Le renouvellement du pacte démocratique au moment des campagnes électorales

À chaque campagne électorale, le renforcement de la participation des électeurs et plus largement des citoyens est l’un des thèmes structurants de la rénovation des institutions politiques. Le référendum, parce qu’il est conçu comme un instrument d’expérimentation, est alors mentionné comme l’une des voies possibles de régénération du lien à la politique. Il faut cependant effectuer un lien entre l’invocation du référendum local et le type d’élection. Si les élections législatives en Allemagne ou présidentielles en France mettent en perspective le référendum du point de vue de son rapport spécifique à un renforcement de la participation, son statut n’est plus le même lorsque l’on descend les échelons territoriaux où il a des résonances plus concrètes. Les élus locaux qui y sont hostiles ne font pas campagne en disant qu’ils sont contre l’usage de cet instrument, mais plutôt en le passant sous silence ou en évoquant d’autres instruments de participation.

1 Jean GLAVANY, 1991, Vers la nouvelle République ou comment moderniser la Constitution, Paris, éditions Grasset, p. 131 : « Si je rejette [le référendum d’initiative populaire] ici, c’est que je crois que cette idée entraîne la “captation” de la démocratie par des minorités extrémistes et que la succession de ces débats souvent passionnels “excite la démocratie” pour reprendre l’expression de Robert Badinter, plutôt que de lui permettre de vivre sereinement ».

2 Pierre MAZEAUD, 1993, « Le Parlement et ses “adversaires” », Pouvoirs n°64, p. 109-122.

3 Nous parlons de la constitutionnalisation du référendum local et non de sa reconnaissance juridique qui date de 1971. Avant cette révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le débat portait sur l’interprétation de l’article 72 et « des conditions prévues par la loi » pour l’administration des collectivités territoriales. C’est cet article qui a été complété pour expliciter cette ambiguïté (article 72 alinéa 1).

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 159 Nous étudierons la place du référendum dans les thématiques institutionnelles des campagnes électorales en France et en Allemagne, avec une comparaison de son statut lors des présidentielles et des législatives de 2002 et 2007 en France et lors des législatives de 2005 en Allemagne. Il est à relever que l’invocation référendaire peut à la fois incarner une promesse de rénovation institutionnelle tout en neutralisant des décisions à prendre. De cette façon, le référendum serait un moindre risque et un moyen de remettre à plus tard des débats sensibles. On retrouve cette caractéristique dans le débat politique français où les promesses de référendum ont été évoquées par de nombreux candidats à la présidentielle. La particularité de la situation française tient à ce que l’institutionnalisation du référendum local se joue au niveau national alorq qu’en Allemagne, chaque Land détermine les modalités de participation des habitants à la vie locale.

Lorsque l’on analyse les propositions des candidats aux élections présidentielles en matière de référendums, on remarque une amplification de la demande par rapport à celles des candidats de 2002. Le tableau ci-dessous illustre les prises de position des candidats officiels à la présidentielle sur le référendum en 2002.

Tableau 14 : Prises de position des candidats à la présidentielle de 2002 sur le référendum

Nom des candidats1 Référendum national Référendum local Participation des citoyens à la vie politique

Bruno Mégret Référendum sur le rétablissement de la peine de mort

Corinne Lepage Pour un référendum d’initiative citoyenne au niveau national. Pétition de 5% des citoyens demandant au Parlement de se saisir d’un projet de texte

Référendum d’initiative

citoyenne au niveau local ^{Mise en place d’une} proportionnelle à l’allemande

Daniel Gluckstein - - Révocation des élus et

rotation des mandats

François Bayrou Introduction d’une dose

de proportionnelle aux législatives, proche de la pratique allemande Jacques Chirac Référendum sur les grands Pour son

institutionnalisation, à

1 La liste des candidats à la présidentielle a été tirée au sort par les membres du Conseil constitutionnel. Elle a été rendue publique grâce à la décision du 4 avril 2002. http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2002/20020404.htm

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 160 débats sociaux-économiques

Référendum sur une révision constitutionnelle portant sur la participation des citoyens, l’identité des régions, l’autonomie financière des collectivités locales, le droit à l’expérimentation et le rôle du Sénat

l’initiative des élus

Jean-Marie Le Pen Recours plus fréquent au

référendum ^{Pour un référendum} d’initiative populaire sans préciser de conditions

Christiane Taubira Droit de vote des

étrangers à toutes les élections, création de mairies de quartier pour les agglomérations qui sont des conseils d’habitants élus.

