l'article 2:2
a) Résumé des arguments des parties258
8.109 Les États-Unis font valoir que le produit qu'ils exportent au Japon consiste en "pommes mûres asymptomatiques". Ils ajoutent que l'emploi des notions de maturité physiologique et de maturité commerciale repose sur des bases scientifiques, commerciales et horticoles établies de longue date. Selon eux, cette distinction est pertinente parce que le fruit mûr, à la différence du fruit non mûr, n'est pas susceptible de contamination par E. amylovora et ne peut pas être un hôte de la bactérie ni développer le feu bactérien.
8.110 Le Japon conteste les notions de pommes "mûres" et "asymptomatiques". Il fait valoir que la notion de maturité est fondamentalement subjective et que son utilisation est ambiguë car il faudrait faire une distinction entre la "maturité physiologique" et la "maturité commerciale". Le Japon considère que la maturation est un processus continu. Selon lui, les bactéries endophytes présentes dans les pommes physiologiquement non mûres ont des chances259 de survivre jusqu'à la "maturité commerciale", compte tenu de l'écologie et des autres caractéristiques connues de la bactérie. Il ajoute que l'on a découvert E. amylovora dans des pommes presque mûres, qui présentaient même des signes d'infection grave, comme la production d'exsudat bactérien. Le Japon allègue en outre que les États-Unis n'ont fourni aucune explication scientifique du fait que la bactérie peut être présente dans des pommes presque mûres, mais prétendument pas dans des pommes mûres.
b) Analyse du Groupe spécial i) Introduction
8.111 Lorsque nous avons examiné le produit en cause en l'espèce, aux paragraphes 8.26 à 8.34, nous avons estimé que nous ne pouvions préjuger de nos conclusions en limitant indûment, d'emblée,
258 Les arguments des parties sont exposés en détail aux paragraphes 4.90 à 4.102 et 4.192 à 4.198 du présent rapport.
259 Deuxième communication du Japon, 13 novembre 2002, paragraphe 27.
la portée de nos constatations aux pommes mûres asymptomatiques. Dans le contexte de l'article 2:2, nous considérons que l'analyse des parties soulève deux questions essentielles: celle de la pertinence de la notion de pommes "mûres asymptomatiques" du point de vue du risque de transmission du feu bactérien; et celle du risque lié aux pommes autres que les pommes mûres asymptomatiques, comme les pommes non mûres ou endommagées.
8.112 Si nous constatons qu'il est pertinent de distinguer les pommes "mûres asymptomatiques" des autres pommes (par exemple les pommes non mûres ou endommagées), nous procéderons à une analyse spécifique des risques liés à chaque catégorie.
ii) Pommes mûres asymptomatiques par opposition aux autres pommes
8.113 Nous notons que les experts ont fait, à notre demande, des observations sur la notion de maturité et sur le point de savoir si une pomme naturellement infectée pouvait devenir un fruit d'apparence saine.260 En ce qui concerne la notion de maturité, M. Hale a confirmé qu'il existait des définitions admises permettant de déterminer si une pomme est parvenue à la maturité physiologique et commerciale. Une pomme est considérée comme physiologiquement mûre lorsqu'elle atteint le stade où, une fois cueillie, elle continuera de mûrir. Si une pomme n'est pas mûre au moment où elle est cueillie, elle ne mûrira pas après. Elle se ratatinera et deviendra impropre à la consommation.261 L'évaluation de la maturité prend notamment en compte la couleur, la teneur en amidon et en extraits secs solubles, la fermeté de la chair, l'acidité et le taux de production d'éthylène. M. Hayward a déclaré qu'il existait des méthodes objectives pour déterminer la maturité des pommes, sur lesquelles étaient fondées les directives internationales de l'OCDE.262 Selon lui, comme selon M. Hale, une pomme était physiologiquement mûre lorsqu'elle était arrivée au stade de développement où, une fois cueillie, elle continuait de se développer et de mûrir.263
8.114 Les experts ont cependant noté que la maturation était un processus continu.264 Nous croyons comprendre, sur la base de leurs avis, qu'ils jugeaient cette question pertinente en ce qui concernait la sensibilité des pommes au feu bactérien. M. Smith et M. Geider étaient d'avis l'un et l'autre que ce qui permettait l'introduction de la bactérie dans des pommes non mûres n'avait pas nécessairement un rapport avec ce qui déterminait ensuite leur maturité physiologique ou commerciale.265 D'après ces experts, il est évident que des pommes très jeunes sont sensibles à E. amylovora mais que, lorsqu'elles sont parvenues à la maturité commerciale, elles ne sont plus sensibles. Cette sensibilité disparaît à un moment donné entre l'immaturité et la maturité commerciale.266
8.115 En conséquence, nous estimons que la distinction entre pommes mûres et pommes non mûres est pertinente pour ce qui est du risque de contamination du fruit.
