La place du référendum dans les campagnes des élections locales

En Allemagne, le fait que les instruments de démocratie directe aient été institués au niveau local a un impact dans la campagne des élections locales. Cela ne signifie pas qu’il y ait des partis organisés à partir des référendums, mais les procédures de démocratie directe

1 Erich RÖPER, Mars 2005, « Volksinitiativen und Bürgeranträge: Richtungsweisendes Urteil des OVG Bremen », Zeitschrift für Parlamentsfragen, p. 152.

2 Roland STURL, Petra ZIMMERMANN-STEINHART, 2005, Föderalismus, eine Einführung, Baden-Baden, Nomos, p. 91.

3 Hellmut WOLLMANN, 1999, « Le système local en Allemagne : vers un nouveau modèle de démocratie locale ? », dans CURAPP/CRAPS, La démocratie locale. Représentation, participation et

espace public, Paris, PUF, p. 107.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 176 constituent une occasion pour les partis locaux de se manifester et de s’afficher sur des enjeux spécifiquement locaux. En effet, depuis de nombreuses années, le système politique local est affecté par des initiatives électorales (Wählervereinigungen) qui sont des listes indépendantes ne présentant des candidats qu’aux élections communales et qui se tiennent à l’écart de la politique au niveau du Land et du Bund. Selon Henrik Uterwedde,

« Ces initiatives électorales ont par exemple obtenu plus de 40% des suffrages en Bade-Wurtemberg en 1989, 12% en Bavière en 1990. Elles représentent donc, même dans les grandes villes, un facteur important de la politique communale. En Bade-Wurtemberg, elles sont confédérées au niveau du Land sous le nom de “Freie Wählervereinigung” (FWV, Union des électeurs indépendants) et donc organisées en fait comme un parti politique, avec cette différence qu’elles ne prennent pas part aux élections régionales ou fédérales »¹.

Lors des élections locales, les revendications des partis favorables à l’élargissement du champ du référendum portent sur l’abaissement des quorums de signature et d’approbation. Dans certaines législations, les taux sont tellement contraignants qu’ils rendent les référendums quasiment impossibles. Par exemple, pour les élections locales à Brême de mai 2007, de nombreux partis politiques ont réclamé un infléchissement de la législation en faveur de l’extension des possibilités référendaires.

« La DVU milite de toute sa force pour un renforcement de la participation des citoyens aux décisions politiques grâce à l’initiative populaire et au référendum […] Concrètement, dans notre pays, les quorums pour la démocratie directe sont bien trop élevés pour rendre possibles les demandes de référendum et les référendums à Brême et Bremerhaven. L’exemple de la Suisse montre que cela peut marcher autrement ! »².

De son côté, la SPD rappelle la nécessité de renforcer les droits populaires locaux des citoyens avec en particulier le fait que les citoyens participent de manière directe aux décisions importantes et que la majorité électorale soit abaissée³. Dans les législations favorables au référendum local, on trouve des petits partis politiques qui militent pour le renforcement des droits populaires locaux, tels l’ÖDP, le parti écologiste à tendance conservatrice très actif en Bavière ainsi que les listes d’électeurs libres qui n’hésitent pas à se

1 Henrik UTERWEDDE, 1990, Kommunen in Frankreich und Deutschland, Einführung in die

kommunale Selbstverwaltung in Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, Multimedia

Verlag, p. 72.

2 Entretien de la DVU avec la radio locale de Brême, http://www.dvu-bremen.de/index.html, site consulté le 26 avril 2007. Le candidat présenté par la DVU fut Steffen Krause.

3 Programme du candidat local de la SPD, Jens Boehrnsen, http://www.jens-boehrnsen.de/fileadmin/download/2_1_XX_SPDHB_JB_Broschuere.pdf, site consulté le 26 avril 2007.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 177 prononcer pour un élargissement des droits référendaires dans tout le pays. Signalons que l’ÖDP est à l’origine de l’initiative populaire au niveau du Land de la Bavière qui a eu pour résultat l’abolition du Sénat sous le mot d’ordre (« État moins lourd sans Sénat »). D’autres demandes de référendum ont été activement soutenues par ce parti écologiste (« Oui à la dignité humaine, non au clonage humain ») en 2003¹. Un petit parti² est caractérisé par un faible nombre d’élus, des positions contestataires vis-à-vis du système majoritaire et dans ce cas précis, l’initiative populaire et le référendum local permettent à ces partis de se constituer en comités référendaires soutenant telle ou telle initiative. Le rapport à la démocratie

directe est souvent inversement proportionnel à l’influence : plus le parti est petit ou plus un grand parti est en perte de vitesse, plus il lutte pour l’introduction de ces mécanismes afin de peser sur le jeu politique et soigner son image.

