a) Introduction
8.140 Les États-Unis font valoir que non seulement il n'y a aucune preuve que des pommes mûres asymptomatiques aient jamais disséminé le feu bactérien, mais encore il n'y a aucune preuve que le fruit mûr pourrait être une filière de dissémination de la bactérie. Les preuves relatives à l'infestation et à l'infection des pommes mûres ne corroborent pas les filières envisagées par le Japon. Selon le Japon, une filière peut être directe ou indirecte, la contamination des caisses d'expédition est une possibilité, de même que la transmission de la bactérie des fruits à d'autres plantes dans l'environnement.
8.141 Les parties et les experts ont discuté principalement du risque de transmission par les pommes mûres parce qu'il s'agit du produit normalement exporté et qui a fait l'objet d'expériences scientifiques.
Toutefois, pour les raisons susmentionnées, nous jugeons nécessaire aussi d'évaluer le risque de transmission par l'intermédiaire de pommes autres que les pommes mûres asymptomatiques, à savoir, pour l'essentiel, les pommes non mûres infectées ou infestées.
8.142 Comme nous avons conclu que l'infection des pommes mûres n'a pas été établie, qu'aucune population de bactéries endophytes n'a été trouvée dans des pommes mûres et que les populations de bactéries épiphytes sont très rares, nous ne devons examiner à ce stade que les deux dernières étapes de la filière de transmission du feu bactérien: a) la survie des bactéries au cours des opérations commerciales de manutention, d'entreposage et de transport, et b) l'existence d'un vecteur permettant aux pommes importées de contaminer une plante hôte au Japon.
8.143 Nous tenons compte des filières indirectes suggérées par le Japon. Mais, à l'exception de la contamination, par des pommes infectées, des caisses qui sont ensuite réutilisées au Japon, nous estimons qu'elles dépendent toutes de l'existence d'un vecteur permettant la contamination d'une plante hôte par des pommes importées, après leur entrée au Japon. En ce qui concerne la contamination indirecte par des caisses d'expéditions infestées ou infectées, nous estimons que les
293 M. Smith, paragraphes 6.10 et 6.19.
294 Annexe 3, paragraphes 355, 356, 357 et 358.
preuves qui nous été présentées ne permettent pas de penser qu'elles pourraient constituer un vecteur.
Elles montrent au contraire qu'il est improbable qu'E. amylovora survive sur les caisses.295 b) Pommes mûres asymptomatiques
8.144 Les États-Unis font valoir que la littérature scientifique montre qu'il n'y a aucune preuve que des pommes mûres asymptomatiques aient jamais transmis le feu bactérien, c'est-à-dire fourni l'inoculum qui aurait provoqué une flambée de feu bactérien.296 Selon les auteurs, le risque est
"négligeable", "improbable", "très éloigné", "insignifiant", "extrêmement faible" ou "extrêmement improbable". Les États-Unis considèrent qu'en qualifiant le risque de transmission de "négligeable" et non de "nul", les rapports scientifiques témoignaient simplement de "l'incertitude qui subsiste toujours théoriquement [quant à la survenue d'un événement] car la science ne peut jamais offrir la certitude absolue" qu'un événement ne se produira jamais.297 Dans l'affaire CE – Hormones, le Groupe spécial et l'Organe d'appel ont conclu l'un et l'autre qu'une incertitude théorique n'est pas le genre de risque visé par une évaluation des risques et, partant, par une mesure SPS.298
8.145 Les États-Unis font valoir qu'il n'est pas établi que les quatre cas identifiés de dissémination transocéanique du feu bactérien étaient imputables aux pommes.299 Ils contestent même que l'un de ces cas constitue un cas de dissémination transocéanique.
8.146 Le Japon fait valoir qu'il n'existe aucune étude écologique sur la dissémination éventuelle du feu bactérien par des pommes. Selon lui, il est sensé de penser qu'E. amylovora pourrait être transmise à des plantes hôtes voisines par la pluie, le vent ou les insectes. Une fois les fruits introduits au Japon, la bactérie serait exposée à son environnement aux stades de la distribution, de l'entreposage, de la consommation et de l'élimination des fruits, causant un réel risque de dissémination.300 Le Japon ajoute qu'il n'y a aucune preuve scientifique mettant en évidence une dissémination transocéanique. L'absence de preuve permettant d'attribuer la cause aux pommes ne démontre pas que la bactérie a été transmise seulement par les greffons ou les plantes de pépinière.
