qui y sont liés - quelles sont les raisons qui fondent cette absence ? – et ainsi à faire évoluer le processus collectif de concertation par la prise en compte de ces intérêts spécifiques. Concrètement, les projets doivent pouvoir identifier les acteurs cachés et les impliquer progressivement » (IRAM, Rédèv,

2004). L’idée de l’ouverture progressive pourrait être d’enclencher la concertation avec un premier groupe permettant d’avancer, en misant sur un « effet boule de neige » qui amènera les acteurs manquants (peut-être réticents au départ) à raccrocher le processus en cours de route. Que ce soit la réussite de la dynamique collective, la peur de ne pas participer à un échange stratégiquement important ou l’institutionnalisation des débats qui pousse les acteurs

à s’y joindre, il semble important que la concertation reste ostensible et accessible. Cette possibilité d’admettre de nouveaux membres rejoint en outre une préoccupation essentielle qui est celle de la reconnaissance de l’autre comme acteur à part entière : lui permettre de discuter c’est affirmer son existence et sa légitimité (Bernoux P., 1990). Néanmoins, si la remise en question régulière de la constitution du collectif est nécessaire, cette augmentation du nombre de participants ne doit pas être un objectif en soi ! Notamment, nous l’avons vu, parce que dans certains cas il peut s’avérer rationnel de commencer avec un groupe très large, ou tout simplement parce que la première constitution peut être la bonne… L’important semble être de conserver une « stratégie de porte ouverte » couplée à une certaine exigence de « publicité » du processus en cours.

Finalement, le choix des participants à un processus de concertation se révèle complexe. Or il s’agit d’une phase déterminante, puisque l’enjeu n’est autre que l’appropriation locale du processus en lui-même et de ses résultats. Ceci renvoie

immédiatement à la question sous-jacente et tout aussi cruciale de savoir qui est censé effectuer ce choix. Il semble que la constitution de collectifs qui puissent être réellement moteurs dans le processus de réflexion collective doive avant tout éviter l’écueil d’une représentativité exhaustive de la société - tout du moins comme objectif par défaut - et chercher à s’appuyer sur les structures sociales d’interactions existantes, les lieux « ordinaires » de discussion et les institutions ad hoc. Darré défend par exemple dans sa « recherche coactive de solution » l’appui sur ce qu’il nomme des « Groupes Professionnels

Localisés » (Darré J.P, 2006). L’avantage indéniable de renforcer des dynamiques préexistantes

est de profiter de ce que Freud nommait « l’enracinement psychologique » (Freud S., 1921), ce rapport à l’autre qui « intervient très régulièrement en tant que modèle, objet, soutien et

adversaire ». Les sociologues des organisations notamment (cf. Bernoux P. 1990, Crozier M. et

Friedberg E. 1992) reprennent ce concept et expliquent que lors de la création d’un groupe, le fait de s’appuyer sur une forme de lien social préexistant donne d’emblée à la structure créée l’âme et les « investissements affectifs » nécessaires à son existence et sa survie à long terme. Néanmoins, lorsque les structures sociales locales et le système d’acteurs portent en eux les dysfonctionnements à résoudre, il est alors judicieux d’envisager de nouvelles voies.

En outre, l’approche pluraliste de Ruault lui fait dire qu’il n’y a pas un problème à résoudre mais des problèmes formulés en fonction de chacun des points de vue des acteurs impliqués dans le système d’action. L’engagement pratique des participants suppose donc un intérêt (« ce problème en est bien un pour moi »), qui passe généralement par une appropriation et une reformulation intérieure du problème (« qu’est-ce qui me concerne réellement dans toute la problématique traitée ? »). La question de comment sont formulés les problèmes et par qui est donc centrale pour ce qui est de la constitution du collectif associé à la concertation : la présentation du processus en elle-même détermine en partie les acteurs qui y participeront. Le risque peut alors être de s’enliser dans des processus de réappropriation ou de reformulation collective de problèmes déjà portés depuis des années par certains acteurs, et qui ne nécessiterait pas nécessairement que le collectif reparte de zéro.

Il existe enfin différents niveaux de discussion, stratégique (sur les problèmes politiques et institutionnels, l’œuvre formelle de représentants), pratique (action et recherche de solution, pour des praticiens avant tout) ou hybride, et donc différents acteurs associés et potentiellement participants, qu’il s’agit de mettre en relation de manière pertinente (Ruault C., Lemery B., 2006).

On le perçoit donc, les solutions sont à construire sur le terrain, au cas par cas, et pour mettre en place une concertation opérationnelle en termes de prise en compte de la diversité des acteurs et de production de changements, il faut pouvoir jongler entre des scènes de débat existantes et d’autres à construire, ce qui peut relever parfois d’un certain « bricolage » (Mormont M., 2003).

Au-delà de ces choix cornéliens sur les participants, certaines réflexions conduites ici soulèvent des questions importantes pour la conduite des processus de concertation, qui sont autant d’obstacles à dépasser : comment faire participer les acteurs habituellement exclus des processus de concertation ? Au-delà, comment donner à tous les moyens de participer de manière égale ? Et comment faire en sorte concrètement que le cheminement collectif reste

Dans le document La vidéo participative : outil d'accompagnement du développement local ? Etude de trois processus de concertation en Bolivie, en Equateur et au Mali (Page 79-84)