Une année après l’institutionnalisation du référendum local et de l’initiative populaire en Bavière, un bilan provisoire a été dressé concernant l’origine des initiateurs. Sur 115 demandes de référendum lancées, 32 soit 27% provenaient des partis politiques ; 7 ont été soutenues par la CSU, 6 par la SPD, 17 par Bündnis 90/Die Grünen, 5 par les « Freie Wähler », 4 par la FDP, 3 par l’ÖDP et 6 par les autres partis à implantation communale³. De manière générale, les petits partis politiques ou les partis politiques locaux marquent souvent leur spécificité grâce à l’attachement à la démocratie directe. Le déclin du militantisme fait également que les partis doivent se légitimer de l’extérieur en intégrant ces instruments4.

1 Bärbel Martina WEIXNER, 2002, Direkte Demokratie in den Bundesländern, Opladen, Leske+Budrich, p. 267.

2 Annie LAURENT, 1997, « Définir les petits partis: le regard de l’électoraliste », dans Annie LAURENT, Bruno VILLALBA (dir.), Les petits partis, de la petitesse en politique, Paris, éditions L’Harmattan, pp. 19-42.

3 Michael SEIPEL, Thomas MAYER, 1997, Triumph der Bürger! Mehr Demokratie in Bayern und

wie es weitergeht, Münich, éditions Mehr Demokratie, p. 155. Certaines initiatives ont été soutenues

par plusieurs parties politiques.

4 En France, la faiblesse des partis politiques locaux explique la nécessité de recruter des personnes de la société civile en vue de la constitution des élections municipales. En France, lors d’élections municipales, le nombre moyen d’adhérents d’une formation politique est très inférieur au nombre nécessaire pour constituer une liste. Selon les calculs de Michel Koebel, en appliquant le taux d’adhésion moyen aux communes de 10 000 habitants, on obtient environ 80 adhérents soit 20 adhérents pour les partis majoritaires alors qu’il faut 33 membres pour constituer une listeMichel KOEBEL, 2006, Le pouvoir local ou la démocratie improbable, Paris, éditions du Croquant, p. 52.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 178 La revendication d’une ouverture sur la société civile et d’une meilleure participation devient une stratégie locale presque incontournable des candidats aux élections locales. Par exemple, dans le Land du Bade-Wurtemberg, le programme de la liste SPD/ Unabhängige

Liste Hilzingen (liste indépendante d’intérêt local) a été constituée selon le mot d’ordre

« Mehr Bürgerentscheide ermöglichen » (concrétiser plus de référendums) en vue des élections communales du 24 octobre 1999¹. En fait, cette commune avait connu dans son passé récent une initiative populaire n’ayant pas abouti sur un projet de déchetterie (Pläne für

Müllvertwertungs-Anlagen). En effet, les signatures avaient été déposées le 22 octobre 1996,

mais le référendum communal avait été annulé par le conseil municipal (selon l’article 21 du code communal du Land, l’objet de l’initiative ne correspondait pas à un thème important des affaires locales) avant que cette annulation ne soit confirmée le 26 avril 1999 par le TA de Freiburg². Ce délai fait que le débat local s’est concentré sur l’opportunité de cette initiative, thématique qui fut donc inévitablement reprise lors des élections communales. Le maire CDU Franz Moser avait déclaré au moment de la collecte de signatures que la construction d’une déchetterie n’était pas une mesure d’intérêt communal³.