Ces preuves indirectes ou circonstancielles, ainsi que van der Zwet et al. (1990), indiquent qu'il y a un risque que les bactéries endophytes présentes dans les fruits survivent à l'expédition transocéanique et causent ultérieurement le feu bactérien dans le pays de destination.
8.147 Compte tenu des éléments dont nous disposons dans cette procédure, nous concluons qu'il existe des preuves scientifiques indiquant que les bactéries épiphytes pourraient être présentes sur des pommes mûres asymptomatiques. Toutefois, il a été observé que le pourcentage de pommes contaminées par des bactéries épiphytes dans des vergers gravement atteints était très faible301, et on ne sait pas exactement si cette forme de bactéries pourrait effectivement transmettre la maladie à un hôte, c'est-à-dire si les étapes successives de la filière pourraient être franchies.302 En fait, M. Hale et d'autres experts ont signalé que des expériences à grande échelle visant à provoquer l'infection par l'intermédiaire de fruits dont la surface et le calice étaient infestés avaient toutes échouées.303 Nous
295 Paragraphes 6.26, 6.32 à 6.35, 6.166 à 6.169; Annexe 3, M. Smith, paragraphe 241.
296 Pièces n° 4, 5, 28 et 42 des États-Unis.
297 Les États-Unis se réfèrent au rapport de l'Organe d'appel CE – Hormones (États-Unis), paragraphe 186.
298 Rapport de l'Organe d'appel CE – Hormones (États-Unis), paragraphe 186; rapport du Groupe spécial CE – Hormones, paragraphes 8.152 et 8.153.
299 Paragraphes 4.68 à 4.72.
300 Pièce n° 14 du Japon.
301 Annexe 3, M. Hale, paragraphe 202.
302 Paragraphes 6.69 à 6.71.
303 Annexe 3, M. Hale, paragraphe 238; paragraphes 364 à 381; voir aussi le paragraphe 6.101, pièces n° 8 et 29 du Japon.
notons à cet égard que, dans son évaluation des risques au titre de l'article 5:1, le Japon lui-même n'a pas clairement identifié les filières de transmission dans le cas des pommes.304
8.148 Le Japon insiste aussi sur la résistance de la bactérie et sur sa capacité à se multiplier rapidement. Toutefois, les experts consultés par le Groupe spécial ont émis des doutes à ce sujet et ont réfuté l'idée que la bactérie avait une telle résistance.305 E. amylovora ne semble pas capable de survivre à la compétition avec les autres bactéries actives dans le processus de décomposition des pommes.306
8.149 MM. Geider, Hale, Hayward et Smith ont affirmé catégoriquement qu'il n'y avait aucune preuve que des pommes mûres aient jamais constitué le moyen d'introduction (entrée, établissement et dissémination) du feu bactérien dans une zone exempte de la maladie.307 En outre, les experts se sont accordés à dire que les preuves historiques et scientifiques indiquaient que la probabilité que les fruits constituent une filière d'introduction du feu bactérien était négligeable.308 M. Hayward a indiqué que, selon la définition scientifique courante, le terme "négligeable" signifiait que la probabilité était comprise entre zéro et un sur un million.309 De l'avis de M. Smith, "non seulement il n'existait aucune preuve que le feu bactérien ait jamais été introduit par des fruits dans une zone, mais encore il n'était pas nécessaire d'invoquer une filière aussi improbable alors qu'il y avait d'autres possibilités beaucoup plus vraisemblables".310 M. Geider a expliqué que "l'établissement de la maladie autrement que par distribution séquentielle était si rare qu'il n'était pas possible d'effectuer des études écologiques à ce sujet".311
8.150 Nous notons aussi l'observation de M. Geider selon laquelle, à son avis, le plus grand risque de contamination par le feu bactérien est lié à l'introduction au Japon, par des voyageurs, de plantes ou de fruits contaminés que les contrôles phytosanitaires ne permettent pas de détecter.312
8.151 Nous notons cependant que M. Geider a estimé qu'il ne fallait pas exporter les pommes cueillies dans des vergers touchés par le feu bactérien afin d'éviter le risque probablement très faible de contamination accidentelle.313 Il a ajouté que, pour des raisons phytosanitaires, il n'était pas souhaitable d'exporter des pommes cueillies dans des vergers gravement atteints, même s'il se pouvait que ces fruits ne présentent aucun danger pour ce qui était de la propagation de la maladie.314
8.152 Nous notons en outre que de nombreux facteurs peuvent intervenir dans le processus de transmission décrit par le Japon, et nous sommes conscients du fait que, comme l'ont rappelé les experts, il peut être très difficile de reproduire expérimentalement toutes les filières et toutes les combinaisons de circonstances possibles et, par conséquent, d'exclure catégoriquement toute possibilité de transmission.
