F. A RTICLE 5:1
2. Évaluation de la probabilité de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination
4.140 Les États-Unis n'ont pas soutenu que l'ARP de 1999 du Japon n'avait pas respecté la première prescription de l'article 5:1 – elle avait identifié le feu bactérien comme la maladie dont le Japon voulait empêcher l'entrée, l'établissement ou la dissémination sur son territoire ainsi que les conséquences biologiques et économiques qui pouvaient en résulter. Toutefois, l'ARP de 1999 n'avait respecté aucune des deux autres prescriptions. Le Japon n'avait pas centré son attention sur les preuves scientifiques relatives à l'importation des pommes, se contentant de faire des déclarations générales sur la possibilité au lieu d'évaluer la probabilité de l'entrée, de l'établissement ou de la
108 Première communication des États-Unis, paragraphe 62.
109 Rapport de l'Organe d'appel Australie – Saumons, paragraphe 121.
110 "Pest Risk Analysis concerning Fire Blight Pathogen (Erwinia amylovora), Ministère de l'agriculture, des forêts et de la pêche, Japon, 1996 (l'"ARP de 1996") (pièce n° 31 du Japon); et l'ARP de 1999, op. cit.
111 Op. cit., NIMP n° 2.
dissémination. Dans l'affaire Australie – Saumons, l'Organe d'appel avait dit que "il ne suffi[sait] pas, pour qu'une évaluation des risques corresponde au sens donné à cette expression à l'article 5:1 et dans la première définition figurant au paragraphe 4 de l'annexe A, que l'évaluation des risques conclue à la possibilité de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de maladies". En outre, l'Organe d'appel avait conclu que la deuxième prescription relative à l'évaluation des risques au titre de l'article 5:1 ne serait pas respectée si l'évaluation faisait "des déclarations générales et vagues évoquant une simple possibilité de survenue d'effets négatifs; déclarations qui ne constitu[aient] ni une évaluation quantitative, ni une évaluation qualitative de probabilité".112
4.141 Le Japon estimait que l'ARP de 1999 reposait sur une logique claire et incontestable.
Personne ne pouvait contester la probabilité de la dissémination de la maladie une fois qu'elle était introduite dans le pays. L'ARP de 1999 avait examiné non pas une possibilité théorique mais la probabilité de l'introduction et de la dissémination du feu bactérien par les pommes. L'Organe d'appel avait clairement établi que les évaluations des risques ne devaient pas forcément prendre la forme d'une analyse quantitative. En outre, il semblait au Japon que les États-Unis trouvaient à redire à l'ARP de 1999 car elle n'avait pas abouti à la conclusion qu'ils escomptaient – à savoir que les pommes "mûres asymptomatiques" ne disséminaient pas la maladie. On ne pouvait toutefois pas remettre en cause une évaluation des risques sur une telle base.
4.142 Les États-Unis ont soutenu que le fait que l'analyse du risque phytosanitaire faite par le Japon n'avait pas évalué la probabilité d'entrée ressortait clairement du fait que, fondamentalement, elle n'avait pas identifié et examiné les études scientifiques qui concernaient les pommes devant être importées. S'il avait dûment examiné les études concernant les fruits mûrs asymptomatiques, le Japon aurait pu commencer à évaluer la probabilité que les pommes importées des États-Unis soient infectées ou infestées par la bactérie du feu bactérien. Au lieu de cela, le Japon avait présenté les résultats d'études portant sur, entre autres, des fruits non mûrs, des fruits visiblement infectés ou abîmés, des fruits auxquels des plaies avaient été causées et des bactéries inoculées artificiellement pendant l'entreposage, des fruits visiblement infectés laissés sur les arbres, des feuilles de pommiers et des poires. En effet, l'ARP de 1999 avait explicitement écarté certaines preuves au motif qu'elles se rapportaient "uniquement" à des fruits "asymptomatiques" ou "d'apparence saine" qui étaient
"mûrs".113 Toutefois, il s'agissait des fruits mêmes que les États-Unis cherchaient à exporter au Japon et pour lesquels le Japon devait évaluer le risque.