Les listes d’intérêt local ou les Freie Wähler sont assez nombreuses en Allemagne, elles ne sont pourtant pas totalement apolitiques dans la mesure où elles sont amenées à faire des compromis avec d’autres partis politiques pour pouvoir obtenir des élus. En France, une grande partie des communes françaises est dirigée par des maires se disant « sans étiquette partisane » et préférant valoriser un apolitisme apparent censé représenter au mieux les intérêts de la commune. Pour les communes de plus de 5 000 habitants, sur 355 maires se présentant sans étiquette, 276 soit 78% appartiennent à des communes de moins de 10 000 habitants. Seulement 15 maires sur 355 ont organisé une consultation locale dans leur commune soit à peine 4% des maires sans étiquette⁴. Le comportement des maires sans étiquette n’est donc pas différent des maires ouvertement affichés en ce qui concerne le recours au référendum afin de décider de certaines questions d’intérêt local. De manière

1 Südkurier, 21 octobre 1999.

2 Données récoltées sur les initiatives et référendums du Bade-Wurtemberg avec Fabian Reidinger.

3 Stuttgarter Nachrichten, 29 octobre 1996.

4 Résultats de l’enquête menée avec Julien Dewoghélaëre à l’IEP de Bordeaux entre mars et décembre 2006 sur un échantillon de 1881 communes de plus de 5 000 habitants (soit la quasi-totalité de ces communes).

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 179

générale, le recours au référendum local ne dépend pas tant de l’idéologie participative du parti politique que de l’histoire locale de la commune à l’exception des maires PCF qui ont le plus recours à la consultation locale conformément à l’idéologie participative nouvellement adoptée par ce parti depuis une dizaine d’années. En Allemagne, le PDS

dispose d’une organisation structurée au niveau local (96% des militants sont organisés localement)¹, ce qui explique la passion que les militants de ce parti vouent à la commune et l’insistance sur une forme de Basisdemokratie au moment des élections locales. Les Verts ont été extrêmement revendicatifs dans les années 1980 en mettant dans leurs programmes électoraux locaux la question de la démocratie directe communale².

En France, les élections locales permettent à des listes alternatives de gauche de se distinguer par la mise en œuvre d’un programme de démocratie locale fondé sur un référendum local régulier. Lors de la campagne des élections municipales de 2008 dans la ville de Talence, une liste dissidente de gauche s’est présentée contre la liste de gauche plurielle conduite par Gilles Savary. Cette liste propose d’organiser deux référendums locaux par an sur les projets municipaux importants³. La liste présentée par Gilles Savary a préparé une charte de la participation pour établir les règles de la participation citoyenne en dehors des élections.

Lors d’une enquête individuelle effectuée⁴ auprès d’une population de militants et de sympathisants de cinq partis politiques à Bordeaux au moment des élections cantonales et régionales de mars 2004, nous avons mesuré la façon dont les répondants percevaient le

1 Johanna EDELBLOUDE, 2006, Les néo-socialistes est-allemands du Parti du Socialisme

Démocratique (PDS) face à l’extrême droite. La figure de l’ennemi dans le jeu politique, Thèse IEP

Paris, p. 327.

2 Alternative und Grüne Liste Tübingen, Das Programm 1984, édition septembre 1984 en mille exemplaires (Bibliothèque du Land du Bade-Wurtemberg à Stuttgart), p. 15.

3 Sud-Ouest, 19 février 2008.

4 La méthode de sondage utilisée a été le sondage de « réunion » consistant à disperser les questionnaires dans une salle de meeting afin d’obtenir une variation plus importante du profil des répondants. Au cours de ces cinq meetings, 74 personnes ont répondu sur 120 questionnaires distribués (taux de réponse de 62%). Le retour des questionnaires des sympathisants et des militants de l’UMP est insuffisant pour avoir une indication des réactions des personnes proches de ce parti. Signalons que nous avons essuyé 18 refus directs de répondre à ce questionnaire. J. SEIDLER, K. MEYER, L. MAC GILLIVRAY, 1976, « Collecting Data on Crowds and Rallies: a new method of stationary sampling », Social Forces, 55 (2), pp. 507-519. Daniel GAXIE, Patrick LEHINGUE, 1984,

Enjeux municipaux, la constitution des enjeux politiques dans une élection municipale, Paris, PUF, p.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 180 lexique de la démocratie locale et le deuxième acte de la décentralisation de 2003. Le questionnaire était composé de neuf questions permettant d’identifier le profil sociologique des répondants et leur position par rapport au parti politique qu’ils soutenaient. L’hypothèse que nous formulions était la suivante : la question de la participation locale a son importance dans cette campagne, mais elle est très peu identifiée à l’usage du référendum local ou/et de l’initiative populaire. En fait, lorsque nous passons de la définition de la démocratie locale à celle de ses instruments, nous constatons un hiatus conséquent. Les questions ont été progressives, c’est-à-dire qu’elles partaient de faits pour évoluer vers le diagnostic sur la perception du référendum local au sein de la loi du 2 août 2003 en passant par une question ouverte sur la définition de la démocratie locale.

