[…] 3. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires à la protection de la sécurité, de l’ordre et de la santé publique, ou de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d’autrui. […] Article 19 1. Nul ne peut être inquiété pour ses opinions. 2. Toute personne a droit à la liberté d’expression ; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix.
3. L’exercice des libertés prévues au paragraphe 2 du présent article comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales. Il peut en conséquence être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi et qui sont nécessaires : a) Au respect des droits ou de la réputation d’autrui ;
b) A la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques. Article 21 Le droit de réunion pacifique est reconnu. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions imposées conformément à la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et les libertés d’autrui. Article 22
1. Toute personne a le droit de s’associer librement avec d’autres, y compris le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer pour la protection de ses intérêts.
2. L’exercice de ce droit ne peut faire l’objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d’autrui. Le présent article n’empêche pas de soumettre à des restrictions légales l’exercice de ce droit par les membres des forces armées et de la police. […](Nous soulignons.)
Non seulement les motifs de restriction inclus dans ces dispositions n’ont été que peu débattus – la morale n’a fait l’objet d’aucune discussion –, mais afin de s’assurer qu’un maximum de Membres des Nations Unies adhèrent au pacte, le libellé de ces dispositions n’a que peu évolué entre le projet présenté par le Comité de rédaction et celui adopté par la Commission des droits de l’homme, faute de consensus sur les nombreuses propositions d’amendement soumises.
À l’image de la DUDH et du PIDESC, la rédaction du PIDCP a d’abord été confiée au Comité de rédaction. Par conséquent, l’origine des clauses de restriction est identique. Ainsi, la morale comme motif de restriction de certains droits et libertés a été incluse dès le premier projet de pacte présenté par le Comité de rédaction. En effet, le projet présenté à la Commission incluait une proposition de restriction à la liberté de circulation, de religion, d’expression et de réunion dans l’intérêt et pour la protection de la morale117. À ce stade, aucun échange entre les rédacteurs
du projet de pacte n’a porté sur l’inclusion de la morale. Faut-il le rappeler, ces échanges ont plutôt eu lieu lors de la rédaction du projet de DUDH et, à terme, les rédacteurs ont opté pour une clause générale.
En 1955, alors que les pactes avaient été séparés et que les négociations se poursuivaient, la Division des droits de l’homme du Secrétariat des Nations Unies a produit un document récapitulatif des débats. Il ressort trois constats de l’analyse des débats des articles 12, 18, 19, 21 et 22 du PIDCP.
Premièrement, les délégués ont, à plusieurs occasions, souligné le besoin de cohérence entre les différentes clauses limitatives inscrites aux droits et libertés. Or, tel qu’il est mentionné au rapport, ces dispositions ont été écrites à différents moments et le temps a eu raison de leur formulation118. À titre d’exemple, on trouve les expressions « sécurité » à l’article 18, « sécurité
nationale » à l’article 19, et « sécurité nationale » et « sûreté publique » aux articles 21 et 22. Or, ni les délégués ni la Commission des droits de l’homme n’ont souhaité procéder à leur uniformisation, laissant place à leur interprétation par les États119.
Deuxièmement, les débats entourant précisément les articles 12, 18, 19 21 et 22 du PIDCP n’ont pas porté sur la notion de morale ou de moralité publique. Les débats linguistiques entourant la notion d’ordre public ont été repris lors de l’étude de l’article 18 qui prévoit la liberté de pensée, de conscience et de religion. Il a été rappelé que l’ordre public n’avait pas la même signification en anglais et en français. Au sein des États de tradition civiliste, l’ordre public
117 Voir l’annexe III pour le libellé exact du projet présenté par le Comité de rédaction à la Commission des
droits de l’homme.
118 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, DOC NU
A/2929 (1955) aux para 55, 112.
119 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, Doc NU
A/2929 (1955) au para 114. Les termes « sécurité nationale » et « sûreté nationale » ne sont manifestement pas concordants pour les rédacteurs puisqu’ils sont accolés dans une même liste. Or, la langue française les reconnaît comme synonymes.
consistait en un concept juridique de droit administratif alors qu’au sein des pays de common law, l’ordre public correspondait à l’idée de prévention du désordre120.
