Dispositif de planification de la prévention : le PIDA Route

Le droit relatif au déclenchement préventif des avalanches et au Plan

d’Intervention et de Déclenchement des Avalanches (PIDA)334 provient principalement de

la seule circulaire n°80-268 du 24 juillet 1980 relative au déclenchement préventif

d’avalanches. La source juridique du PIDA n’est donc pas législative et correspond à un souci de préciser et d’encadrer par une procédure légale la pratique de déclenchement des avalanches, en vue de sécuriser certains enjeux. Il existe plusieurs types de PIDA : le PIDA domaine skiable et le PIDA route. Si le type de vulnérabilité traitée est différent, l’IAP PIDA propose les mêmes caractéristiques sur le plan procédural et technique. Néanmoins, nous évoquerons plus dans le détail le PIDA lorsque nous traiterons du PIDA domaine skiable. Si les caractéristiques de ces deux types de PIDA sont identiques, le système d’acteurs diffère quelque peu.

a) Etapes et nœuds

Le PIDA est un document comportant des éléments cartographiques et réglementaires. Son objectif est d’encadrer juridiquement la pratique de déclenchement, en précisant les modalités de mise en œuvre. En annexe de la circulaire se trouve un règlement qui définit les conditions d’établissement et d’exécution du PIDA. Le PIDA se révèle donc être un document qui sert de cadre général à l’activité de déclenchement préventif des avalanches. Il précise à ce titre les secteurs concernés par les tirs préventifs, la procédure utilisée, les itinéraires qui doivent être suivis par le personnel chargé de réaliser les tirs, les zones qui sont interdites pendant les tirs , les intervenants, leurs missions, leurs obligations, le contenu et les conditions d’établissement de la

« consigne de tirs ».

Selon l’article 2 de la circulaire de 1980, le PIDA est établi par le maire après avis de la

commission municipale de sécurité335. L’élaboration technique de ce document est

quant à elle confiée à des bureaux d’étude spécialisés ou les services techniques des

départements (Savoie). Une fois le document rédigé, celui-ci fait l’objet soit d’un arrêté

municipal de la commune sur laquelle le déclenchement est réalisé, soit d’un arrêté préfectoral si le périmètre du déclenchement s’étend sur plusieurs communes. C’est donc au titre de leurs pouvoirs de police générale que le maire et le préfet peuvent être responsables du PIDA. Néanmoins dans la majorité des cas, le PIDA circonscrit au territoire d’une commune relève d’une responsabilité communale sur son territoire. L’application technique des PIDA route, c'est-à-dire la pratique de déclenchement est réalisée par un tiers désigné (DDE, service des routes du département, service des pistes, sociétés privées).

334 Pour une analyse réglementaire détaillée du PIDA se reporter aux pages 43 à 55 du cadre réglementaire annexé.

335 L’organisation des secours et la sécurité des pistes de ski placées sous l’autorité du maire se traduit le plus souvent par la mise en place d’une commission municipale de sécurité chargée de formuler des propositions en vue d’une meilleur sécurité sur les pistes ou de se prononcer, à titre consultatif, sur les mesures de police envisagées. Les commissions municipales de sécurité, qui peuvent être instaurées dans les communes supports de stations, ont été créées par la circulaire de 11/02/1977. Ces commissions sont donc créées par voie d’arrêté municipal et sont chargées auprès du maire de proposer toutes les mesures utiles pour la sécurité en montagne en toute saison, sur le territoire de la commune. Pour une analyse réglementaire détaillée de la commission de sécurité, se reporter aux pages 56 et 57 du cadre réglementaire annexé.

b) Acteurs et rôles

Dans un premier temps, dans le cas de réseaux routiers départementaux, l’élaboration du PIDA a été considérée comme relevant de la seule compétence du département. La sécurité sur les routes départementales relevant de la compétence du

président du conseil général (au titre de ses pouvoirs de polices spéciales), il semblait a

priori normal que l’élaboration des PIDA route, destinée à assurer la prévention du risque avalanche sur les routes, soit de leur compétence. Dans ce sens on peut relever l’arrêt du

tribunal Administratif de Grenoble du 9 juin 1994 « régie électrique de Tignes /

département de la Savoie ». Les juges avaient à se prononcer sur la responsabilité du département de la Savoie après qu’une avalanche artificiellement déclenchée dans le cadre du PIDA ait endommagé un pylône appartenant à la Régie électrique de Tignes. Ceux-ci reconnaissaient le département responsable sans faute, sur le fondement de la responsabilité du fait des travaux publics, car la régie électrique avait la qualité de tiers

par rapport à l’ouvrage336.

