8.177 Nous rappelons que les États-Unis allèguent, au titre de l'article 2:2, que la mesure phytosanitaire en cause est maintenue "sans preuves scientifiques suffisantes". Nous rappelons aussi qu'ils font valoir qu'aucune des prescriptions constituant la mesure n'est fondée scientifiquement.
8.178 Nous rappelons la position du Japon selon laquelle chaque prescription constituant la mesure phytosanitaire en cause est indispensable pour prévenir les risques d'entrée, d'établissement ou de dissémination du feu bactérien au Japon et toutes ces prescriptions sont appliquées de façon cumulative, et non de façon alternative, aux pommes importées des États-Unis.
8.179 Au paragraphe 8.20 ci-dessus, nous avons conclu que nous devrions considérer ensemble les prescriptions indiquées par les États-Unis comme constituant la mesure phytosanitaire en cause dans le présent différend. Notre constatation sur le point de savoir si la mesure phytosanitaire en cause n'est pas maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, conformément à l'article 2:2, devrait par conséquent porter sur la mesure dans son ensemble et non sur les prescriptions particulières qu'elle comporte, même si, comme l'a reconnu le Groupe spécial, chacun de ces éléments peut être considéré comme constituant séparément une mesure phytosanitaire au sens du paragraphe 1 de l'Annexe A de l'Accord SPS.
336 Annexe 3, paragraphes 382 à 386.
337 Annexe 3, paragraphe 419.
338 Annexe 3, paragraphes 386, 389, 409, 410, 411, 413, 414, 419, 423, 424, 426 et 429.
339 Annexe 3, paragraphe 423.
8.180 Comme nous l'avons dit aux paragraphes 8.101 à 8.103, il doit exister un lien rationnel ou objectif entre la mesure phytosanitaire en cause appliquée par le Japon et les preuves scientifiques pertinentes. L'existence de ce lien doit être déterminée au cas par cas et dépend des circonstances particulières de l'espèce, y compris les caractéristiques de la mesure en cause et la qualité et la quantité des preuves scientifiques.340 Nous croyons comprendre que cette prescription signifie qu'il faudrait considérer qu'une mesure dans son ensemble est maintenue "sans preuves scientifiques suffisantes" si un ou plusieurs de ses éléments ne sont pas justifiés par les preuves scientifiques pertinentes concernant le risque en question.
8.181 Au paragraphe 8.176 ci-dessus, nous avons conclu, sur la base des éléments dont nous disposons, qu'il n'y avait pas de preuves scientifiques suffisantes pour étayer la thèse selon laquelle les pommes constituent probablement une filière permettant l'entrée, l'établissement ou la dissémination du feu bactérien au Japon. Étant donné le risque négligeable mis en évidence sur la base des preuves scientifiques et la nature des éléments constituant la mesure phytosanitaire en cause, celle-ci est à première vue disproportionnée au risque.
8.182 En particulier, compte tenu des arguments des parties et des avis des experts, nous avons constaté que les prescriptions ci-après sont des exemples d'éléments de la mesure en cause qui sont manifestement "maintenus sans preuves scientifiques suffisantes", soit en tant que tels soit lorsqu'ils sont appliqués cumulativement, eu égard aux risques qu'il faut prévenir:
a) l'interdiction d'importer des pommes provenant de tout verger (exempt ou non du feu bactérien) si la maladie est détectée dans une zone tampon de 500 mètres autour du verger; et
b) l'obligation d'inspecter les vergers produisant pour l'exportation au moins trois fois par an (aux stades de la floraison, du jeune fruit et de la récolte) pour détecter la présence du feu bactérien aux fins de l'application des interdictions susmentionnées.341
i) Interdiction d'importer des pommes provenant de tout verger (exempt ou non du feu bactérien) si la maladie est détectée dans une zone tampon de 500 mètres autour du verger 8.183 Les États-Unis font valoir que, puisque les pommes mûres asymptomatiques ne constituent pas une filière d'introduction du feu bactérien, même si elles sont cueillies sur des arbres gravement infectés, les zones tampons ne sont pas utiles. Selon eux, les prescriptions de l'OEPP citées par le Japon pour justifier l'obligation d'aménager une zone tampon de 500 mètres autour des vergers font partie d'un programme d'éradication et ne sont pas un moyen de protection contre la transmission par l'intermédiaire des fruits importés.