8.153 Nous concluons, sur la base de ces éléments, que les preuves scientifiques présentées au Groupe spécial montrent que, en ce qui concerne les pommes mûres asymptomatiques, le risque que la filière de transmission soit suivie jusqu'au bout est "négligeable". Néanmoins, tout en affirmant catégoriquement que la transmission par les pommes mûres est improbable, les
304 Voir plus loin la section F.2.
305 Paragraphes 6.36, 6.108 à 6.111, 6.124 à 6.127.
306 Paragraphes 6.71, et 6.109 à 6.111.
307 Paragraphes 6.20 à 6.23.
308 Paragraphes 6.37 à 6.40. Voir aussi l'annexe 3, paragraphes 382 à 385.
309 Annexe 3, paragraphe 332.
310 Paragraphes 6.31. La voie la plus probable identifiée par les experts était l'entrée de matériel de plantation infecté.
311 Paragraphe 6.61.
312 Annexe 3, paragraphes 263, 398 et 431.
313 Paragraphe 6.42.
314 Paragraphe 6.112.
experts consultés par le Groupe spécial ont suggéré, entre autres, qu'il ne fallait pas exporter les pommes cueillies dans des vergers gravement atteints par le feu bactérien (seul cas documenté d'infestation relativement importante des pommes mûres).
c) Pommes autres que les "pommes mûres asymptomatiques"
i) Capacité des pommes infectées de servir de filière
8.154 Nous avons conclu précédemment que le risque que les pommes mûres asymptomatiques soient un vecteur permettant l'entrée, l'établissement ou la dissémination du feu bactérien au Japon est négligeable, même si ces pommes sont infestées par E. amylovora à l'état épiphyte. Nous croyons comprendre que l'argumentation du Japon implique qu'une pomme infectée pourrait être un vecteur permettant l'entrée, l'établissement ou la dissémination du feu bactérien sur son territoire. Nous notons que les États-Unis n'ont pas allégué que des pommes infectées ne constitueraient pas une filière. Comme nous l'avons dit plus haut, la position des États-Unis en l'espèce est qu'ils exportent uniquement des pommes mûres asymptomatiques vers le Japon. Bien qu'ils n'aient présenté aucune preuve concernant la transmission du feu bactérien par des pommes non mûres, ils font valoir qu'il est improbable que la filière soit suivie jusqu'au bout. En ce qui concerne les arguments des parties, il nous faut déterminer, avant même d'examiner la possibilité d'une erreur ou d'une action illicite, s'il y a une possibilité plus que théorique que des pommes infectées soient un vecteur permettant l'introduction du feu bactérien au Japon.
8.155 D'après les experts, la principale condition de transmission du feu bactérien est une forte contamination de surface315 ou de l'intérieur des fruits, à la surfaceou à l'intérieur des fruits, pour que les bactéries puissent survivre au cours des différentes étapes, en nombre suffisant pour être capables de contaminer ensuite une plante hôte ou un fruit. Toutefois, cela ne signifie pas qu'un grand nombre de bactéries est nécessaire pour contaminer une plante hôte.316
8.156 Les renseignements présentées au Groupe spécial ont trait essentiellement aux pommes mûres. Des pommes non mûres sont rarement utilisées dans les expériences scientifiques. Nous avons noté que la plupart des obstacles à la survie de la bactérie et à la contamination d'une plante hôte mentionnés par les experts sont liés à la disparition progressive des bactéries capables de se reproduire et de contaminer une plante hôte (stockage de longue durée dans un environnement froid, mais humide317, manutention, capacité limitée d'E. amylovora de survivre dans un environnement bactérien hostile, par exemple dans des fruits en décomposition ou dans de la terre non stérilisée).