La question n°7 portait sur la définition de la démocratie locale, question pour laquelle les réponses ont été codées afin de saisir la manière dont les répondants ont perçu la notion de démocratie locale. Ce genre de questionnaire en réunion publique pose des problèmes méthodologiques considérables¹, non pas seulement du fait de la représentativité difficile à évaluer mais aussi des contraintes de temps. Distribué au début des meetings qui commencent en retard, l’enquêteur se doit de ne pas se limiter à une zone géographique de la salle et à ne pas distribuer le questionnaire aux personnes ayant envie de répondre pour éviter un biais de désidérabilité. Ce sondage est un protocole expérimental qui vise à toucher un public conditionné par l’attente du meeting afin d’étudier ses réactions immédiates sur le sujet de la démocratie locale2. C’est pourquoi nous n’en tirons qu’une indication à un moment t qui est celui de la campagne des élections cantonales et régionales afin de comprendre la façon si les thématiques de décentralisation et de démocratie locale sont liées ou pas dans l’esprit des sympathisants et des militants de tous bords politiques. Le tableau suivant donne une idée des différentes réponses proposées en fonction de l’affiliation partisane des répondants, notamment pour les partis de gauche.

1 Daniel GAXIE, Patrick LEHINGUE, 1984, Enjeux municipaux, la constitution des enjeux politiques

dans une élection municipale, Paris, PUF, p. 91.

2 Philippe ROBERT-DEMONTROND (dir.), 2004, Méthodes d’observation et d’expérimentation, Paris, éditions Apogée, p. 226.

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 181

Tableau 17 : Enquête sur la perception de la démocratie locale dans les thèmes de campagne des élections cantonales et des élections régionales à Bordeaux en 2004

Parti pol. Dém Locale

PCF Les Verts PS UDF UMP Total

répondants (n=74) NSPP ou avis négatifs ^{1 9 6 5 0 21} Plus de pouvoir aux élus 0 0 1 0 0 1 Échange élus / citoyens ^{0 2 5 3 1 11} Lien social 0 0 1 0 1 2 Information, enquêtes publiques 0 2 2 1 0 5 Initiatives associatives ^{0 0 2 0 0 2} Délégation de pouvoir vers le bas 6 6 7 5 0 24 Consultations locales 0 4 2 0 0 6 Limitation du pouvoir des élus 1 1 0 0 0 2

Légende : NSPP (Ne se prononcent pas)

Source : recherches personnelles (février et mars 2004)

La grande majorité des répondants ont identifié démocratie locale et conseils de quartier, puis vient en deuxième position le lien entre les élus et les administrés. Le questionnaire met en évidence la position des élus locaux, qui, quelle que soit leur appartenance partisane, ont à 53% souscrit à la définition de la démocratie locale par les conseils de quartier. Seuls un élu UDF et un élu PS ont assimilé la démocratie locale aux consultations et aux référendums locaux. Environ 20% des répondants étaient des élus, 46% des militants, 17% des adhérents et 17% des sympathisants. Sur la question de savoir si le référendum local défini par la loi Raffarin était susceptible d’être efficace, la majorité des élus interrogés (13 sur 15) a répondu que cet instrument pouvait l’être à certaines occasions. 2 répondants sur 74 ont affirmé que cet instrument était totalement inefficace. Le tableau suivant met en perspective les réponses par rapport à la place du référendum local dans la loi

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 182 Raffarin (pas efficace, peu efficace, efficace à certaines occasions, très efficace) par rapport aux opinions sur la démocratie locale (les valeurs sont toujours codées de la plus négative à la plus positive) et au profil sociologique des répondants.