8.116 Nous notons aussi que les experts ont déclaré que des fruits jeunes infectés ne deviendraient pas des fruits d'apparence saine.267 M. Geider a dit que la persistance d'E. amylovora à l'état dormant dans les fruits n'avait pas été mise en évidence et était difficile à démontrer.268 Les fruits naturellement infectés étaient petits et ratatinés; ils pouvaient présenter des lésions et ils ne parvenaient pas à maturité. Il était donc très improbable qu'ils deviennent des fruits "d'apparence
260 Paragraphes 6.5 à 6.10.
261 Paragraphe 6.5.
262 Paragraphe 6.6.
263 Ibid.
264 Annexe 3, M. Hale, paragraphe 91.
265 Annexe 3, M. Geider, M. Hale, M. Smith, paragraphes 89, 91 et 95.
266 Annexe 3, M. Smith, paragraphe 95.
267 Aux fins de la présente affaire, les termes "asymptomatiques" et "d'apparence saine" sont employés indifféremment.
268 Paragraphe 6.7.
saine".269 En outre, lorsqu'une infection naturelle se produisait sur des pommes parvenues à un stade de développement avancé, par exemple après des averses de grêle, les fruits commençaient à pourrir et un suintement (exsudat) apparaissait.270
8.117 Les experts ont cependant indiqué que, si la bactérie restait à la surface du fruit, notamment dans le calice, à la fin de la floraison, un fruit d'apparence saine pouvait se développer. Toutefois, aucun des experts n'a dit avoir connaissance d'études scientifiques montrant que des bactéries présentes sur le fruit ou dans le calice avaient infecté l'intérieur de la pomme. De plus, des essais visant à provoquer l'infection en mettant sur le pédicule coupé une grande quantité d'E. amylovora n'avaient pas démontré de façon probante que l'intérieur du fruit était infecté.271
8.118 En conséquence, nous estimons que la notion de pommes "asymptomatiques" est scientifiquement pertinente. En effet, dans la mesure où la persistance d'E. amylovora à l'état dormant n'a pas été mise en évidence, il est fort probable qu'une infection serait décelable à l'oeil nu.
iii) Pertinence de l'examen des risques liés à la fois aux pommes mûres asymptomatiques et aux autres pommes
8.119 L'analyse qui précède tend à montrer non seulement que les pommes mûres asymptomatiques peuvent présenter un faible risque de constituer une filière effective, mais aussi que les pommes autres que les pommes mûres asymptomatiques peuvent présenter un risque de contamination plus élevé.
Nous rappelons qu'au paragraphe 1 de l'Annexe A de l'Accord SPS, une mesure phytosanitaire est définie comme étant "toute mesure appliquée pour préserver les végétaux [sur le territoire d'un Membre] des risques découlant de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de parasites, maladies, organismes porteurs de maladie ou organismes pathogènes". Cette définition ne limite pas le champ d'application des mesures phytosanitaires au produit que le pays exportateur prétend exporter. Pour être efficace, une mesure phytosanitaire devrait viser toutes les formes du produit pouvant effectivement être importées.
8.120 Nous rappelons à cet égard que, dans l'affaire CE – Hormones, l'Organe d'appel a estimé qu'il était légitime que les Communautés européennes aient examiné non seulement les risques scientifiques découlant de l'ingestion par l'homme de résidus d'hormones contenus dans la viande, mais aussi les risques étroitement liés découlant de l'inobservation des bonnes pratiques vétérinaires dans l'administration d'hormones à des fins anabolisantes, conjuguée aux multiples problèmes relatifs à la détection et au contrôle de cette inobservation.272 Nous reconnaissons que l'Organe d'appel a exprimé cette opinion dans le contexte d'une évaluation des risques au titre de l'article 5:1 et 5:2.
