La nécessaire définition de la notion d’outil d’action économique

les utilisent. C’est sur ce point que les progrès les plus importants peuvent et doivent être faits (3.3.3)

3.3.1. La nécessaire définition de la notion d’outil d’action économique

3.3.1.1. Un choix crucial

„ La notion d’outil d’action économique

La fréquence d’utilisation du terme « outil » dans le champ économique tient à son caractère polysémique. L’expression peut ainsi se rapporter à une politique entière (la facilitation du crédit est un « outil » de politique économique), ou à des institutions (les agences et les régulateurs sont des « outils » d’action économique).

La présente étude retient un sens plus étroit du terme : l’outil est ce qui reste d‘une action lorsqu’on fait abstraction des objectifs qu’elle poursuit, des personnes ou organes qui en décident et des procédures suivies pour l’engager. L’outil est donc seulement l’instrument mobilisé par la personne publique pour agir.

Mais l’outil n’est pas non plus l’équivalent d’une « mesure » ou d’un « dispositif ».

L’outil est duplicable, transversal, et peut être utilisé dans la plupart des secteurs et pour différents objectifs. Il est le mécanisme générique, la « matrice » de la mesure ou du dispositif, qui constitue, en quelque sorte, l’outil paramétré. La création d’une garantie à l’export au profit des PME est ainsi une mesure, l’outil mobilisé est la garantie publique, qui peut être mis en œuvre à d’autres fins.

Ce paramétrage est affaire d’appréciation économique et politique et surtout un choix d’opportunité. Mais l’outil lui-même est un élément technique dont l’usage est encadré par un régime juridique : subventions, prêts, sociétés, marques...

Les outils en cause sont ceux qui sont susceptibles d’être utilisés pour les besoins de l’action économique telle qu’on l’a définie plus haut selon un critère finaliste⁶⁵⁷, c’est-à-dire conçus pour atteindre un objectif économique. Mais l’approche doit se concentrer sur ceux dont les effets sont mesurables sur leurs destinataires directs, sans être étendue aux leviers macroéconomiques utilisés dans le cadre des politiques monétaires et budgétaires⁶⁵⁸.

Les outils d’action économique, au sens de la présente étude, peuvent donc être définis de manière synthétique comme l’ensemble des mécanismes génériques utilisables par les personnes publiques lorsqu’elles élaborent, dans un domaine et un contexte donnés, des mesures particulières pour atteindre des objectifs microéconomiques.

„ Une palette hétérogène

À part la finalité économique, il n’y a que peu de points communs entre une subvention, la privatisation d’une entreprise, la création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), l’accompagnement d’entrepreneurs, un marché public ou une campagne de communication.

Certains outils sont économiques par nature comme l’octroi d’un prêt ou d’une garantie ou la création d’une entreprise publique. D’autres sont économiques en raison de l’usage qui en est fait : réglementer ou communiquer ne sont pas des activités réservées au champ économique. D’autres enfin sont susceptibles d’usages et d’effets économiques multiples comme les marchés publics⁶⁵⁹.

657. V. supra 1.3.3 658. V. supra 1.1.1

659. Le marché public peut être un outil économique en tant que la personne publique in-vestit ou consomme un bien ou un service ; externalise une activité non économique qu’elle aurait pu prendre en charge (par exemple, le nettoyage de ses locaux) ; ou cherche à favo-riser certaines types d’entreprises (respectant des normes sociales et environnementales) plutôt que d’autres. V. pour une approche doctrinale de la notion « d’outil » proche de celle retenue dans la présente étude, en matière de commande publique, S. Saussier et J. Tirole,

« Renforcer l’efficacité de la commande publique », Conseil d’analyse économique, note n° 22 avril 2015.

Les outils mobilisés relèvent du droit public (réglementer une activité, définir un zonage en matière d’urbanisme économique) ou du droit privé (une garantie et un prêt sont des mécanismes du droit commun des affaires). Les actes qui en constituent le support peuvent être formalisés (décision d’une autorité de régulation) ou non (une déclaration publique, un conseil donné au guichet à une entreprise). Ils sont unilatéraux (l’octroi d’une subvention par une collectivité territoriale) ou contractuels (un marché, une garantie et certaines modalités de subvention). La plupart permettent d’agir directement, d’autres indirectement, à travers la création d’une nouvelle personne juridique (groupement d’intérêt économique ou société anonyme par exemple)...

3.3.1.2 L’intérêt d’une classification des outils

„ Les classifications possibles

Les outils peuvent être regroupés en fonction de la nature des pouvoirs mobilisés par les personnes publiques (usage ou non de prérogatives de puissance publique), du degré de contrainte exercé (mesures s’imposant à tous ou bien incitant à modifier un comportement), de leur caractère dépensier ou non (action emportant un coût immédiat, différé ou nul), du positionnement de la personne publique vis à vis des opérateurs privés (faire, faire faire, contribuer ou aider, encourager, accompagner, surveiller, interdire, punir) ...

Mais aucune de ces classifications n’est éclairante à elle seule.

„ La classification proposée

L’étude du Conseil d’État propose de retenir une typologie organisée autour de huit familles⁶⁶⁰.

Il s’agit de la fiscalité incitative⁶⁶¹ (la fiscalité de rendement n’ayant pas en principe d’objectif économique direct), des concours financiers (essentiellement apportés aux entreprises ou à leurs projets), de la gestion du domaine (public comme privé, immobilier, mobilier mais aussi immatériel), de la conduite d’activités économiques d’intérêt général (régies, délégations de service public, commande publique), des entreprises et participations publiques, de la législation et la réglementation économiques (incluant aussi les actes de mise en œuvre), des déclarations publiques (prises de positions individuelles ou communication économique générale) et, enfin, des activités d’accompagnement (principalement au profit des entreprises).

Les cinq premières familles ont pour point commun la mobilisation d’une valeur économique par une personne publique, pour la mettre à la disposition des acteurs économiques ou au contraire la leur retirer, afin d’influer sur leur comportement. C’est le cas de la fiscalité incitative (réduction d’impôt ou au contraire prélèvement supplémentaire), des concours financiers, de la gestion du domaine (la valeur patrimoniale de celui-ci est le ressort de l’outil), de la conduite 660. V. schéma infra.

661. Au sens large, c’est-à-dire incitative comme dissuasive. On parle parfois aussi de fisca-lité comportementale.

d’activités économiques (la personne publique produit, fait produire ou consomme un bien ou un service doté d’une valeur économique) ainsi que de la création d’une entreprise publique (qui va bénéficier d’apports ou de dotations et dont l’activité produira de la valeur économique).

Les trois familles suivantes que sont la législation économique, les déclarations publiques et les activités de conseil et d’accompagnement reposent sur une logique différente. Le coût de ces activités est indépendant de l’effet attendu de l’outil. L’efficacité de l’outil repose d’abord sur l’autorité juridique ou morale de la personne publique et son expertise.