4.143 Le Japon a observé que l'ARP de 1999 avait pris en compte toutes les preuves disponibles qui se rapportaient non seulement aux pommiers mais aussi aux pommes, mûres conme non mûres, visiblement atteintes du feu bactérien comme asymptomatiques – y compris l'article de van der Zwet et al. (1990).114
4.144 Les États-Unis ont aussi fait valoir que l'ARP de 1999 effectuée par le Japon n'avait pas évalué la probabilité d'entrée parce qu'elle n'avait pas pleinement décrit les étapes qui devaient être franchies pour l'entrée de la bactérie. La Norme internationale pour les mesures phytosanitaires n° 11:
Analyse du risque phytosanitaire pour les organismes de quarantaine (ci-après dénommée "NIMP n° 11" ou "directives de 2001") mentionnait les étapes qu'une évaluation de la probabilité d'entrée comportait: 1) identification des filières pertinentes; 2) probabilité que l'organisme nuisible soit associé à la filière à l'origine; 3) probabilité de survie au transport ou à l'entreposage; 4) probabilité qu'un organisme nuisible survive aux procédures de lutte en vigueur; et 5) probabilité de transfert à un hôte approprié.115
112 Rapport de l'Organe d'appel Australie – Saumons, paragraphes 123 et 129.
113 Op. cit., ARP de 1999, section 1-1, page 6.
114 Op. cit.
115 Op. cit., NIMP n° 11.
4.145 Le Japon a observé que son ARP de 1999 avait été entreprise avant que la NIMP n° 11 ait été adoptée, et pouvait donc être fondée uniquement sur les directives de 1996. Toutefois, les directives de 2001 avaient été élaborées à partir des directives de 1996 et les deux établissaient en substance le même cadre. Pour cette raison, le Japon n'avait pas estimé nécessaire de réexaminer l'ARP de 1999 après l'adoption des directives de 2001. En outre, l'article 5:1 disposait ce qui suit: "les Membres feront en sorte que leurs mesures … phytosanitaires soient établies sur la base d'une évaluation … des risques … pour la préservation des végétaux, compte tenu des techniques d'évaluation des risques élaborées par les organisations internationales compétentes". Par conséquent, l'obligation d'un Membre importateur était de "tenir compte" de ces techniques d'évaluation des risques et non de les
"suivre rigoureusement".
4.146 Les États-Unis ont fait valoir que, puisqu'il n'y avait pas de preuve scientifique qu'elles avaient jamais introduit ou disséminé le feu bactérien, les pommes ne pourraient représenter un risque d'introduction du feu bactérien au Japon que s'il y avait des preuves scientifiques qu'elles constituaient une filière d'introduction. Le Japon n'avait identifié aucune des étapes nécessaires pour que les pommes importées constituent une filière hypothétique. Le Japon n'avait pas non plus cité de preuve scientifique établissant que chacune des étapes de la filière hypothétique serait franchie – ce qui était compréhensible puisqu'il n'y avait pas de preuve scientifique pour étayer chacune de ces étapes.
4.147 Les États-Unis ont allégué qu'il n'était pas difficile d'identifier chacune des étapes nécessaires pour que les pommes importées constituent une filière hypothétique en se fondant sur les cinq étapes identifiées dans la NIMP n° 11 susmentionnée. En appliquant ces étapes de l'évaluation au cas d'E. amylovora et des pommes, il était possible d'identifier les étapes qui devaient effectivement être franchies pour que les pommes importées constituent une filière de transmission de la maladie. Ces étapes étaient les suivantes: 1) les fruits devaient être contaminés à l'extérieur ou à l'intérieur par la bactérie du feu bactérien; 2) la bactérie devait survivre aux conditions de récolte, de manutention commerciale et d'entreposage; 3) la bactérie devait survivre aux conditions de transport (y compris l'entreposage au froid), de manutention et de rejet (y compris la consommation); 4) les pommes devaient être jetées à proximité d'une plante hôte; 5) la plante hôte devait être réceptive (c'est-à-dire capable d'être infectée); 6) la bactérie devait être transférée du fruit contaminé jeté à un hôte sensible;
et 7) des conditions favorables devaient exister pour qu'il y ait infection et que le feu bactérien se développe.116
4.148 Le Japon a soutenu que l'ARP de 1999 avait identifié les étapes de la filière nécessaires pour que le feu bactérien soit disséminé par des pommes mûres d'apparence saine importées des États-Unis. Les étapes de la filière de dissémination par l'exsudat bactérien et les preuves scientifiques pertinentes relatives à ces étapes étaient les suivantes:
i) Des pommes mûres d'apparence saine qui abritaient E. amylovora à l'intérieur ou dans le calice étaient récoltées aux États-Unis (van der Zwet et al. 1990, Hale et al. 1987).
ii) Des bactéries présentes à l'intérieur ou dans le calice de pommes mûres d'apparence saine ont survécu à l'entreposage au froid et au transport (van der Zwet et al. 1990).
iii) Des pommes mûres d'apparence saine ont été importées et vendues dans des magasins de détail au Japon.