Toutefois, nous notons premièrement le rôle central de l'article 5:1 dans l'Accord SPS.273
269 Voir aussi M. Hale, paragraphe 6.8.
270 M. Geider, paragraphe 6.7.
271 Annexe 3, MM. Geider, Hale, Hayward et Smith, paragraphes 178, 180, 181, 182.
272 Rapport de l'Organe d'appel CE – Hormones, paragraphe 205.
273 Voir le rapport de l'Organe d'appel CE – Hormones, paragraphe 180, où l'Organe d'appel a indiqué ce qui suit:
"180. D'entrée de jeu, il faut soulever deux considérations préliminaires. La première est que le Groupe spécial a estimé que l'article 5:1 pouvait être considéré comme une application spécifique des obligations fondamentales énoncées à l'article 2:2 de l'Accord SPS160, qui se lit ainsi:
Les Membres feront en sorte qu'une mesure sanitaire ou phytosanitaire ne soit appliquée que dans la mesure nécessaire pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou préserver les végétaux, qu'elle soit fondée sur des principes scientifiques et qu'elle ne soit pas maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, exception faite de ce qui est prévu au paragraphe 7 de l'article 5. (non souligné dans l'original)
Nous admettons cette considération d'ordre général et tenons à souligner aussi que les articles 2:2 et 5:1 devraient toujours être lus ensemble. L'article 2:2 éclaire l'article 5:1: les éléments qui définissent
Deuxièmement, la déclaration suivante de l'Organe d'appel indique, selon nous, une application générale de ce principe dans le cadre de l'Accord SPS:
"Nous estimons que l'objet et le but de l'Accord SPS justifient l'examen et l'évaluation de tous ces risques pour la santé des personnes, quelle que puisse être leur origine précise et immédiate."274
8.121 Dans ces circonstances, il nous semble légitime d'examiner tous les aspects mentionnés par le Japon en rapport avec l'importation de pommes des États-Unis, y compris les erreurs humaines/techniques lors du tri des pommes ou les actions illicites pouvant conduire à l'importation de pommes infestées/infectées.275
8.122 Compte tenu de ce qui précède, nous concluons qu'il est non seulement utile mais aussi pertinent de faire une distinction, dans notre évaluation des preuves relatives à la transmission de la maladie, entre, d'une part, les risques liés aux pommes physiologiquement mûres et d'apparence saine et, d'autre part, les risques liés aux autres pommes (pommes non mûres ou pommes mûres mais abîmées), même si ces dernières ne peuvent entrer qu'accidentellement sur le territoire japonais.
4. Infestation et infection276 des pommes mûres asymptomatiques a) Infestation
i) Bactéries endophytes
8.123 Selon les États-Unis, de nombreuses études montrent que les pommes mûres asymptomatiques n'hébergent pas de populations de bactéries endophytes, même si elles sont cueillies sur des arbres infectés par le feu bactérien. Ces résultats reflètent les caractéristiques biologiques de la maladie. Les pommes infectées ne mûrissent pas. Les pommes non mûres peuvent contenir des quantités décelables de bactéries endophytes, mais les pommes mûres asymptomatiques n'hébergent pas de populations internes de bactéries. Van der Zwet et al. (1990), cité par le Japon, ne fait pas de distinction entre les fruits non mûrs et les fruits mûrs. Les États-Unis font valoir que la tentative de Tsukamoto et al. (2003) pour trouver des bactéries endophytes n'avait pas réussi.277 Les résultats préliminaires montraient qu'E. amylovora n'avait pas été trouvée. L'étude ne fournissait pas de renseignements supplémentaires concernant les étapes de la filière hypothétique envisagée par le Japon, et les experts ont conclu que cette filière ne pouvait pas être suivie jusqu'au bout.
l'obligation fondamentale énoncée à l'article 2:2 donnent un sens à l'article 5:1."
274 Rapport de l'Organe d'appel CE – Hormones, paragraphe 206.
275 Toutefois, comme l'importation de pommes non mûres infectées ne peut avoir lieu que par suite d'une erreur de manutention ou d'une action illicite, nous examinons la question de la contamination seulement en relation avec l'aboutissement de la filière.
276 Au paragraphe 6.8 ci-dessus, M. Hale a dit qu'il était important de faire une distinction entre les fruits infectés et les fruits infestés. Les fruits infectés étaient malades tandis que les fruits infestés, bien que contaminés par E. amylovora, n'étaient pas malades. Voir aussi M. Smith, paragraphe 6.10, où il indique que le terme "infection" désigne non seulement la présence de bactéries, mais aussi un processus pathogénique actif.
