5.43 La participation de la Nouvelle-Zélande en tant que tierce partie traduisait son "intérêt substantiel" dans les questions de principe que posaient les mesures de protection contre le feu bactérien prises par le Japon qui restreignaient les importations de pommes. Pays dont l'économie était fortement tributaire des exportations agricoles, la Nouvelle-Zélande accordait une importance fondamentale à la bonne mise en œuvre de l'Accord SPS. Elle estimait que les mesures contre le feu bactérien imposées par le Japon étaient incompatibles avec les obligations découlant pour le Japon de l'Accord SPS. Ces mesures avaient aussi d'importantes conséquences pratiques pour la Nouvelle-Zélande, puisqu'elles rendaient non économiques ses exportations de pommes à destination du Japon.
1. Preuves scientifiques relatives au feu bactérien
5.44 Les preuves scientifiques jouaient un rôle fondamental dans le cadre établi par l'Accord SPS.
L'Accord SPS soulignait l'importance de mesures sanitaires ou phytosanitaires qui soient objectivement justifiables, et insistait sur la nécessité d'établir des mesures en fonction de principes scientifiques et de preuves scientifiques. Les mesures contre le feu bactérien appliquées par le Japon aux importations de pommes fraîches n'étaient pas étayées par des preuves scientifiques et étaient incompatibles avec les prescriptions de l'Accord SPS.
5.45 Le Japon avait expliqué qu'il cherchait à se prémunir contre l'introduction du feu bactérien par l'intermédiaire de pommes importées. Or, il ressortait des preuves scientifiques disponibles qu'il n'avait jamais été prouvé que des pommes mûres provoquent l'introduction du feu bactérien et il en ressortait aussi que les pommes mûres ne constituaient pas une filière pour le feu bactérien.
5.46 L'absence d'une filière passant par les pommes mûres ressortait en première instance du total manque de preuves établissant que le feu bactérien ait jamais été introduit dans une région par des pommes mûres provenant de n'importe quelle partie du monde, compte tenu à la fois des incidents de dissémination transocéanique et continentale du feu bactérien.
5.47 Dans le cas de la Nouvelle-Zélande, le moyen d'introduction (entrée et établissement) d'E. amylovora n'était pas connu, même si un groupe d'experts estimait que le feu bactérien avait été importé en Nouvelle-Zélande par des plantes de pépinières.167 La manière dont E. amylovora avait été introduite au Royaume-Uni n'était pas non plus connue. Il était possible qu'elle ait été introduite par
167 La Nouvelle-Zélande a fait état de textes publiés par A.H. Cockayne (1920), "Fire Blight: A Serious Disease of Fruit Trees", New Zealand Journal of Agriculture n° 20, pages 156 et 157; J.A. Campbell (1920),
"The Orchard: The Outbreak of Fire Blight", New Zealand Journal of Agriculture n° 20, pages 181 et 182; J.D.
Atkinson (1971), "Diseases of Tree Fruits", New Zealand Department of Scientific and Industrial Research Information Series 81; et W.G Bonn et T. van der Zwet (2000), "Distribution and Economic Importance", dans Fire Blight; The Disease and its Causative Agent – Erwinia amylovora, éd. J.L. Vanneste, CAB International.
du matériel végétal contaminé ou des caisses à fruits contaminées, mais cela n'avait jamais été prouvé.168 Dans le cas de Hawaii, E. amylovora avait été isolée en 1965 dans des poires pourries importées des États-Unis. Bien que la bactérie soit entrée à Hawaii à cette époque, elle n'était pas associée aux pommes, et ne s'était pas établie sur les plantes hôtes à Hawaii. En l'absence d'un tel établissement, on ne pouvait soutenir que le feu bactérien avait été introduit à Hawaii. En Égypte enfin, une occurrence de feu bactérien en 1964 avait été signalée.169 El-Helaly et al., sans traiter directement du moyen d'introduction de la maladie, ont toutefois estimé qu'elle avait très probablement été introduite par des plantes de pépinières importées de pays européens où la maladie était établie de longue date.
