L’organisation institutionnelle « professionnelle »

364. Dans la filière semence, l’Etat délègue une grande partie de ses compétences

pour la mise en œuvre de la réglementation, car il est généralement considéré qu’il n’est pas le plus apte à effectuer les tâches de gestion ou ne possède pas certaines des compétences techniques. L’Etat français a délégué au Groupe d’Etude et de contrôle des Variétés et des Semences (GEVES) toute la partie technique des essais de variétés en vue de l’inscription (1°) et à l’interprofession créée par lui, une majorité des compétences en matière de production et de commercialisation des semences (2°).

1°) Le Groupe d’Etude et de contrôle des Variétés et des Semences (GEVES)

365. Le GEVES a pour principal objectif de gérer les essais en matière d’inscription

de variétés au Catalogue officiel (a), mais l’organisation propre du GEVES, le recours à des entités publiques et privées pour exécuter beaucoup des essais, et son mode de financement limitent son indépendance (b).

a) Le rôle du GEVES

366. Le GEVES est initialement créé en 1971 au sein du département de Génétique et

Amélioration des Plantes de l’INRA parce que ce dernier disposait des moyens techniques les

rapidement à la disposition des utilisateurs les innovations variétales ». A. LUCIANI, Etude du progrès

génétique chez différentes espèces de grande culture, GEVES, septembre 2004, p. 177.

Cette conclusion, et ce rapport en général, ne critique jamais les choix politiques, techniques et scientifiques effectués par le CTPS notamment dans l’établissement des critères d’inscription de variétés au Catalogue en vue de leur mise sur le marché. L’analyse porte surtout sur une confirmation des choix effectués, et donc sur la poursuite de la politique dans la même direction. Il est regrettable qu’il n’y ait pas d’analyse critique publiée, d’autant, que selon un employé du GEVES, l’étude aurait, dans une version initiale, souligné que le rôle du CTPS n’avait pas été que positif.

plus adaptés à cette mission, tels que les terrains et les laboratoires d’essais698_{. Cependant,} l’INRA s’est vite retrouvé dépassé par les tâches qui lui étaient confiées en raison de l’augmentation du nombre de demandes de certificats d’obtention végétale et des inscriptions de variétés au Catalogue qui concernaient toujours plus d’espèces699_{. Cette charge de travail en} constante augmentation pesa sur le travail de recherche initiale des ingénieurs et scientifiques de l’INRA, car ces derniers devaient effectuer les analyses et les essais en plus de leurs charges normales de travail de recherche. De plus, la question de l’impartialité des chercheurs de l’INRA fut soulevée par les professionnels qui ne voyaient pas d’un bon œil que l’INRA soit chargé d’évaluer ses propres variétés en même temps que celles des concurrents privés.

367. Le 11 mai 1989, un arrêté ministériel transforme le GEVES en un Groupement

d’Intérêt Public (GIP), personne morale de droit public700_{, pour une durée de vingt ans}701_. C’est un acteur qui se veut impartial et doté des moyens techniques nécessaires, et qui impliquerait davantage les professionnels du secteur privé.702_{. Pour C. MOIROUD qui a opéré} une classification des GIP, le GEVES est un GIP « de soutien technique »703 _{ou « de} services »704_{, à la différence des premiers GIP créés dans le domaine de la recherche.}

368. Le GEVES est constitué par l’Etat, représenté par le ministère de l’Agriculture,

l’INRA qui met à disposition son personnel705_{, et le GNIS}706_{. Il se voit chargé d’un certain} 698 _{Il est ensuite, en 1981, rattaché à la direction des productions végétales de l’Institut, et devient un} département à part entière dans cette direction, avec un budget individualisé à partir de 1985.

699_{En 1991, le nombre de demandes d’inscription de variétés était de plus de 1000. En ce sens, P. L. LEFORT,}

Le rôle du GEVES dans la filière Variétés et Semences et au CTPS, Communication au Cinquantenaire du CTPS,

CTPS, 14 septembre 1992, p. 2.

700 _{Le GIP, selon C. MOIROUD, est un « instrument de réforme administrative » (p. 37) et une « solution} novatrice » qui a « été pensé pour satisfaire deux objectifs principaux : favoriser la coopération entre les entités publiques et la coopération entre entités publiques et privées ». C. MOIROUD RÉCHARD, Le groupement d’intérêt public, nouvelle institution publique, Faculté de Droit, Université Paris 1 - Panthéon-Sorbonne, 5 avril 1994, p. 67.