M. Hayward, annexe 3, paragraphe 67: "Je me permets de citer les définitions des termes utilisés en phytopathologie qui sont données dans un guide: "L'infection est le résultat de la pénétration d'un organisme ou d'un virus dans une plante hôte, avec laquelle il établit une relation parasitaire permanente ou temporaire."
Tandis que l'infestation, ou infester, signifie: "Proliférer à la surface d'une plante. S'il s'agit de micro-organismes ou de virions présents sur une plante, le terme n'implique pas qu'une infection a eu lieu."
Comme cela est indiqué au paragraphe 2.13, le Groupe spécial utilisera la définition donnée par les experts.
277 Pièces n° 39 et n° 42 du Japon.
8.124 Le Japon fait valoir que les États-Unis ont seulement démontré qu'il pouvait ne pas y avoir de risque dans certaines circonstances limitées. La bactérie est capable de survivre dans différentes conditions. De plus, citant van der Zwet et al. (1990), le Japon fait valoir que des bactéries endophytes avaient été trouvées dans des pommes mûres. Ces observations étaient confirmées par Roberts et al. (1998). Selon le Japon, les États-Unis n'ont pas expliqué comment des bactéries endophytes pouvaient être trouvées dans des pommes presque mûres et pouvaient disparaître quelques jours ou quelques semaines avant la maturation. Le Japon rappelle en outre que Tsukamoto et al.
(2003) ont fait des expériences pour déterminer plus précisément la capacité d'E. amylovora d'envahir le fruit et de se multiplier par le pédoncule (queue).278
8.125 Nous notons que, selon l'avis des experts sur ce point, il n'y a aucune preuve de la présence de bactéries endophytes dans des pommes mûres.279 M. Smith a indiqué que quelques études signalaient la présence de bactéries endophytes, mais les experts consultés par le Groupe spécial ont jugé leurs résultats peu convaincants.280
8.126 Les experts consultés par le Groupe spécial ont dit en outre qu'E. amylovora n'était pas présente à l'état endophyte dans les fruits mûrs d'apparence saine.281
8.127 Sur la base des preuves scientifiques dont nous disposons dans la présente procédure, nous notons que l'observation de l'existence de populations endophytes dans les pommes mûres repose essentiellement sur une seule étude dont les conclusions sur ce point ne sont pas claires et sont contestées, à savoir van der Zwet et al. (1990).282 Bien qu'elle signale qu'E. amylovara avait été isolée dans des fruits mûrs, cette étude ne précise pas le degré de maturité des fruits ni s'ils étaient asymptomatiques ou non.283 De plus, elle semble rendre compte de plusieurs séries d'expériences menées dans des conditions et dans des lieux différents, et elle ne décrit pas les conditions de chaque expérience de façon suffisamment détaillée pour que l'on puisse en tirer une conclusion précise.284 De ce fait même, ses conclusions sont assez confuses, difficiles à interpréter et même douteuses, comme l'ont laissé entendre les experts consultés par le Groupe spécial.285 De surcroît, les éclaircissements demandés par les États-Unis aux principaux auteurs de l'étude jettent encore plus le doute sur la conclusion selon laquelle E. amylovora a été trouvée à l'intérieur de fruits commercialement mûrs.286 L'étude de Roberts et al. (1998) citée par le Japon présente simplement les conclusions de van der Zwet et al. (1990), mais ne fait état d'aucune preuve nouvelle à cet égard. Le fait que van der Zwet a collaboré à cette étude n'influe pas, selon nous, sur la conclusion tirée des avis des experts et des commentaires faits par l'auteur le 16 juillet 2002.
8.128 Nous concluons donc, sur la base des renseignements communiqués au Groupe spécial, qu'il n'y a pas de preuves scientifiques suffisantes pour conclure que des pommes mûres asymptomatiques hébergeraient des populations de bactéries endophytes.
278 Ibid.
279 Annexe 3, paragraphes 28, 29, 54, 57, 59, 63, 75, 76, 80, 82, 83 et 360 à 363. Voir aussi les paragraphes 6.72 à 6.75.