5.48 La Nouvelle-Zélande a souligné que la recherche scientifique utilisant les techniques moléculaires pour étudier la dissémination du feu bactérien en Europe était parvenue à la conclusion que, malgré l'absence de contrôle sur les entrées de pommes dans l'Union européenne et leur circulation à l'intérieur de l'Union, l'introduction du feu bactérien s'était effectuée de façon séquentielle ou par l'importation de matériel de plantation infecté – mais non par les pommes.170 À cet égard, la Nouvelle-Zélande a aussi fait observer qu'un document publié par Jock et al. (2002) avait démontré que malgré la faiblesse des contrôles dont faisaient l'objet les plantes hôtes et les produits végétaux hôtes du feu bactérien, la dissémination du feu bactérien dans l'ensemble de l'Europe se faisait normalement de façon séquentielle et était assurée par des vecteurs comme les insectes, les oiseaux et le vent.171
5.49 La Nouvelle-Zélande a indiqué que des experts scientifiques qui avaient étudié la probabilité que le feu bactérien soit introduit par suite de l'importation de pommes mûres avaient conclu que le risque de voir un tel événement se produire était faible, voire négligeable. La recherche scientifique consacrée à quatre étapes majeures de la chaîne d'événements constituant la filière de la maladie autorisait à conclure à un risque négligeable:
i) la bactérie du feu bactérien n'était pas présente à l'intérieur des pommes mûres;
ii) la présence de bactéries sur la surface, y compris dans le calice, de pommes mûres était très rare;
iii) il avait été montré que les pratiques normales de manutention après la récolte des pommes exportées au Japon (y compris l'entreposage en chambre froide) réduisaient encore la probabilité de la présence de bactéries sur les pommes mûres importées, dont on avait déjà montré qu'elle était extrêmement faible;
iv) les preuves scientifiques permettaient aussi de croire qu'il n'y avait pas de vecteur capable de transférer la bactérie d'une pomme mûre à une plante hôte réceptive. Cela indiquait donc qu'il y avait une rupture totale de la filière de transmission à ce point.
168 R.A. Lelliott (1959), Fire Blight of Pears in England, Agriculture 65 pages 564 à 568; T. van der Zwet, et H.L. Keil (1979), "Fire Blight – A Bacterial Disease of Rosaceous Plants", US Department of Agriculture Handbook n° 510, page 12; et Bonn et van der Zwet (2000) Fire Blight: the Disease and its Causative Agent, Erwinia amylovora, pages 37 à 53 (éd. J.L. Vanneste.).
169 El-Helaly, A.F., Abo-El-Daheb, M.K., El-Goorani, M.A. (1964), "The Occurrence of Fire Blight Disease of Pear in Egypt", Phytopathologia Mediterranea n° 3, pages 156 à 163.
170 López, M.M., Gorris, M.T., Llop, P., Cambra, M., Borruel, M., Plaza, B.; Roselló, M., García, P, Palomo, J.L., et Berra, D. (1999). Fire blight in Spain: situation et monitoring. Acta Horticulturae 489, 187-191; Zhang, Y. et Geider, K. (1997). Differentiation of Erwinia amylovora strains by pulsed-field gel electrophoresis. Applied and Environmental Microbiology 63(11) 4421-4426.
171 Jock, S., Donat, V. Lopez, M.M., Bazzi, C., et Geider, K. (2002), "Following spread of fire blight in Western, Central and Southern Europe by molecular differentiation of Erwinia amylovora strains with PFGE analysis", Environmental Micobiology 4(2), pages 106 à 114.
5.50 Les pommes mûres étaient les seuls types de pommes exportées. Les fruits non mûrs n'étaient ni récoltés ni exportés, car les fruits récoltés avant maturité ne mûrissaient pas et étaient invendables.
De plus, les pommes mûres étaient, par nature, asymptomatiques puisque les fleurs ou les jeunes fruits infectés se développaient anormalement et incomplètement, et avortaient ou se ratatinaient sur la branche.
2. Incompatibilité des mesures japonaises contre le feu bactérien avec l'Accord SPS
5.51 La Nouvelle-Zélande a estimé que les mesures japonaises contre le feu bactérien étaient incompatibles avec les obligations résultant pour le Japon des articles 2:2, 5:1, 5:2 et 5:6 de l'Accord SPS. Selon les règles normales relatives à la charge de la preuve qui ont été confirmées dans le cas de l'Accord SPS par l'Organe d'appel dans l'affaire CE – Hormones, les États-Unis étaient tenus d'établir prima facie que la mesure japonaise était incompatible avec l'Accord SPS. Il appartenait ensuite au Japon de présenter des preuves scientifiques satisfaisantes pour réfuter la présomption établie par les États-Unis.