Jean Saint-Josse Référendum pour tout nouveau traité européen et transfert de compétences nationales à l’Europe

Noël Mamère Référendum sur une nouvelle Constitution.

Droit d’initiative législatif citoyen : une proposition de loi contresignée par au moins 500 000 citoyens doit être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée

Abaissement du droit de vote à 16 ans (majorité à 16 ans), élection des sénateurs au suffrage universel à la proportionnelle.

Remplacement du Conseil Constitutionnel par une Cour Constitutionnelle pouvant être saisie par les citoyens Lionel Jospin Idée d’un référendum sur les

grands débats de société à l’initiative présidentielle1

Référendums locaux et régionaux à caractère consultatif

Mode d’élection du Sénat

Christine Boutin Référendum d’initiative

populaire ^{Accroître le rôle du} Conseil Constitutionnel Robert Hue Initiative populaire législative

(10% des électeurs) ^Dose dans les scrutins, ^{de proportionnelle} transformation du Conseil

Constitutionnel Jean-Pierre

Chevènement ^{Contre l’idée de} référendum local (notamment régional) Contre la saisine du Conseil Constitutionnel par 60 députés et sénateurs

1 Lionel JOSPIN, 2005, Le monde comme je le vois, Paris, Gallimard, p. 201. Jérôme BÉATRICE, « Lionel Jospin propose des consultations régionalisées », Le Monde, 18 avril 2002, p. 15.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 161

Alain Madelin Saisine possible du

Conseil Constitutionnel par les citoyens

Arlette Laguiller Révocabilité des

élus ^{Suppression du scrutin} majoritaire Olivier Besancenot (*) Pour un référendum

d’initiative populaire ^{Conseils de quartier} décisionnels Source : synthèse personnelle

L’idée d’incarner les protestations populistes à l’égard d’un système représentatif jugé fermé sur lui-même passe par l’invocation de mécanismes susceptibles de transformer le système. On note une inflexion particulière dans la campagne de Jean-Marie Le Pen pour l’élection de 2007 sur l’idée de « république référendaire »¹ qui provient en partie du succès du non au dernier référendum sur le projet de Constitution européenne². On retrouve cette idée dans le programme aux élections présidentielles de 2007 du MPF avec l’idée de « patriotisme référendaire » basé sur une alliance entre le président et son peuple via des référendums sur des grands sujets de société³. Pour ce qui est de l’initiative populaire, les contours de cet instrument n’ont jamais clairement été évoqués, ils participent clairement du refrain populiste entonné à chaque campagne présidentielle.

« Rendre la liberté au peuple et ceci n’en déplaise à Mme Royal, ne passe pas par l’instauration de “jurys populaires soviéts vidéo” mais par le rétablissement de la proportionnelle intégrale aux élections européennes, nationales, régionales, départementales, municipales, professionnelles et sociales. […] Oui, le Peuple français doit être consulté sur les grandes décisions politiques qui le concernent grâce à la mise en place d’une république

1 Jean-Marie LE PEN, émission « À vous de juger », 16 novembre 2006. Selon le président du Front National, la méthode qui devra être utilisée par le prochain président de la république pour accomplir des réformes est la « république référendaire », c’est-à-dire un référendum pour chaque projet.

2 Cette idée lui a été entre autres suggérée par son directeur de cabinet, Louis Aliot, qui a soutenu récemment une thèse sur le président de la Ve République et qui a défini la manière dont devait être utilisé le référendum comme levier de légitimation de chaque réforme importante. Louis ALIOT, 2003, L’élection du président de la cinquième république au suffrage universel direct, Paris, éditions François-Xavier de Guibert, 336 pages.

3 Programme du MPF aux élections présidentielles de 2007. Proposition 62 : « Un État qui ne cède pas, c’est un État qui ne soumet pas aux féodalités idéologiques. Mettre en place un “patriotisme référendaire” en multipliant les référendums présidentiels sur les grands sujets de société (éducation, immigration, etc.) et instaurer le référendum d’initiative populaire ».