116 Ces étapes sont très proches du modèle linéaire présenté dans Roberts et al. (1998), mais décomposent deux des éléments de ce modèle en sous-éléments. Voir Roberts et al. (1998), pages 19 à 28, 24 et 25.
iv) Soit la brûlure interne du fruit était découverte par des particuliers, etc., et les pommes infectées étaient jetées aux ordures et transportées par de gros oiseaux (corbeaux, etc.) depuis les décharges jusque dans les haies, les arbres d'alignement comme les aubépines, les cotonéasters, etc., ou dans les vergers près des villes (les décharges étaient très souvent situées près de haies ou d'arbres d'alignement); SOIT v) Les gens allaient en banlieue pour se distraire et rapportaient des pommes, et celles
dont le cœur était brûlé étaient jetées après avoir été mangées.
vi) Avec le climat doux et humide du Japon, l'exsudat bactérien suintait des pommes jetées dans les champs (Thomson 1992, Smith et al. 1986).
vii) L'exsudat bactérien adhérait aux becs ou aux pattes des petits oiseaux (Schroth et al. 1974, Seidal et al. 1994); ET/OU l'exsudat bactérien adhérait à la cavité buccale et aux pattes des insectes (mouches, fourmis, etc.) (Thomson et al. 1992, van der Zwet and Keil 1979); ET/OU le vent et la pluie dispersaient un aérosol qui contenait de l'exsudat bactérien (van der Zwet 1994).
viii) La bactérie du feu bactérien, qui était présente dans l'exsudat bactérien adhérant à des parties du corps des petits oiseaux ou des insectes ou dans l'aérosol, envahissait les organismes sensibles (fleurs, etc.) ou les cicatrices des poiriers ou des pommiers situés dans des vergers commerciaux, et ces arbres devenaient une source d'inoculum primaire; ET/OU la bactérie du feu bactérien envahissait les organismes sensibles (fleurs, etc.) ou les cicatrices des plantes hôtes sensibles (haies, arbres d'alignement, etc.) et ces plantes devenaient une sources d'inoculum primaire (Thomson 1992, van der Zwet 1994, Schroth et al. 1974).
4.149 Le Japon a également maintenu que les directives de 1996 n'exigeaient pas que chaque étape d'une filière soit étayée par des preuves scientifiques. Au contraire, les directives disposaient ce qui suit: "Les filières éventuelles qui pourraient ne pas exister actuellement doivent être évaluées si elles sont connues".
4.150 Les États-Unis ont fait valoir qu'ils avaient examiné l'ARP de 1999 du Japon et n'avaient pas pu trouver de description d'une quelconque filière hypothétique identifiant les différentes étapes qui devaient être franchies pour que les pommes importées constituent une filière. Ils ont maintenu qu'en fait, les preuves scientifiques démontraient que des étapes de cette filière hypothétique ne seraient pas franchies. Par exemple, les États-Unis estimaient que les experts scientifiques avaient confirmé qu'il n'y avait pas de preuve scientifique que des bactéries endophytes (internes) du feu bactérien avaient été découvertes dans des pommes mûres récoltées dans un verger. De même, comme les experts scientifiques l'avaient selon les États-Unis unanimement confirmé, il n'y avait pas de preuve scientifique de l'existence de "fruits mûrs d'apparence saine mais infectés" (étapes iv), v) et vi)); cela semblait plutôt être une hypothèse avancée par le Japon. La référence à l'article de van der Zwet et al.
(1990) n'apportait aucune "preuve de l'infection des pommes par E. amylovora" (ou, plus précisément, des pommes "mûres", autrement dit la filière hypothétique) parce que cet article ne faisait pas mention d'une expérience établissant qu'E. amylovora était la cause de l'infection par le feu bactérien des fruits mûrs récoltés. Bien que Hale et al. (1987) aient découvert des bactéries épiphytes sur le calice d'un petit nombre de fruits récoltés dans un verger fortement atteint du feu bactérien (mais ils n'avaient pas découvert de bactéries sur des fruits récoltés dans des vergers modérément atteints), le document ne fournissait aucune preuve que les bactéries épiphytes pouvaient infecter un fruit mûr récolté ou qu'il pouvait exister des "fruits mûrs d'apparence saine mais infectés". De surcroît, les États -Unis estimaient que les experts scientifiques avaient unanimement dit qu'il n'y avait pas de preuve scientifique que des populations épiphytes présentes sur le calice pouvaient infecter une pomme mûre.