5.52 Selon l'article 2:2 de l'Accord SPS, le Japon ne pouvait pas maintenir de mesures SPS sans preuves scientifiques suffisantes. Dans l'affaire Japon – Produits agricoles II, l'Organe d'appel a indiqué que cela voulait dire qu'il devait y avoir un lien rationnel entre les preuves scientifiques et les mesures SPS qui étaient maintenues. De l'avis de la Nouvelle-Zélande, les arguments présentés par le Japon ne suffisaient pas à étayer de manière objective et scientifique l'application de mesures contre le feu bactérien à des pommes mûres. Ces mesures japonaises n'avaient aucun lien rationnel avec les preuves scientifiques puisqu'elles réglementaient l'importation d'un produit dont les preuves scientifiques avaient montré qu'il n'était pas une filière permettant l'introduction du feu bactérien - maladie contre laquelle le Japon visait à se protéger.
5.53 La présente affaire n'était pas non plus telle que le Japon puisse invoquer l'article 5:7 de l'Accord SPS pour justifier l'imposition de mesures contre le feu bactérien en tant que mesures provisoires. Les preuves scientifiques concernant l'introduction du feu bactérien causée par les importations de pommes mûres n'étaient pas insuffisantes. De fait, un volume appréciable de travaux scientifiques avaient été consacrés à rechercher les moyens d'introduction du feu bactérien dans de nouvelles zones, et à évaluer le risque que les importations de pommes mûres aboutissent à introduire le feu bactérien. Aucun de ces travaux n'avait établi l'existence d'un lien entre les pommes mûres et l'introduction du feu bactérien.
5.54 En vertu de l'article 5:1 de l'Accord, le Japon devait établir ses mesures contre le feu bactérien sur une évaluation des risques. De l'avis de la Nouvelle-Zélande, les deux analyses du risque phytosanitaire (ARP) concernant le feu bactérien effectuées par le Japon, l'une en 1996, l'autre en 1999, ne constituaient, ni l'une ni l'autre, une "évaluation des risques" au sens de l'article 5:1. Le Japon avait bien rempli la première condition d'une évaluation des risques, en ce sens qu'il avait identifié le feu bactérien comme étant la maladie qu'il voulait prévenir sur son territoire, mais il n'avait ni évalué la probabilité d'entrée, d'établissement ou de dissémination de la maladie, ni évalué ces questions en fonction des mesures SPS qui pourraient être appliquées. Ses tentatives d'évaluation des risques ne se caractérisaient pas par une approche scientifique systématique. Le Japon n'avait pas pris en considération nombre des éléments indispensables à une évaluation correcte des risques d'introduction et de dissémination du feu bactérien. Une bonne partie de l'analyse effectuée par le Japon avait seulement trait à la possibilité de voir la bactérie du feu bactérien entrer dans le pays, et non la probabilité d'entrée, d'établissement et de dissémination de la maladie. De plus, le Japon n'avait pas évalué l'efficacité relative de chacune de ses mesures SPS pour ce qui était de réduire le risque global prétendument associé aux pommes mûres. Le Japon n'avait pas non plus examiné les mesures de rechange, autres que celles qu'il avait déjà imposées à l'importation de pommes.
5.55 L'article 5:2 exigeait que certains éléments soient pris en compte dans l'évaluation des risques.
De l'avis de la Nouvelle-Zélande, le Japon avait agi de manière incompatible avec l'article 5:2 en ne prenant pas en compte toutes les preuves scientifiques disponibles.
5.56 Enfin, contrairement aux obligations découlant pour le Japon de l'article 5:6, les mesures japonaises contre le feu bactérien étaient de toute évidence plus restrictives pour le commerce qu'il n'était nécessaire. La seule mesure requise pour atteindre le niveau de protection souhaité par le Japon – c'est-à-dire pour empêcher tout cas d'entrée et d'établissement de la bactérie du feu bactérien ou de la maladie – consistait à limiter les importations de pommes à celles de pommes mûres.
3. Chronologie des discussions bilatérales entre la Nouvelle-Zélande et le Japon
5.57 En réponse à une question du Groupe spécial, la Nouvelle-Zélande a établi une chronologie et une description des discussions bilatérales à l'issue desquelles, en mai 1993, le Japon avait accordé en faveur des pommes néo-zélandaises un accès assorti de conditions restrictives.172 Cette chronologie présentait les communications entre le Ministère japonais de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation (MAFF) et la Nouvelle-Zélande dès octobre 1983. Il ressort de cette chronologie que la Nouvelle-Zélande a présenté au MAFF japonais une première proposition concernant le feu bactérien en août 1987. Les discussions bilatérales entre la Nouvelle-Zélande et le Japon portant sur des questions de quarantaine liées au feu bactérien se sont poursuivies jusqu'en mai 1993, date à laquelle les pommes importées de Nouvelle-Zélande ont bénéficié de l'accès sous certaines conditions restrictives, semblables à celles imposées aux pommes des États-Unis.