Pourtant cette solution a été remise en cause par la suite. Le Conseil d’Etat dans un avis

du 23 juillet 1996 relatif à la responsabilité de la mise en œuvre des PIDA routes s’est

interrogé sur la délimitation des attributions respectives du maire, du préfet et du conseil général en ce qui concerne le champ d’application de leur pouvoir de police. Plus précisément, la question était de savoir qui avait compétence pour mettre en œuvre un PIDA destiné à protéger une route départementale.

Le conseil d’Etat affirme dans un premier temps la compétence et la responsabilité du département en ce qui concerne la sécurité et la commodité de circulation sur les voies départementales. Cela en vertu des pouvoirs de police spéciale que lui a conférée la loi

en la matière337. Dans un second temps, il remarque que le déclenchement préventif

d’avalanche se fait dans des zones situées en amont des voies et donc à l’extérieur de celles-ci. Puis il affirme que les autorités qui veulent utiliser de tels procédés doivent donc disposer du pouvoir de police générale, ce qui n’est pas le cas du président du conseil général. Le Conseil d’Etat en conclut que seuls le maire et le représentant de

l’Etat sont compétents « pour décider et mettre en œuvre le déclenchement préventif

d’une avalanche destiné à assurer la sécurité de la circulation sur la voirie routière départementale ». Il précise que « l’articulation de leurs compétences respectives s’effectuant dans les cas et selon les conditions déterminées par les disposition précitées de l’article L.2215-1du CGCT »338.

336 Selon une jurisprudence établie, les dommages dus au déclenchement préventif des avalanches relèvent de

la responsabilité fondée sur les dommages de travaux publics. Le régime de cette responsabilité est déterminé par la qualité de la personne qui a subi le préjudice. Lorsque celle-ci est tiers par rapport à l’ouvrage public, c’est un régime de responsabilité sans faute qui s’applique, le requérant n’a alors pas à prouver une faute de l’administration. Seule la faute de la victime ou la force majeure pourront exonérer l’administration de sa responsabilité.

337

Le Président du Conseil Général est investi par l’article 25 de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 (aujourd’hui codifié à l’article L3231-4 du CGCT) « des pouvoirs de police afférents » à la gestion du domaine

départemental, « notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine ».

338 L’article L.2215-1 précise que le maire assure la police municipale mais que :

-1 « le représentant de l’Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou

plusieurs d’entre elles, et dans tout les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes les mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publique. Ce droit ne peut-être exercé par le représentant de l’Etat dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat.

Pour ce qui relève de sa mise en œuvre technique, plusieurs types d’intervenants peuvent être chargés de la mise en œuvre du PIDA. Dans le cas du PIDA route, on

recense ainsi les services des routes (de la DDE, aujourd’hui du Département), les

opérateurs de remontées mécaniques, ou les régies des pistes lorsqu’elles existent.

Le financement du PIDA route, qui implique le financement des ouvrages et des

dispositifs de déclenchement, est pris en charge par le Département qui au nom de sa

compétence en matière de gestion et d’entretien du réseau routier prend à sa charge les coûts liés au PIDA route.

III Vulnérabilité dans les espaces de pratiques sportives

Le traitement de la vulnérabilité dans les espaces de pratiques sportives se penchera essentiellement sur l’instrumentation dans les domaines skiables. Nous évoquerons par conséquent plus particulièrement la question du PIDA Domaine Skiable. Néanmoins, la gestion des risques dans les domaines skiables ne se borne pas à la seule pratique du déclenchement préventif et implique une information, un balisage et des aménagements spécifiques qui matérialisent l’action préventive réglementaire dans ce domaine.