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 162 référendaire où toutes les réformes fondamentales seront soumises au référendum du peuple »¹.

Pour le MNR de Bruno Mégret qui n’a pas présenté de candidature, son président souhaite « élargir le champ d’application du référendum de façon que le peuple puisse se prononcer directement sur toutes les questions qui l’intéressent, telles l’immigration ou la peine de mort »² ainsi qu’un référendum d’initiative populaire sur toutes sortes de problèmes. En septembre 2002, il a dénoncé le renoncement du président de la République à organiser un référendum sur la décentralisation. L’invocation du référendum est utilisée dans le sens d’une volonté de contourner les barrages institutionnels et va de pair avec la réclamation du scrutin proportionnel pour les partis faiblement représentés tels que les Verts, l’extrême droite, l’extrême gauche et l’UDF. Pour l’extrême gauche radicale aussi bien en France qu’en Allemagne, il existe une solidarité naturelle entre la démocratie représentative et la société capitaliste³.

Nous distinguons deux phases importantes dans cette campagne, d’une part celle de la

candidature à la candidature au cours de laquelle les candidats peu connus agitent le thème

référendaire pour contourner les structures représentatives que sont les partis politiques. Pour les petits candidats qui n’ont pas obtenu les 500 signatures nécessaires des élus locaux, le référendum d’initiative populaire est un thème favori sauf chez Roland Castro, qui ne le mentionne pas parmi ses 89 propositions⁴. Par exemple, Alain Mourguy se présente comme le candidat de la démocratie directe en se concentrant sur l’usage du référendum et de l’initiative populaire pour toutes les grandes décisions s’appliquant sur long terme.

« Nous proposons aux citoyens de légaliser un système de “Référendum d’initiative populaire” dans des conditions bien délimitées. Pour éviter des référendums “farfelus”, il suffit de cumuler à la fois un nombre de signatures de citoyens avec, en parallèle, un nombre

1 Jean-Marie LE PEN, Discours au Bourget de présentation du projet présidentiel, 12 novembre 2006,

http://www.frontnational.com/doc_interventions_detail.php?id_inter=51, site consulté le 2 décembre 2006.

2 Programme « Pour que vive la France », propositions n°336 et 337, http://www.m-n-r.net/programme3partie_republique.php, site consulté le 3 décembre 2006.

3 Philippe RAYNAUD, 2006, L’extrême gauche plurielle, entre démocratie radicale et révolution, Paris, éditions Autrement, p. 151.

4 On notera dans ses propositions la volonté de transformer en profondeur le Sénat (propositions 82 à 86 sur le nouveau rôle du Sénat, chambre élue au suffrage universel direct ne pouvant bloquer de loi et chargée des questions de longue durée comme la bioéthique, l’environnement et la laïcité).

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 163 de signatures d’élus (chiffres à déterminer –exemple théorique : 500 000 signatures de citoyens + 300 signatures de maires) à partir desquelles le processus du “référendum d’initiative populaire” pourra être déclenché »¹.

Edouard Filias, le candidat d’Alternative Libérale, a proposé le 28 septembre 2006 son programme, avec des propositions institutionnelles fortes contenant la généralisation de la possibilité des référendums d’initiative populaire², le droit de vote aux étrangers résidant depuis plus de cinq années, la suppression des votes bloqués et de l’article 49-3. Jean-Marc Governatori³, président de l’association « La France en action »⁴ réclame également l’instauration d’un référendum d’initiative populaire sans jamais préciser de taux ou des conditions précises de son institutionnalisation. Le référendum d’initiative populaire est souvent une réclamation qui sied aux partis et aux groupes d’expression ayant peu de visibilité sur l’échiquier politique. Le candidat souverainiste Nicolas Dupont-Aignan refuse l’idée d’un affaiblissement de la France sur la scène internationale et la scène européenne⁵, il envisage tous les moyens de revigorer la participation des citoyens.