8.184 Le Japon fait valoir que la pratique des zones tampons est reconnue dans la NIMP intitulée
"Exigences pour l'établissement de lieux et sites de production exempts d'organismes nuisibles".342 Une zone tampon de 500 mètres est justifiée par les preuves scientifiques indiquant qu'E. amylovora peut être trouvée à une certaine distance des sources d'inoculum.343 En outre, des zones tampons sont nécessaires pour faire en sorte que les plantes hôtes poussent dans un milieu exempt de la maladie. Le Japon a présenté un certain nombre d'éléments justifiant, selon lui, l'établissement d'une zone tampon de 500 mètres.344
340 Rapport de l'Organe d'appel Japon – Produits agricoles II, paragraphe 84.
341 Paragraphe 8.25.
342 Normes internationales pour les mesures phytosanitaires n° 10: Exigences pour l'établissement de lieux et sites de production exempts d'organismes nuisibles, FAO, Rome 1999 (pièce n° 24 du Japon).
343 Pièces n° 25, 26, 27 et 19 du Japon.
344 Première communication du Japon, paragraphes 158 à 165.
8.185 Nous avons constaté précédemment qu'il n'y a pas de preuves scientifiques suffisantes pour étayer la thèse selon laquelle les pommes infestées ou infectées constituent probablement une filière permettant l'entrée, l'établissement ou la dissémination du feu bactérien au Japon. Toutefois, même si cela n'était pas le cas, nous sommes d'avis que l'interdiction d'importer des pommes provenant de tout verger (exempt ou non du feu bactérien) si la maladie est détectée dans une zone tampon de 500 mètres autour du verger n'est pas étayée par des preuves scientifiques suffisantes.
8.186 Nous notons que l'objectif convenu d'une zone tampon est d'éviter la contamination d'un verger exempt du feu bactérien par des bactéries venues de l'extérieur en établissant une zone qu'il leur est difficile de franchir, par exemple, en supprimant de ladite zone les plantes hôtes potentielles.345
8.187 Nous rappelons que les experts ont souligné l'utilité d'une zone tampon pour l'éradication de la maladie.346 Toutefois, les mesures prévues dans le cadre d'un programme d'éradication ne sont pas nécessairement les mêmes que celles qui sont exigées pour réduire le risque de transmission du feu bactérien par des pommes mûres asymptomatiques importées. Dans ce contexte, nous ne pouvons supposer que, comme le fait le Japon, l'application en Europe d'une contre-mesure d'éradication dans une zone de 500 mètres, suggérée dans les études de Meijneke (1979)347 et Zeller (1987)348 est nécessairement pertinente pour justifier l'établissement d'une zone tampon afin de garantir que les pommes sont exemptes de bactéries. Même si l'on se fondait, comme le propose le Japon, sur l'étude de van Vaerenbergh et al. (1987)349, mettant en évidence une dispersion d'E. amylovora sur 250 mètres par temps humide, et sur les mesures exigées par les États-Unis contre le chancre des agrumes dans le cas des oranges Unshu (zone tampon de 400 mètres), l'établissement d'une zone tampon de 500 mètres dans le cas des pommes ne serait pas étayé scientifiquement.350
8.188 Nous notons en outre que les experts ont déclaré que des zones tampons sont utiles pour protéger les plantes de pépinière pendant plusieurs années. M. Smith a indiqué que des zones tampons étaient plus appropriées pour les pépinières car celles-ci doivent être exemptes et doivent le rester pendant des années, le feu bactérien pouvant se développer assez lentement sur le matériel de plantation.351 Par ailleurs, on sait que les plantes de pépinière infectées sont la principale filière d'introduction du feu bactérien dans les régions qui ne sont pas adjacentes à des zones infectées.352 8.189 Les experts ont cependant émis des doutes quant à l'utilité d'une zone tampon pour protéger un verger contre le feu bactérien. M. Hale a rappelé que Roberts (2002)353 avait démontré de façon concluante qu'aucune zone tampon de quelque taille que ce soit n'était justifiée par les données scientifiques disponibles, dans la mesure où les fruits cueillis sur des arbres malades ou adjacents à
345 Annexe 3, M. Geider, paragraphe 319. M. Hayward a cité la NIMP n° 5 (1999), Glossaire des termes phytosanitaires, où il est dit qu'une zone tampon est une "zone qui entoure ou est adjacente ... à une zone, un lieu ou un site de production exempt d'organismes nuisibles et dans laquelle un organisme nuisible déterminé est peu ou pas présent et fait l'objet de lutte officielle pour prévenir sa dissémination".