701_{Arrêté du 11 mai 1989 approuvant la création du groupement d’intérêt public dénommé Groupe d’études et} de contrôle d’intérêt public dénommé Groupe d’études et de contrôle des variétés et des semences (G.E.V.E.S.), JORF du 23 mai 1989, p. 6462.

A propos des GIP, voir : C. MOIROUD RÉCHARD, Le groupement d’intérêt public, op. cit.. Voir aussi, M. COLLIN-DELUMIEUX, "Les problèmes juridiques posés par les groupements d’intérêt public", AJDA, R. MUZELLEC et V. NGUYEN QUOC, Les groupements d’intérêt public, Economica, 1993, R. TINIÈRE, "Eléments de définition d’un standard commun aux groupements d’intérêt public", AJDA, 2007.

Plus particulièrement, sur la durée du GEVES, voir C. MOIROUD RÉCHARD, Le groupement d’intérêt public,

op. cit., p. 134. La fin des premières 20 ans du GEVES arrive à terme en 2009, et sera très probablement

prolongé par arrêté ministériel.Entretien GEVES, octobre 2006.

702_{C. MOIROUD explique que le GIP est un instrument qui permet d’ouvrir une personne morale publique « à la} participation de partenaires privés sans cependant entraîner néanmoins de privatisation ». C. MOIROUD RÉCHARD, Le groupement d’intérêt public,op. cit., p. 68.

703_{Ibid p. 132.} 704_{Ibid p. 139.}

705_{Le GEVES disposait, en 2003, de 255 agents permanents dont les deux tiers étaient des personnels de l’INRA} mis à sa disposition.

nombre de missions qui se scindent en trois rôles. Le premier, qui nous intéresse le moins ici, est celui de sa participation aux projets de recherche et de formation. Son deuxième rôle, posé par un arrêté du 28 février 1990707_{, est de réaliser, à titre général, les expérimentations et} analyses officielles708_{. L’article 3 de cet arrêté précise aussi qu’il le fait pour le compte du} comité de la protection des obtentions végétales (CPOV) lorsque celui-ci décide de faire procéder à un examen technique pour l’instruction de demandes de certificats d’obtention végétale709_.

369. Pour accomplir cette mission, le GEVES s’est vu confier la tâche d’améliorer les

techniques employées pour les essais. La convention constitutive dit plus précisément que le GEVES « a pour objet d’améliorer l’efficacité des méthodes de distinction des génotypes, de conservation des ressources génétiques, d’identification des variétés, d’épreuve des qualités agronomiques des variétés, de contrôle de l’état physiologique et sanitaire des semences, afin d’asseoir sur des bases scientifiques sûres les analyses de semences et les examens techniques préalables à l’inscription au catalogue de nouvelles variétés et à la délivrance d’obtentions végétales ». Il s’agit là de la clé des méthodes et des critères utilisés pour l’inscription au Catalogue.

370. Il est aussi indiqué dans l’objet de l’arrêté de 1989 que le GEVES est chargé de

mettre en œuvre « les méthodologies les plus performantes qu’il aura mises au point et fait agréer au niveau international »710_.

L’élaboration des méthodes techniques pour les essais influence la politique agricole semencière, mais aussi les choix économiques des entreprises. Aucune norme technique n’est neutre. Elle favorise une méthodologie plutôt qu’une autre, une forme de sélection plutôt qu’une autre. Par exemple, les méthodologies utilisées aujourd’hui pour évaluer des variétés reposent encore sur l’emploi d’intrants chimiques. Ce choix de méthodologie pénalise toute la sélection en faveur de variétés moins gourmandes en intrants et dont les performances ne Le Conseil d’administration du GEVES est composé de six personnalités attachées à la direction générale de l’INRA, du directeur des politiques économique et internationale, du chef du bureau des semences du ministère de l’Agriculture, ainsi que du président et du directeur général du GNIS.

707_{Arrêté du 28 février 1990 portant désignation du groupement d’intérêt public "Groupe d’étude et de contrôle} des variétés et des semences (GEVES), pour la conduite de l’expérimentation des variétés en vue de leur inscription au Catalogue des espèces et variétés des plantes cultivées ou de la délivrance d’un certificat d’obtention végétale. Ce rôle inclut non seulement les essais pour l’inscription de variétés, mais aussi les essais nécessaires pour le contrôle de la production et de la commercialisation de semences.