Tableau 18 : La perception de la place du référendum local dans la nouvelle loi Raffarin

Nombre d’observations = 74 F (6, 67) = 8.14

Prob > F = 0.0000 R-squared = 0.4216 Adj R-squared = 0.3698

Loi Raffarin Erreur Standard T Beta

Satisfaction vis-à-vis du referendum local décisionnel .128*** 6.34 .598 Conception de la démocratie locale ^{.053 -1.12 -.112} Satisfaction vis-à-vis de la décentralisation .070 -0.09 -.009 Rôle (a) .156 0.03 .003 Parti politique (b) .145* 1.99 .195 Âge .236 -1.07 -.114 Constante .795 -0.19 -

(a) : cette variable est ordinale puisqu’on mesure le degré d’implication dans une structure partisane (sympathisant, adhérent, militant, élu)

(b) : les partis politiques ont été classés du plus à gauche (PCF) au plus à droite (UMP) P***<0.001, p*<0.05, régression linéaire réalisée à l’aide du logiciel Stata

Source : résultats d’une enquête locale (février et mars 2004)

Les résultats montrent logiquement que plus le diagnostic est favorable à la définition du référendum local décisionnel, plus les répondants privilégient le thème de la participation locale des habitants à la vie locale et plus ils sont proches de la droite, car la réforme a été conduite par le gouvernement Raffarin. Pour ces répondants, la différence de rôle (sympathisant, adhérent, militant, élu) n’est pas déterminante dans les réponses données aux questions portant sur la démocratie locale. Néanmoins, si 9 élus sur 15 jugent que le thème de la participation locale est important, 25 militants sur 34 le mettent en exergue.

La question ouverte a été perçue dans sa dimension normative, puisque la majorité des citoyens politisés interrogés se sont référés à ce qu’elle devrait être, quelques réponses ayant

Christophe Premat – « La pratique du référendum local en France et en Allemagne » 183 néanmoins porté sur un diagnostic de l’état actuel de la démocratie locale. La consultation locale et le référendum ne sont pas systématiquement assimilés à la démocratie locale. Les Verts ont majoritairement insisté sur la participation des habitants tels cet élu qui définirait la démocratie locale comme « la participation des habitants d’une ville sur des projets de quartier en ayant la possibilité de gérer une “petite” partie du budget municipal », ou ce militant qui réclame « la consultation des citoyens dans les quartiers (au plus petit niveau) au sein de conseils de quartiers où les assos locales peuvent siéger aux côtés des élus (à titre consultatif) et surtout que l’ordre du jour soit soumis à l’avance et préparé par tous (associatifs, simples citoyens et élus locaux, y compris ceux de l’opposition »¹.

Une militante des Verts a exprimé au contraire sa réticence à l’égard des référendums locaux en opposant la consultation et le référendum. Pour elle, la démocratie locale est vue

« Comme le fait de consulter le plus possible les citoyens lorsque des décisions importantes doivent être prises (construction ou non d’une rocade, choix tram / métro…) et surtout de tenir compte du résultat de ces consultations. Cela passe par l’écoute des associations, l’organisation d’enquêtes publiques précédées de réunions publiques, l’exigence de comités de quartier ou de conseils consultatifs sur des sujets particuliers. Je suis plus méfiante à propos des référendums : la multiplication des référendums risquerait d’être accompagnée de très forts taux d’abstention. De plus, toute décision ne s’exprime pas en termes de oui/non »².

Chez les répondants proches du PS, la démocratie locale a été perçue dans sa dimension sociale, c’est-à-dire comme espace permettant de créer du lien social. Selon une adhérente socialiste (enseignante), la démocratie locale doit se caractériser par un « soutien aux initiatives associatives favorisant le maillage social d’un territoire », ou par une demande d’avis régulière. Selon un cadre responsable de production se définissant comme sympathisant du PS, « il faut sentir la décision ». Pour un militant UMP, le lien social incarné par le maire est également convoqué, puisqu’en « démocratie locale, il est nécessaire que le maire puisse définir un mode de vie collective et que les élus participent ». Pour un autre élu de l’UMP, « la démocratie locale doit permettre à toutes les sensibilités de s’exprimer puis de se conformer à la décision qui a été prise par la majorité des voix qui se sont exprimées ». Pour les répondants proches du PCF, la plupart des réponses ont concerné la participation aux

1 Dépouillement des questionnaires retournés effectué en avril 2004. Il s’agit de comparer les réponses