Nous rappelons cependant la prudence exprimée par les experts en ce qui concerne l'exportation de pommes cueillies dans des vergers touchés par le feu bactérien. Dans ces circonstances, si la survie des bactéries épiphytes sur les pommes mûres au cours des opérations commerciales de manutention, de transport et d'entreposage ne peut pas être totalement exclue, a fortiori, la survie dans des pommes non mûres infectées de quantités de bactéries probablement beaucoup plus importantes est également possible. Nous relevons à cet égard l'observation de M. Smith, selon laquelle "on pourrait envisager un raccourci [de la filière de contamination par des populations épiphytes présentes sur des pommes mûres asymptomatiques] si l'infection des fruits était interne et si ces fruits infectés passaient inaperçus. Si cela se produisait [ce qui était discutable], il y avait une plus grande possibilité que des bactéries viables subsistent au cours du stockage et de l'expédition".
8.157 Nous concluons donc que des pommes infectées peuvent héberger des populations de bactéries qui pourraient survivre pendant les différentes étapes des opérations commerciales de manutention, d'entreposage et de transport.
315 M. Geider, paragraphe 6.68, M. Hale, paragraphe 6.69, M. Smith, paragraphe 6.71.
316 M. Geider, annexe 3, paragraphe 235.
317 Annexe 3, paragraphes 208 à 216.
ii) Erreur de manutention et action illicite
8.158 Le Japon fait valoir en outre que le risque de contamination accidentelle ou d'erreur de classement est très réel, citant comme exemple la découverte récente du carpocapse dans des pommes américaines expédiées au Taipei chinois.318
8.159 Les États-Unis font valoir que les fruits destinés à l'exportation sont soumis à de multiples examens effectués par l'homme et par des machines, ce qui, conjugué aux prescriptions strictes qu'ils appliquent en matière de classement, rend extrêmement improbable l'exportation de fruits non mûrs.
Ils affirment en outre que les mesures actuelles du Japon ne permettent pas de lutter contre le risque
"non établi et hypothétique" d'expédition accidentelle ou intentionnelle de fruits non mûrs infectés.319 8.160 Nous rappelons que, dans l'affaire CE – Hormones, l'Organe d'appel a jugé qu'il était légitime de prendre en compte le risque d'erreur de manutention ou d'action illicite, dans le contexte de l'Accord SPS.320 Nous notons que, dans la présente affaire également, les experts ont admis la possibilité d'une erreur de manutention. Nous rappelons les observations de M. Smith:
"... bien souvent, les gens croient que l'inspection est efficace, et même efficace à 100 pour cent, à un moment donné. Elle l'est parfois dans certains cas. Il y a des organismes nuisibles que l'on est sûr de trouver lorsque l'on examine un objet infesté, mais cela est exceptionnel. En général, dans le domaine phytosanitaire, que l'on inspecte des arbres dans un verger, des fruits dans une caisse ou des plantes expédiées, on ne peut pas être sûr à 100 pour cent que l'objet inspecté est sain. Il y a donc automatiquement, dans le système, une certaine tolérance et un certain risque d'avoir des plantes infectées. La seule façon de limiter ce risque est d'inspecter un plus grand nombre de plantes; il faut donc choisir un système d'échantillonnage qui offre un certain degré de sécurité. Cela est inhérent à la notion de gestion des risques que j'ai évoquée précédemment. La gestion des risques suppose qu'il y a toujours un léger risque de passer à côté de ce que l'on cherche. On sait que ce que l'on fait n'est pas efficace à 100 pour cent, mais on doit trouver un compromis entre, d'une part, le caractère pratique et le coût et, d'autre part, le risque encouru."321
M. Smith a déclaré aussi que:
"... il y a un léger risque que les fruits infectés ne soient pas détectés et passent en quelque sorte à travers le système."322
De plus, M. Geider a déclaré que la contamination superficielle ne pouvait être exclue et pouvait être provoquée naturellement par des insectes, mais aussi par la manutention pendant ou après la récolte.323 Par ailleurs, le Groupe spécial a rappelé l'opinion de M. Geider selon laquelle le plus grand risque de contamination par le feu bactérien était lié à l'introduction au Japon par des voyageurs de plantes ou de fruits contaminés.324
318 Paragraphe 4.191.
319 Paragraphes 4.188 à 4.190, 4.192 et 4.193.
320 Rapport de l'Organe d'appel CE – Hormones, paragraphe 205.
321 Annexe 3, paragraphe 303.
322 Annexe 3, paragraphe 266. Voir aussi le paragraphe 327.
323 Paragraphe 6.15.
324 Annexe 3, paragraphes 263, 398 et 431.
8.161 Nous concluons donc que les erreurs de manutention ou les actions illicites sont des risques que le Japon peu en principe légitimement prendre en compte. Ces risques ont été reconnus par les experts, bien qu'ils considèrent qu'ils sont "faibles" ou "discutables".325
8.162 Nous devons maintenant déterminer si une ou plusieurs pommes infestées ou infectées entrant sur le territoire japonais pourraient effectivement transmettre le feu bactérien à une plante hôte, c'est-à-dire pourraient aller jusqu'au bout de la filière.