708_{Art. 2, Ibid.} 709_{Art. 3, Ibid.}

710_{Arrêté du 11 mai 1989 approuvant la création du groupement d’intérêt public dénommé Groupe d’études et} de contrôle d’intérêt public dénommé Groupe d’études et de contrôle des variétés et des semences (G.E.V.E.S.), JORF du 23 mai 1989, p. 6462.

répondent pas à ces méthodologies. C’est donc au GEVES d’élaborer des nouvelles méthodologies mieux adaptées à une agriculture plus respectueuse de l’environnement. Tant qu’il ne propose pas de nouvelles méthodologies et ne définit pas l’efficacité des essais en ce sens, la sélection de variétés pour l’agriculture biologique ou l’agriculture raisonnée, moins intensive, se trouvera délaissée par les entreprises qui n’ont aucun intérêt à faire de la sélection de variétés dont l’inscription sera refusée. La présence des employés du GEVES au sein du CTPS leur donne aussi une part d’initiative pour faire évoluer les normes techniques adoptées par les sections et le comité plénier. Mais ce rôle d’aiguilleur semble faire défaut en raison de la dépendance matérielle et financière du GEVES vis-à-vis de l’organisation financière actuelle de la filière semence, qui estime ne pas pouvoir financer l’élaboration de nouveaux protocoles, notamment pour les variétés adaptées à l’agriculture biologique711_{. Cette} dépendance limiterait sa capacité à mettre en cause le fonctionnement de la filière pour la faire évoluer.

b) Des moyens dépendants des professionnels du circuit long professionnel

371. En ce qui concerne ses moyens matériels, le GEVES dispose de deux pôles

techniques : la Station Nationale d’Essais des Semences (SNES)712 _{et le Secteur d’Etude des} Variétés (SEV)713_{. Mais avec l’accroissement du nombre d’essais à effectuer, les moyens} propres du GEVES ne suffisent plus à accomplir sa mission. Notamment en ce qui concerne les essais VAT, le SEV repose sur un réseau de champs d’essais et de laboratoires composé des champs de l’INRA et de nombreux obtenteurs privés, et plus généralement des semenciers en France. Ces derniers peuvent se porter volontaires en échange d’une rémunération pour effectuer des essais qui seront déterminés en fonction de leurs compétences. Une telle participation présente un net avantage pour l’entreprise, celui de voir évoluer les différentes variétés, y compris celles des concurrents, et de participer aux essais, donc d’être toujours à la pointe de ce qui se fait, mais aussi de posséder des informations supplémentaires sur la variété qui sera la variété phare du lendemain. Pour cette raison, il est nécessaire de relativiser l’idée

711_{Entretien personnel GEVES, novembre 2006.}

712_{Située à Angers, chargée des essais et des analyses en laboratoire. Le SNES, initialement créé en 1884, a} entre autres pour mission d’analyser les échantillons de semences issus des lots destinés au commerce national et international sur la base de divers critères (qualité physique, faculté germinative, recherche de pathogènes), ceci pour le compte d’organismes officiels de contrôle français ou étrangers (SOC, DGCCRF), et de contrôler les laboratoires d’analyses de semences. Source : www.geves.fr

713_{Il comprend onze stations expérimentales en France (dont quatre sont autonomes et sept sont hébergées dans} des stations INRA), chargées des essais au champ .

que le système d’inscription au Catalogue est public : il est sous un contrôle public, mais repose sur des professionnels privés.