« Entre chaque élection, les Français ont le sentiment d’être oubliés. Notre démocratie doit donc leur offrir les moyens de se faire entendre et de défendre leurs droits. Instituer un référendum d’initiative populaire débloquerait le jeu politique national. Comme chez plusieurs de nos voisins, pourquoi ne pas contraindre les pouvoirs publics à organiser un référendum lorsqu’un nombre suffisant de signatures, un million par exemple, est réuni autour d’un sujet d’intérêt national et après avoir vérifié qu’il n’a rien d’anticonstitutionnel ? L’objet pourrait être autant l’adoption d’une loi que son refus. De même, mais au niveau local cette

1 Union Droite Gauche (UDG), proposition n°3, http://www.elysee2007.org/programme-election-2007.php#referendum. Site consulté le 2 décembre 2006.

2 Edouard FILIAS, « Pour le libre choix des Français, pour de vrais choix de vie, ouvrir des portes pour la Liberté », 28 septembre 2006 : « donner aux Français la possibilité de lancer des référendums d’initiative populaire, à tous les échelons : locaux, nationaux, européens, avec le soutien d’au moins 10% du corps électoral », http://www.edouard-fillias.fr/documents/des_portes_pour_la_liberte.htm, site consulté le 2 décembre 2006. Il a renoncé à présenter sa candidature pour soutenir François Bayrou.

3 Ces candidats individuels se présentent comme indépendants, mais certains peuvent être classés suivant leur coloration politique. Daniel BOY, 1997, « Les petits partis : niveau, structure et sens », dans Annie LAURENT, Bruno VILLALBA (dir.), Les petits partis, de la petitesse en politique, Paris, éditions L’Harmattan, p. 56.

4http://www.lafranceenaction.com/ Site consulté le 15 septembre 2006.

5 Le club de Nicolas Dupont-Aignan « Debout la République » a fait circuler une pétition sur internet demandant un référendum sur l’entrée de la Turquie dans l’Union Européenne. L’éventuelle entrée de la Turquie dans l’Union Européenne témoigne de l’instrumentalisation du référendum en France puisque de nombreux responsables politiques, peu favorables à ce type de procédure, n’hésitent pas à défendre le principe du référendum, dans la mesure où ils sont opposés à cette entrée.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 164 fois, le référendum doit devenir décisionnaire et être autant à la discrétion du conseil municipal que de la population, selon des critères qui restent à définir »¹.

On retrouve dans des termes similaires la revendication du référendum d’initiative populaire chez les républicains sociaux² qui, avec Christine Boutin, préconisent également une dose de proportionnelle à hauteur de 20% dans l’élection des députés, le septennat présidentiel non renouvelable et la réduction du nombre de députés à 500. Corinne Lepage, candidate écologiste indépendante et qui avait proposé son programme le 21 février 2007 avant de soutenir la candidature de François Bayrou, a explicité les mécanismes de contrôle des actes des représentants et d’intervention des citoyens dans le débat public. La proposition 86 de son programme invitait à « donner à 5% de citoyens le droit de réclamer un Référendum d’initiative populaire en matière constitutionnelle, législative et locale » tout en réformant le droit des enquêtes publiques ainsi qu’en créant un droit des consommateurs3. L’ensemble de ces propositions concerne le référendum d’initiative populaire national sans envisager cette possibilité au niveau régional et local. Il est vrai que le référendum d’initiative populaire n’est pas une réalité en France même s’il reste possible théoriquement au niveau communal : l’initiative populaire reste consultative et ne contraint pas les autorités locales à organiser un référendum.

La campagne des présidentielles de 2007 a été caractérisée par une inflexion en termes

de volonté de rupture sur le plan institutionnel. L’idée de changement de république a été

assumée par différents candidats. La volonté d’instituer une VI^e République est présente à l’extrême droite, au centre⁴, chez les écologistes et les communistes et parmi les rénovateurs socialistes. En revanche, si le référendum national a été invoqué, il n’y a pas eu de

1 Nicolas DUPONT-AIGNAN, « Et si en 2002 on donnait la parole au peuple, 30 propositions pour réveiller la démocratie française », Cahiers thématiques n°3, http://www.debout-la-republique.fr/. Site consulté le 2 décembre 2006.