Troisièmement, lors de l’étude de l’article 19 prévoyant la liberté d’expression, plus de 30 restrictions ont été soumises à la Commission. Il a été question du secret professionnel, de la divulgation d’information en lien avec les relations maritales ou professionnelles, de l’expression d’opinion par les dirigeants et les autorités publiques, de déclarations blasphématoires, obscènes ou qui portent atteinte à la réputation, etc.121. C’est ici que la préparation d’une convention
internationale sur la liberté d’information a pris son sens ; les tenants d’une clause générale dans laquelle il ne figurerait que le strict nécessaire ont souligné que l’élaboration d’une liste de restrictions trouverait sa place dans une telle convention122.
Adhérant à cette position et préférant une formulation similaire aux clauses limitatives déjà adoptées, la Commission a retenu un libellé prévoyant précisément deux types de restrictions : le respect des droits ou de la réputation d’autrui, et la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la morale publiques. C’est encore l’expression « ordre public » qui a mobilisé les membres de la Commission. Cette fois, elle a été interprétée « comme conférant à un Etat le droit d’autoriser l’exploitation de certains moyens d’information et de règlementer la diffusion des informations provenant de l’étranger »123.
Quant au droit de réunion et au droit d’association, respectivement prévus aux articles 21 et 22 du PIDCP, les Membres ont généralement reconnu la nécessité de les limiter124. Si les mêmes
120 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, Doc NU
A/2929 (1955) aux para 56, 113. Voir en ce sens la Public Order Act (R-U), 1986 64 c qui est toujours en vigueur et qui remplace la loi de 1936. Cette loi prévoit des crimes d’ordre public tels que les émeutes, les troubles violents, la provocation de la violence, le harcèlement. Elle conditionne les rassemblement publics en fournissant notamment des pouvoirs aux corps policiers afin d’interdire certaines manifestations publiques.
121 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, DOC NU
A/2929 (1955) au para 129.
122 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, DOC NU
A/2929 (1955) au para 131. Cette convention n’a jamais vu le jour.
123 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, DOC NU
A/2929 (1955) au para 132.
124 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, DOC NU
débats sont survenus quant à la formulation des restrictions et à la notion d’ordre public, la notion de morale ou de moralité publique n’a pas fait l’objet de discussion125.
En 1959, à l’image de la DUDH et du PIDESC, les clauses limitatives incluses au PIDCP ont été débattues à la Troisième Commission de l’Assemblée générale des Nations Unies ; rien dans les débats n’a concerné la morale ou la moralité publique. Toutefois, il a été proposé et décidé d’ajouter l’expression française « ordre public » au texte anglais, et ce, par souci de clarté. Finalement, cet ajout à la version anglaise a été répété aux articles 21 et 22 sans plus de discussion126. *** En définitive, peu de modifications ont été apportées au projet de la Commission des droits de l’homme lors de l’adoption du PIDESC et du PIDCP le 16 décembre 1966 par l’Assemblée générale des Nations Unies127. Trois conclusions peuvent tout de même être tirées de l’étude de ces travaux préparatoires. Premièrement, l’ensemble des clauses limitatives a pour origine le premier projet présenté par la Division des droits de l’homme des Nations Unies, lui-même inspiré des constitutions nationales des États négociateurs. Deuxièmement, le plaidoyer en faveur de la cohérence des normes n’a pas trouvé consensus au sein des délégués, ce qui explique les divergences entre les clauses limitatives. Troisièmement, comme l’ont rappelé les représentants anglais et français, non seulement la cohérence des normes était importante pour l’interprétation de notions non définies, mais les expressions utilisées dans la DUDH, le PIDESC et le PIDCP avaient la même signification. Plus encore, l’expression de la morale consistait en une notion régalienne (qui pouvait être prévue aux lois nationales de tout État) et évolutive. Par conséquent, tout porte à croire qu’elle devrait recevoir une interprétation dans le respect de ces caractéristiques.
125 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Doc off AG NU, 10e session, DOC NU
A/2929 (1955) aux para 142-43, 150-51.
126 Projet de pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, Rés AG 1666 (XVI), Doc off AG NU, 16e
sess, Doc NU A/5000 (1961) aux para 51-55, 67, 72-73.
127 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, Pacte international relatif aux
droits civils et politiques et Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Rés AG 2200 (XXI) A, Doc off AG NU, 21e sess, Doc NU A/5646 (1966).