372. En ce qui concerne ses moyens financiers, le GEVES dépend du circuit long

professionnel pour ses recettes714_{, car son revenu provient des droits d’inscription au} Catalogue officiel des 1500 variétés qu’il étudie chaque année715_{, ainsi que des essais effectués} dans le cadre des demandes de certificat d’obtention végétale. Les analyses de semences faites pour le contrôle et la certification des semences lui assurent aussi un revenu. Le GEVES perçoit également une subvention annuelle du ministère de l’Agriculture ainsi que des subventions diverses, généralement pour une durée de trois ans, au titre de sa participation à des programmes de recherche. La semence de ferme et la production de semences de variétés du domaine public à la ferme, ne lui procurent aucun revenu. Il est donc logique que le GEVES déploie ses efforts pour la sélection et l’inscription de variétés protégées qui répondent à une logique circuit long professionnel. Ceci n’est pas une remise en question de la qualité du travail du GEVES, qui est un exemple international. Il s’agit seulement de souligner que le GEVES s’inscrit dans une logique de circuit long professionnel et ne fait pas partie des acteurs qui puissent la remettre en question, de même pour le Bureau des Semences et le CTPS. A ce trio, s’ajoute le GNIS, l’acteur institutionnel qui s’inscrit le plus ardemment dans la logique du circuit long et qu’inquiète toute évolution de la réglementation dans une direction qui ne répond pas aux intérêts des acteurs de ce circuit.

2°) Le Groupement interprofessionnel des semences, graines et plants (GNIS)

714_{Environ 10 millions d’euros selon www.geves.fr.}

Le GNIS est une interprofession regroupant différentes professions intéressées par un même objet, la semence716_{. Il est cependant très particulier car il est à la fois une} interprofession obligatoire représentant tous les membres des professions de la filière et un groupe d’influence ou « lobby » défendant les intérêts des « semenciers » investis dans le circuit long professionnel717_{. Cette ambivalence se retrouve aussi bien dans sa nature juridique} (a) que dans ses missions (b) et elle est entretenue par un mode de financement atypique (c).

a) Le statut atypique du GNIS

373. Le GNIS a été créé par la loi n°4194 du 11 octobre 1941718 _{et maintenu par le} décret du 18 mai 1962 encore en vigueur aujourd’hui719_{. Son statut est empreint du dirigisme} monopolistique et opaque du corporatisme d’Etat du régime de Vichy (i) et surtout d’une incertitude : le GNIS est-il une personne publique ou une personne privée ? (ii)

(i) L’ambiguïté du monopole de la représentation

374. Le GNIS est une interprofession obligatoire imposée par l’Etat, dotée d’une

personnalité juridique720 _{qui, selon l’alinéa 1}er _{de la loi n°4194, représente les professions} désignées. Cette disposition lui confère le monopole de la représentation de la filière semence 716 _{A titre de rappel, il s’agit des « créateurs, sélectionneurs-multiplicateurs, cultivateurs-multiplicateurs,} négociants transformateurs et coopératives dont l’activité porte sur le commerce des semences, graines et plants, et les cultivateurs ». Art. 1, alinéa 1, Loi n°4194 du 11 octobre 1941 sur l’organisation du marché des semences, graines et plants, JORF du 12 octobre 1941, p. 4406, modifiée par la loi du 2 août 1943, p. 2047.

717_{Voir, G. VAN KOTE, "Un sénateur UMP estime que des parlementaires pro-OGM sont "actionnés" par les} semenciers", Le Monde, 2 avril 2008, p. 8.

Aussi, à la fin de chaque communiqué du GNIS, il est indiqué la mention suivante :

« Le Gnis représente l’ensemble des professionnels de la filière semence, constituée de 64 entreprises de sélection (dont 80% sont des PME), 243 entreprises de production, 20300 agriculteurs-multiplicateurs, 15000 salariés, 24000 points de vente et 32000 variétés ». En ce sens, K. CLAVEL, "Conservation de la biodiversité cultivée : qui fait quoi ?" GNIS, 15 juin 2007. Consulté le 16 juin 2007.

718_{Loi n°4194 du 11 octobre 1941 sur l’organisation du marché des semences, graines et plants, JORF du 12} octobre 1941, p. 4406, modifiée par la loi du 2 août 1943, p. 2047.

719_{Décret n°62-585 du 18 mai 1962 relatif au Groupement national interprofessionnel des semences, graines et} plants (GNIS), JORF du 23 mai 1962, p. 5035.

720_{Point anecdotique aujourd’hui, le décret de 1962 abroge étrangement l’art. de la loi de 1941 qui confère une} personnalité civile au GNIS, laissant au seul décret de 1962 la disposition conférant cette personnalité(Art. 3 alinéa 1, Ibid.). La question de la compétence du pouvoir réglementaire pour conférer une personnalité civile s’est posée pour le GNIS et d’autres groupements dans les années soixante-dix. Dans le doute, le législateur a adopté la loi n°77-731 du 7 juillet 1977 portant validation de divers décrets instituant des organismes professionnels ou interprofessionnels (Art. 1er, _{Loi n°77-731 du 7 juillet 1977 portant validation de divers décrets} instituant des organismes professionnels ou interprofessionnels, JORF du 8 juillet 1977.) Elle valide le décret de 1962 « en tant que [ses] dispositions portent sur des matières relevant du domaine de la loi » et notamment la possibilité même pour ce décret de créer le GNIS.