346 Annexe 3, paragraphes 314, 319 et 320.
347 Pièce n° 19 du Japon.
348 Pièce n° 27 du Japon.
349 Voir le paragraphe 4.115.
350 MM. Hale, Hayward et Smith s'accordent à penser que l'épidémiologie du feu bactérien est différente de celle de beaucoup d'autres maladies bactériennes comme le chancre des agrumes (M. Hale, paragraphe 6.139, M. Hayward, paragraphe 6.140, M. Smith, paragraphe 6.141). Les experts considèrent en outre que la dimension de la zone recommandée dans le cas du chancre des agrumes n'est pas pertinente pour le feu bactérien (M. Hayward, paragraphe 6.140; M. Smith, paragraphe 6.141).
351 Annexe 3, paragraphe 320; voir aussi le paragraphe 6.137.
352 Paragraphes 6.28, 6.29, 6.31, 6.32, 6.41 et 6.47.
353 Pièce n° 16 des États-Unis.
des arbres malades n'hébergeaient pas E. amylovora.354 M. Smith a estimé que, en ce qui concernait le feu bactérien:
"il est pratiquement impossible que le feu bactérien soit introduit dans un verger de l'extérieur pendant une période de végétation donnée, à partir de chancres dans lesquels la bactérie se multiplie puis infecte les fruits. Nous nous demandons déjà si les fruits peuvent être gravement infectés à l'intérieur du verger; il est donc très improbable qu'ils soient directement infectés par l'inoculum provenant d'un verger adjacent, et si celui-ci atteint le verger, il doit tout d'abord s'établir et établir la maladie dans le verger, après quoi la maladie doit se propager aux fruits, ce qui ne peut se produire, dans le meilleur des cas, que pendant la période de végétation suivante. C'est pourquoi je doute qu'une zone tampon soit vraiment nécessaire dans le cas du feu bactérien."355
8.190 Les États-Unis comme les experts consultés par le Groupe spécial ont cité des études portant sur 30 900 fruits mûrs asymptomatiques cueillis à une distance de zéro à 300 mètres de sources d'inoculum du feu bactérien; ces études montraient qu'aucun des fruits placés en chambre froide ne présentait les symptômes du feu bactérien et qu'aucun des fruits découpés ne renfermait E. amylovora, même s'il avait été récolté sur un arbre directement adjacent à une source de feu bactérien.356
8.191 Nous concluons donc que, sur la base des preuves qui nous sont soumises, l'exigence par le Japon d'une zone tampon de 500 mètres, pour prévenir la contamination des pommes américaines par le feu bactérien, n'a pas de lien rationnel avec les preuves scientifiques disponibles.