Enfin, les études de Thomson (1992) et Smith et al. (1986) qui étaient citées portaient sur des
chancres et sur des fruits infectés non mûrs et ne fournissaient donc aucune preuve que des fruits mûrs récoltés pouvaient être infectés ou qu'il existait des fruits "mûrs d'apparence saine mais infectés".
4.151 Le Japon a contesté la conclusion des États-Unis selon laquelle la présence de la bactérie à l'extérieur était "extrêmement rare". Sholberg et al. (1988), par exemple, indiquaient clairement qu'"E. amylovora pourrait être présente sur des fruits asymptomatiques au moment de la récolte dans certaines conditions" et van der Zwet et al. (1990) avaient montré que des pommes mûres risquaient d'abriter des bactéries endophytes. Le Japon a noté que les États-Unis admettaient que la bactérie pourrait exister à l'intérieur de pommes presque mûres. L'allégation des États-Unis ne pourrait être compatible avec la présence des bactéries observée à l'intérieur de pommes presque mûres uniquement si ces bactéries disparaissaient pendant les quelques jours ou semaines critiques précédant la maturation. Toutefois, les États-Unis n'avaient même pas avancé de théorie, et encore moins de preuves, pour expliquer cette disparition.
4.152 Les États-Unis ont indiqué que même dans le cas rare où des fruits mûrs asymptomatiques pourraient être contaminés à l'extérieur, ces populations externes de bactéries du feu bactérien mourraient rapidement les unes après les autres car les bactéries étaient vulnérables aux conditions environnementales et n'étaient pas aptes à survivre à l'extérieur (si ce n'est sur les pistils des fleurs en développement). L'ARP de 1999 ne présentait aucune preuve concernant la probabilité que la bactérie du feu bactérien survive pendant les opérations commerciales de manutention, d'entreposage et de transport (étapes 2, 3 et 4 des directives de 2001 pour l'évaluation de la probabilité d'entrée). En revanche, les preuves scientifiques établissaient qu'il était extrêmement improbable que les bactéries épiphytes survivantes puissent survivre à la récolte, aux opérations commerciales de manutention, d'entreposage et de transport, à la distribution de détail, à la consommation et au rejet. En fait, l'effet de l'entreposage au froid à lui seul (par exemple, le traitement par le froid obligatoire de 55 jours que le Japon imposait aux pommes américaines pour lutter contre le carpocapse) rendait la probabilité de la survie d'une bactérie épiphyte très improbable.117 En outre, comme les experts scientifiques l'avaient selon les États-Unis unanimement confirmé, il n'y avait tout simplement pas de preuve scientifique de l'existence d'un vecteur ou de la probabilité du transfert d'une quelconque bactérie qui aurait survécu depuis un fruit jeté jusqu'à un hôte sensible (étape 5 des directives de 2001). Par conséquent, les preuves scientifiques établissaient que les pommes ne constituaient pas une filière car les étapes nécessaires ne seraient pas franchies.
4.153 Le Japon a répliqué que l'expérience relative à l'entreposage menée par van der Zwet et al.
(1990) avait montré que les pommes Rome Beauty mûres originaires de Virginie occidentale avaient développé les symptômes de la brûlure interne du fruit après 37 à 121 jours en chambre froide,
"vraisemblablement à cause de bactéries endophytes". L'étude établissait la conclusion suivante:
"Quelques fruits de la variété Rome Beauty qui n'ont pas été inoculés et ont été entreposés à une température de 1° Celsius ont développé le feu bactérien. Par conséquent, des fruits asymptomatiques provenant d'un cultivar sensible, récoltés sur des arbres atteints, peuvent développer le feu bactérien pendant l'opération commerciale d'entreposage." Bien que l'ARP de 1999 n'ait pas explicitement fait référence à cet article, elle l'a bien pris en compte pour l'examen dans le cadre de la section intitulée
"Probabilité de l'introduction au Japon par la méthode de transport normale". En outre, l'ARP de 1999 a estimé qu'il n'était pas possible de découvrir des bactéries E. amylovora latentes à l'intérieur de
117 Dans leur première communication, les États-Unis ont fait référence à une étude de grande envergure (Hale et Taylor (1999)) qui avait examiné la survie de la bactérie du feu bactérien sur des fruits ayant subi une opération commerciale normale d'entreposage au froid: un nombre variable de bactéries avait été inoculé à la surface des fruits puis le nombre de bactéries ayant survécu après l'entreposage avait été déterminé.