d) Risque d'aboutissement de la filière
8.163 Nous croyons comprendre que les bactéries épiphytes pourraient apparemment survivre dans le calice au cours des opérations commerciales de manutention, d'entreposage et de transport, mais que leur nombre diminuerait lors de l'entreposage commercial, qui nécessite à la fois de basses températures et un taux d'humidité élevé pour éviter le dessèchement.326 Dans certaines circonstances, il semble que les bactéries ne sont plus détectables.327 Selon M. Smith, il y a une plus grande possibilité que des bactéries viables subsistent dans le fruit pendant l'entreposage ou l'expédition en cas d'infection interne du fruit.328 La survie d'une population épiphyte d'E. amylovora semble dépendre aussi de la quantité de bactéries dans le calice. Les chances de retrouver des bactéries après l'entreposage commercial dépendent de la quantité de bactéries existant initialement. Les experts ont indiqué à cet égard que, dans les expériences, on procédait à l'inoculation artificielle de grande quantité de bactéries.329
8.164 Cela semble signifier que la probabilité qu'une pomme naturellement infestée contienne une population capable de transmettre le feu bactérien lorsqu'elle arrive au Japon est apparemment limitée, même si la survie des bactéries n'est pas exclue.330 Le risque semble plus important dans le cas de pommes infectées.
8.165 Le second point à examiner est l'existence d'un vecteur capable de transmettre la bactérie à une plante hôte. Les parties ont envisagé le cas où les pommes seraient transformées en jus ou jetées.
Elles ont aussi examiné la question de la contamination par la projection de gouttes de pluies, les insectes ou les oiseaux.
8.166 Nous notons que les expériences visant à reproduire les conditions applicables aux pommes jetées n'ont montré aucune contamination visible331, même lorsque la présence d'un exsudat était signalée. Les experts eux-mêmes ont énuméré une série de conditions cumulatives qui devaient être réunies pour que la filière soit suivie jusqu'au bout.332 Les experts s'accordaient à dire que la contamination sur une courte distance était possible par la projection de gouttes de pluie ou par l'intermédiaire des abeilles, mais il s'agissait essentiellement d'une contamination au stade de la floraison et non d'une contamination par les fruits. La contamination par les oiseaux n'était pas établie.333 Compte tenu de ces conditions, les experts considéraient qu'il était improbable que la filière soit suivie jusqu'au bout.
325 Annexe 3, M. Smith, paragraphe 266, et paragraphe 6.71.
326 Annexe 3, paragraphes 208 à 216. Le nombre de bactéries diminue moins dans un environnement froid mais sec.
327 Annexe 3, M. Hale et M. Hayward, annexe 3, paragraphes 209 et 212.
328 Paragraphe 6.71.
329 Annexe 3, M. Hale et M. Geider, paragraphes 211 et 215.
330 Annexe 3, M. Hale, paragraphe 211.
331 M. Hale, paragraphe 6.69.
332 M. Hayward, paragraphe 6.70, M. Smith, paragraphe 6.71.
333 Annexe 3, M. Smith, paragraphe 241 et M. Geider, paragraphe 263.
8.167 Nous notons à cet égard que le Japon n'a pas présenté de preuves scientifiques suffisantes à l'appui de son allégation selon laquelle la dernière étape de la filière avait été franchie ou le serait probablement. Les preuves qu'il a présentées sont essentiellement de nature circonstancielle ou n'ont pas été jugées probantes par les experts.
8.168 Nous concluons donc, sur la base des preuves présentées au Groupe spécial, qu'il n'a pas été établi, au moyen de preuves scientifiques suffisantes, qu'il était probable que la dernière
8.168 Nous concluons donc, sur la base des preuves présentées au Groupe spécial, qu'il n'a pas été établi, au moyen de preuves scientifiques suffisantes, qu'il était probable que la dernière