Cependant, le GNIS ne peut pas pour autant se constituer partie civile pour des infractions prévues par la loi du 1 août 1905 sur la répression des fraudes. Par exemple, dans une affaire de tromperie en matière de vente de semences non certifiées, Cour de cassation, chambre criminelle, 4 décembre 1989, disponible sur www.legifrance.gouv.fr.

puisque c’est une interprofession obligatoire, les personnes représentées par elle ne peuvent pas ne pas l’être. En cas de désaccord, elles ne disposent pas du levier classique de contestation qui consisterait à ne pas renouveler leur adhésion. Ce monopole de la représentation est contraire à la liberté d’association, liberté devant être respectée aussi bien par les organismes publics que privés721_{. Ce monopole va aussi à l’encontre des dispositions} du Code rural relatives à la constitution de groupements et autres interprofessions agricoles. L’article L. 632-1 du Code rural précise que « les groupements [sont] constitués à leur

initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives de la production

agricole […] et, selon le cas, de la transformation, de la commercialisation et de la distribution peuvent faire l’objet d’une reconnaissance en qualité d’organisations interprofessionnelles par l’autorité administrative […] ». Une organisation professionnelle qui serait en désaccord avec une interprofession serait, en principe, libre de la quitter. Il en va de même des organisations composées d’adhérents qui peuvent refuser de renouveler leur adhésion en cas de désaccord. Dans le cas du GNIS, même si les différentes Sections et le Comité central sont composés de représentants des différentes organisations professionnelles, celles-ci n’en sont pas membres pour autant. Aucune procédure d’adhésion au GNIS n’existe. Les représentants sont simplement nommés par arrêté ministériel sur proposition du GNIS lui laissant le choix des représentants de ses sections. Ni les personnes physiques ou morales de chaque profession représentée, ni les représentants nommés aux commissions n’effectuent une démarche claire d’adhésion ou de refus d’adhésion.

375. Ce point a son importance dans le secteur agricole où l’extension à toute une

filière d’accords interprofessionnels est fréquent. Selon l’article L. 632-3 du Code rural, un accord interprofessionnel est conclu dans le cadre de l’organisation interprofessionnelle reconnue et peut être étendu « pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l’autorité administrative compétente […] à favoriser [la connaissance de l’offre et la demande […] la qualité des produits, […] l’établissement de normes techniques, etc.] ». Pour qu’un accord puisse être étendu à toute une filière, l’adoption de ses dispositions par les professions représentées doit être unanime (art. L. 623-4 C. rur). Pourtant, s’il n’y a aucune procédure d’adhésion des organismes professionnels au GNIS et que le GNIS et le ministère de

721 _{La Cour européenne des droits de l’Homme a plusieurs fois affirmé que l’obligation d’adhésion à un} organisme est contraire à la liberté d’association de l’art. 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. Par exemple, CEDH, 29 avril 1999, Chassagnou, AJDA 1999.922 : est contraire à l’art. 11 l’obligation faite à certains propriétaires, par une loi, d’adhérer à des associations communales de chasse agréées. La Cour précise aussi que l’art. 11 s’impose aussi bien aux organismes privés que publics, et ce même si l’organisme est créé par une loi.

l’Agriculture choisissent les représentants, comment ne pas s’interroger sur l’unanimité régulière obtenue pour l’extension de ces accords alors que des divergences existent sur un certain nombre de points (CVO, financement du GNIS) ? La question importe d’autant plus que les représentants des organismes professionnels qui siègent dans les sections s’inscrivent tous dans la logique du circuit long professionnel et sont affiliés à la FNSEA (AGPB722_, CGB723_{, AGPM}724_{, etc.). Les organisations minoritaires qui représentent des agriculteurs qui} travaillent aussi bien du circuit long que du circuit court, sont absentes (FNAB725_{, CNDSF}726_, Réseau Semences Paysannes, etc.).

376. Obtenir l’unanimité de partenaires choisis pour leur appartenance à une même