8.192 Même si l'établissement d'une zone tampon était suffisamment justifié d'un point de vue scientifique pour éviter la contamination des pommes, nous rappelons aussi que cette prescription est appliquée de façon cumulative avec d'autres mesures visant à faire sorte que les pommes soient exemptes du feu bactérien lors de l'exportation, telles que l'exigence d'un traitement de surface, ou de l'inspection des vergers à plusieurs reprises. Dans ce contexte, l'exigence d'une zone tampon serait superflue.
ii) Prescriptions exigeant que les vergers produisant pour l'exportation soient inspectés au moins trois fois par an (aux stades de la floraison, du jeune fruit et de la récolte) pour détecter la présence du feu bactérien
8.193 Les États-Unis rappellent que le Japon exige que les vergers et les zones tampons soient inspectés au moins trois fois par an, aux stades de la floraison, du jeune fruit et de la récolte. Ils notent aussi que des inspections supplémentaires sont exigées après de violents orages (par exemple après des averses de grêle). Ils font valoir que seule une inspection au moment de la récolte pour détecter les vergers gravement infectés pourrait être utile pour évaluer la probabilité de la présence de bactéries du feu bactérien à la surface des pommes mûres asymptomatiques. Les États-Unis affirment cependant que même cette inspection n'est pas nécessaire car il n'y a aucune preuve scientifique que les pommes mûres asymptomatiques peuvent constituer une filière permettant l'entrée, l'établissement ou la dissémination du feu bactérien au Japon.
354 M. Hale, paragraphes 6.134 et 6.135. M. Hayward se réfère aussi à Roberts (2002, sous presse), qui a obtenu des résultats indiquant qu'une zone tampon de quelque taille que ce soit n'assurait aucune sécurité phytosanitaire (annexe 3, paragraphe 315).
355 Annexe 3, paragraphe 314; voir aussi M. Geider, paragraphe 319.
356 Paragraphes 6.134 à 6.136.
8.194 Le Japon fait valoir que les inspections sur le terrain sont nécessaires pour garantir l'efficacité de l'approche systémique. L'inspection au stade de la floraison est nécessaire parce que c'est le moment où les arbres sont les plus sensibles à l'infection. Néanmoins, l'infection par E. amylovora est visible surtout au stade du jeune fruit. Une troisième inspection au stade de la récolte est nécessaire car l'infection peut se produire après le stade du jeune fruit et que le mécanisme d'envahissement des pommes par E. amylovora n'est pas connu.
8.195 Nous avons constaté précédemment qu'il n'y a pas de preuves scientifiques suffisantes pour étayer la thèse selon laquelle les pommes infestées ou infectées constituent probablement une filière permettant l'entrée, l'établissement ou la dissémination du feu bactérien au Japon. Toutefois, même si cela n'était pas le cas, nous sommes d'avis que l'obligation d'inspecter les vergers au moins trois fois par an (aux stades de la floraison, du jeune fruit et de la récolte) pour détecter la présence du feu bactérien n'est pas étayée par des preuves scientifiques suffisantes.
8.196 Bien que les experts aient considéré que l'inspection était nécessaire pour déterminer si un verger était exempt de la maladie, ils se sont accordés à dire que trois inspections étaient plus que ce qui était nécessaire pour détecter la présence, ou l'absence, d'une grave d'infection par le feu bactérien.357 Selon eux, même si les vergers n'étaient pas inspectés, le risque d'entrée, d'établissement ou de dissémination du feu bactérien au Japon était très faible, car E. amylovora était rarement trouvée à la surface des pommes, même si elles provenaient de vergers très infectés.358
8.197 Nous concluons donc que la prescription du Japon exigeant que les vergers américains produisant pour l'exportation soient inspectés au moins trois par an, n'a pas de lien rationnel avec les preuves scientifiques disponibles.
b) Conclusion
8.198 Pour les raisons exposées ci-dessus, nous concluons que la mesure phytosanitaire en cause est manifestement disproportionnée au risque identifié, compte tenu des preuves scientifiques disponibles. En particulier, certaines des prescriptions appliquées par le Japon comme parties intégrantes de la mesure en cause, prises séparément ou appliquées d'une manière cumulative avec les autres prescriptions de cette mesure, ne sont pas étayées par des preuves scientifiques suffisantes au sens de l'article 2:2 de l'Accord SPS.