4. Maturité des pommes et commerce
5.58 Répondant à une question du Groupe spécial sur la maturité des pommes et l'exportation, la Nouvelle-Zélande a indiqué que son secteur des fruits à pépins était essentiellement un secteur d'exportation. Les exportateurs néo-zélandais avaient constaté qu'il était indispensable de mettre au point des paramètres de maturité complets, objectifs, pour déterminer une date optimale de récolte et faire en sorte que le fruit possède un potentiel d'entreposage suffisant pour supporter plusieurs semaines d'entreposage, de transport et de distribution aux marchés d'outre-mer. Les fruits récoltés avant maturité présenteraient à l'entreposage des altérations (par exemple taches amères, échaudure superficielle) et avaient une forte tendance à se ratatiner. Fait plus important, ils ne développeraient pas les caractéristiques organoleptiques requises par le marché.
5.59 Grâce à de nombreuses années de recherche et d'affinements successifs, le secteur des fruits à pépins avait réussi à mettre au point des spécifications objectives en matière de gestion de la maturité pour chaque variété de pommes. Ces spécifications étaient fondées sur une gamme de paramètres comprenant la teneur en amidon, la fermeté du fruit, le pourcentage d'extraits secs solubles, l'acidité de titration, la couleur de fond et autre et la durée de la période de récolte. Les spécifications concernant les moments où la récolte devait commencer et se terminer étaient propres à chaque variété et combinaient une gamme de paramètres provenant de la liste ci-dessus. De plus, les spécifications avaient été expressément mises au point compte tenu des conditions régnant en Nouvelle-Zélande afin d'assurer l'objectivité de l'évaluation de la maturité. Les paramètres de maturité pris en compte par le secteur néo-zélandais des fruits à pépins étaient énoncés dans la version 2002 de la publication d'Enzafruit intitulée Best Practice Guidelines – Harvest Management173 (guide des meilleures pratiques – Gestion de la récolte). Ce guide comprenait des protocoles à utiliser pour mesurer chaque paramètre. Les spécifications et paramètres actuellement appliqués pour la gestion de la maturité par les producteurs et les exportateurs néo-zélandais avaient été spécifiquement mis au point tout au long d'au moins deux décennies pour tenir compte des conditions régnant en
172 Pièce n° 12 de la Nouvelle-Zélande.
173 Pièce n° 13 de la Nouvelle-Zélande.
Nouvelle-Zélande. Par exemple, les graphiques des indices de disposition de l'amidon énonçaient des paramètres de teneur en amidon optimale spécifiques pour l'île du Nord et l'île du Sud pour chaque variété de pommes destinée à l'exportation. La mise au point de spécifications propres à la Nouvelle-Zélande avait été particulièrement utile pour assurer l'objectivité du processus d'évaluation de la maturité. Le guide des meilleures pratiques était compatible avec le cadre d'ensemble, et utilisait les mêmes techniques d'essai que celles qui étaient énoncées dans les Lignes directrices de l'OCDE.174 5.60 Jusqu'en 2000, toutes les pommes exportées de Nouvelle-Zélande devaient être conformes aux spécifications en matière de gestion de la maturité contenues dans le guide des meilleures pratiques pour obtenir du Ministère néo-zélandais de l'agriculture et des forêts le certificat phytosanitaire requis à l'exportation. En 2000, le secteur néo-zélandais des fruits à pépins a été déréglementé, ce qui a permis à de nouveaux exportateurs d'entrer sur le marché. Depuis lors, le guide des meilleures pratiques a continué d'être appliqué selon l'usage établi par les producteurs néo-zélandais. Les exportateurs néo-zélandais, dont Enzafruit, procédaient à des essais aléatoires sur des envois pour s'assurer que les pommes qui leur étaient vendues par des producteurs et des centres d'approvisionnement (unités de conditionnement et entrepôts frigorifiques, par exemple) néo-zélandais satisfaisaient aux spécifications en matière de gestion optimale de la maturité énoncées dans le guide des meilleures pratiques.