280 Annexe 3, paragraphe 363.
281 Paragraphes 6.15 à 6.19, et 6.72 à 6.75; annexe 3, paragraphes 59, 76 et 82.
282 Paragraphes 6.72 à 6.75.
283 Annexe 3, M. Smith, paragraphe 53.
284 M. Smith et M. Geider, annexe 3, paragraphes 54, 56 et 57.
285 M. Hale et M. Smith, paragraphes 6.77 à 6.79, 681 à 6.84, 6.86, 6.87 et 6.89 respectivement.
286 Nous notons que, si ces déclarations confirment notre conclusion que les résultats de cette étude sont imprécis, nos conclusions sur ce point n'en dépendent pas.
ii) Bactéries épiphytes
8.129 Les États-Unis affirment que la littérature scientifique indique que la présence de bactéries épiphytes sur des fruits mûrs asymptomatiques au moment de la récolte est extrêmement rare. Dans les quelques cas où des bactéries épiphytes ont été détectées, les fruits avaient été cueillis sur ou à moins de dix mètres d'un arbre infecté, dans des vergers gravement touchés. Les États-Unis concluent que, dans la plupart des cas, les pommes mûres asymptomatiques ne seraient pas contaminées en surface par la bactérie du feu bactérien, même si elles sont étaient cueillies sur des arbres ou dans des vergers infectés.
8.130 Les États-Unis font valoir en outre que les caractéristiques biologiques de la bactérie et le cycle de la maladie sont tels que les bactéries diminuent en nombre à mesure que la saison avance et que les conditions deviennent moins propices, devenant extrêmement rares sur les fruits au moment de la récolte. Les preuves scientifiques indiquent que les bactéries présentes à la surface des fruits meurent rapidement.287
8.131 Le Japon conteste la conclusion selon laquelle la présence de bactéries à la surface des fruits est extrêmement rare. Il cite Sholberg et al. (1998) pour affirmer qu'E. amylovora peut être présente sur des fruits asymptomatiques au moment de la récolte, dans certaines conditions.
8.132 À cet égard, nous notons la remarque de M. Hayward selon laquelle l'étude de Sholberg avait révélé une sensibilité uniquement lorsque les pommiers étaient intercalés avec des poiriers très infectés288, et les méthodes d'exploitation très différentes pour les pommiers et pour les poiriers semblaient empêcher leur plantation intercalaire.289
8.133 Les États-Unis font valoir que les pommes mûres hébergent rarement des bactéries épiphytes, même si elles sont récoltées dans des vergers fortement infectés.
8.134 Nous rappelons que les experts n'ont pas exclu la possibilité de trouver des bactéries à la surface des pommes dans des vergers gravement infectés.290 Ils ont fait observer en outre que des bactéries épiphytes pouvaient être présentes lorsque l'infection des fleurs n'avait pas entraîné l'apparition du feu bactérien et lorsque des bactéries restaient confinées dans le calice. Certains des experts se sont demandé si les populations présentes à la surface ou dans le calice pouvaient être considérées comme de véritables populations épiphytes capables de transmettre le feu bactérien. En fait, le terme "épiphyte" signifiait que la bactérie pouvait subsister et même se reproduire faiblement pendant des semaines ou des mois, ce qui ne semblait pas être le cas d'E. amylovora à la surface des fruits.291
8.135 Nous notons à cet égard que les experts s'accordaient à dire que même les pommes cueillies très près d'une source d'inoculum n'hébergeaient pas de grandes populations de bactéries épiphytes.292 8.136 Nous concluons donc, sur la base des renseignements communiqués au Groupe spécial, qu'il n'y a pas de preuves scientifiques suffisantes pour conclure que des pommes mûres asymptomatiques risquent d'héberger des populations de bactéries épiphytes capables de transmettre E. amylovora.
287 M. Hayward, paragraphe 6.36, M. Hale, paragraphe 6.121, M. Hayward, paragraphe 6.122, M. Smith, paragraphe 6.123.
288 Annexe 3, M. Hayward, paragraphe 205.
289 Réponses des États-Unis aux questions additionnelles du Groupe spécial, 28 janvier 2003, paragraphe 44.
290 M. Hale, paragraphes 6.24 et 6.25 et paragraphes 6.113 et 6.114.
291 M. Smith, paragraphes 6.18 et 6.19.
292 Annexe 3, paragraphe 6.17 et paragraphes 364 à 367; voir aussi les paragraphes 223 à 236.
b) Infection
8.137 Le Japon fait valoir qu'il pourrait y avoir des fruits mûrs, d'apparence sains, mais infectés.
Les États-Unis allèguent que les preuves scientifiques montrent que les pommes mûres ne peuvent pas
Les États-Unis allèguent que les preuves scientifiques montrent que les pommes mûres ne peuvent pas