2 Forum des Républicains sociaux, propositions sur les institutions (n°6) : « instaurer le référendum d’initiative populaire : à partir d’un certain nombre de demandes à déterminer, et en limitant le champ d’application à l’organisation des pouvoirs publics », http://www.frs-ladroitehumaine.fr/les-institutions.r15007_p56_l1.htm, site consulté le 2 décembre 2006. Christine Boutin ne sera pas candidate aux présidentielles de 2007et soutiendra Nicolas Sarkozy.

3 Corinne LEPAGE, « construire une société désirable, écologie, laïcité, démocratie », Programme

élection présidentielle 2007, http://www.cap21.net/infos/programme_2007.pdf site consulté le 29 mars 2007.

4 François BAYROU, 2006, Au Nom du Tiers-Etat, éditions Hachette, « Pour la 6e République », pp. 137-158.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 165 propositions nettes faites en faveur de la modification du référendum local. Entre les deux élections présidentielles, le référendum local décisionnel a été institutionnalisé, mais aucune proposition concrète ne propose par exemple d’abaisser le quorum de participation de 50% exigé pour les référendums locaux. Il est clair qu’une telle proposition pourrait figurer dans le détail des programmes institutionnels des candidats. En réalité, ce décalage entre une demande de référendum et de participation des citoyens à la vie politique et l’absence de propositions sur le référendum local pourtant beaucoup plus aisé à organiser est une constante de la culture politique française.

On pourrait regrouper l’ensemble de ces propositions institutionnelles formulées par les candidats à la présidentielle de 2007 suivant plusieurs thèmes, à savoir le référendum, l’initiative populaire, le statut de l’assemblée nationale, celui du Sénat.

Tableau 15 : Synopsis des propositions institutionnelles pour les élections présidentielles de 2007

Candidats1 Parti

politique ^{Référendum et Initiative} populaire ^{Réforme de l’Assemblée} Nationale ^{Statut du Sénat} Olivier

Besancenot2.

LCR Révocation des élus, référendums d’initiative populaire

Proportionnelle

intégrale, interdiction des cumuls, démocratie autogestionnaire,

Contrôle des assemblées par les mouvements populaires

Marie-George

Buffet ^{PCF Référendum} constitutionnel et états généraux pour une nouvelle République, droit d’initiative législative, référendum d’initiative populaire

Nouveau référendum sur un autre traité européen

49.3 supprimé

Revalorisation du rôle de l’Assemblée Nationale, Conseil constitutionnel désigné par l’assemblée Limitation de la durée et du cumul des mandats Proportionnelle à toutes les élections Suppression du Sénat dans sa forme actuelle. Deuxième chambre élue au suffrage universel direct, assurant le lien entre citoyens et collectivités

territoriales Gérard Schivardi Candida

t indépen Election à la proportionnelle d’une assemblée constituante -

1 La liste des candidats est celle arrêtée par le Conseil constitutionnel lors de la séance plénière du 19

mars 2007 suite au tirage au sort.

http://www.conseil-constitutionnel.fr/dossier/presidentielles/2007/documents/liste/liste.htm

2 Olivier BESANCENOT, 2003, 100 mots pour changer le monde, Paris, éditions Flammarion, p. 146 et p. 152.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 166 dant avec le soutien du PT qui désignera un gouvernement responsable François Bayrou UDF Recours au référendum

(par le Parlement également) et en cas de crise de confiance

Initiative populaire législative (un vingtième des électeurs inscrits)

Saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens Référendum sur un nouveau traité constitutionnel Droit de dissolution Mandat parlementaire unique. Suppression du 49.3 et du vote bloqué, renforcement de la capacité d’information, possibilité de s’adresser aux grands organismes (Conseil d’État, INSEE…)

Proportionnelle pour la moitié des sièges des députés

Représentation des Français de l’étranger

José Bové Référendum d’initiative populaire (10% des habitants des collectivités concernées), élection à la proportionnelle d’une assemblée constituante chargée de proposer un nouveau texte par référendum Suppression de l’élection du président au suffrage universel direct Subordination de l’exécutif à l’assemblée nationale Proportionnelle intégrale Non-cumul des mandats, mandats limités à deux dans le temps

Suppression du Sénat

Dominique

Voynet ^Les Verts ^{Référendum d’initiative} populaire à tous les

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