Aussi bien dans les "conditions commerciales" que dans les "conditions de laboratoire", l'étude avait constaté que les bactéries avaient été éliminées sur la totalité des 570 fruits inoculés sauf deux après un entreposage de 25 jours au froid et de 14 jours à température ambiante. Des bactéries avaient été isolées uniquement sur certains des fruits auxquels avait été inoculé un nombre extrêmement élevé de bactéries – très supérieur à celui qui avait été constaté sur des fruits mûrs asymptomatiques récoltés.
pommes d'apparence saine par une inspection visuelle. Les bactéries présentes à l'intérieur des pommes ne pouvaient pas non plus être détruites par le traitement de surface au chlore, ni être éliminées par une "opération commerciale normale de manutention des fruits (comme l'élimination des déchets, le tri, le rinçage, le classement et l'emballage)".
4.154 En outre, le Japon a indiqué que l'ARP de 1999 avait examiné la question du transfert à un hôte approprié et avait conclu ce qui suit: "Au cours de la distribution, de la transformation et de la consommation, certains [fruits frais] peuvent être rejetés dans le milieu naturel sous forme de restes, de déchets ou de matières inutiles".118 En toute logique, on pourrait facilement imaginer qu'E. amylovora, survivant soit à l'intérieur, soit à l'extérieur de la pomme, puisse être transmise aux plantes hôtes voisines, par la pluie, le vent, les insectes, etc. Une fois ces fruits introduits au Japon, la bactérie serait exposée à l'environnement aux stades de la distribution, de l'entreposage, de la consommation et de l'élimination des fruits, causant un réel risque de dissémination. Le Japon estimait qu'on devrait imaginer des filières potentielles complexes et interdépendantes allant des fruits importés à un verger, comme le suggéraient les directives de 2001. Il a noté que les directives de 2001 disposaient ce qui suit: "[L]es filières potentielles qui n'existent peut-être pas actuellement seront évaluées", et "[L]'estimation de la probabilité d'introduction de l'organisme nuisible … comporte de nombreuses incertitudes … cette estimation est une extrapolation de la situation dans laquelle l'organisme nuisible est réellement présent à une situation hypothétique".
4.155 Les États-Unis ont noté qu'il n'y avait pas de preuve scientifique de l'existence d'un quelconque vecteur permettant de transférer une bactérie qui aurait survécu depuis un fruit jeté jusqu'à un hôte sensible.119 La citation par le Japon de van der Zwet et Keil (1979) était inappropriée car les
"preuves de la dissémination d'E. amylovora par les insectes, les oiseaux, le vent et la pluie"
renvoyaient à la dissémination de bactéries provenant des plantes hôtes malades. Il n'y avait pas de preuve que "les insectes, les oiseaux, le vent et la pluie" transféreraient les bactéries depuis des fruits contaminés de façon épiphyte et jetés; en fait, les preuves scientifiques confirmaient qu'il n'y avait pas de transfert des bactéries épiphytes par un vecteur depuis des fruits contaminés jetés. Par conséquent, la dernière étape de la filière hypothétique du Japon n'était pas non plus étayée par la moindre preuve scientifique.
4.156 Le Japon a fait valoir que l'exsudat bactérien pouvait adhérer à des parties du corps des insectes ou des oiseaux se nourrissant de pommes jetées par les Japonais dans des zones urbaines et rurales, ou être présent dans l'aérosol, et envahir les organismes sensibles (fleurs, etc.), les cicatrices
4.156 Le Japon a fait valoir que l'exsudat bactérien pouvait adhérer à des parties du corps des insectes ou des oiseaux se nourrissant de pommes jetées par les Japonais dans des zones urbaines et rurales, ou être présent dans l'aérosol, et envahir les organismes sensibles (fleurs, etc.), les cicatrices