La définition du terrorisme par les Nations Unies

La première définition du terrorisme est apparue avec la Société des Nations en 1937. L’organisation a élaboré une définition du terrorisme qu’elle a entérinée à Genève. Cet accord n’a pas pu être appliqué pour insuffisance de quota exigé. La décision n’a été approuvée que

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Elle a été ratifiée le 13 février 2008 par le gouvernement français, cf. loi n° 2008-134 du 13 février 2008 autorisant la ratification d’une convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme, JORF n°0039 du 15 février 2008, p. 2777.

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« Aux fins de la présente Convention, on entend par « recrutement pour le terrorisme » le fait de solliciter une autre personne pour commettre ou participer à la commission d’une infraction terroriste, ou pour se joindre à une association ou à un groupe afin de contribuer à la commission d’une ou plusieurs infractions terroristes par l’association ou le groupe », Convention de l’Europe pour la prévention du terrorisme, Série des Traités du Conseil de l’Europe (STCE) n° 196, signée à Varsovie le 16 mai 2005, disponible à l’adresse : http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/Html/196.htm, (consulté le 25 septembre 2008).

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Selon l’art. 7 : « Aux fins de la présente Convention, on entend par "entraînement pour le terrorisme" le fait de donner des instructions pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu ou d’autres armes ou substances nocives ou dangereuses, ou pour d’autres méthodes et techniques spécifiques en vue de commettre une infraction terroriste ou de contribuer à sa commission, sachant que la formation dispensée a pour but de servir à la réalisation d’un tel objectif ».

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Plus précisément, l’art. 5 stipule qu’« Aux fins de la présente Convention, on entend par "provocation publique à commettre une infraction terroriste" la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition du public d’un message, avec l’intention d’inciter à la commission d’une infraction terroriste, lorsqu’un tel comportement, qu’il préconise directement ou non la commission d’infractions terroristes, crée un danger qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises ».

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par l’Inde. En décembre 1996, l’Assemblée générale des Nations Unies a examiné d’une façon indirecte ce que peut signifier « l’infraction terroriste » à travers une commission à qui l’on a confié la mission de préparer un projet d’accord pour la répression des attaques terroristes à la bombe, et un autre accord pour réprimer les actes terroristes nucléaires.

Cette commission a présenté une définition dans laquelle elle considère comme auteur d’acte terroriste toute personne qui, avec n’importe quel moyen, d’une façon directe ou indirecte, illégalement et de sa propre volonté, tue une personne ou lui cause de graves blessures dans le cadre d’une opération qui vise, de par sa nature et son contexte, à terroriser les habitants ou à obliger un État ou une organisation à accomplir un acte ou à s’abstenir de le commettre.

L’Assemblée générale des Nations Unies a aussi examiné le concept d’infraction terroriste à travers sa décision parue le 9 décembre 1999, en adoptant le projet de la Convention internationale sur la répression du financement du terrorisme. Elle a encouragé tous les États à signer et à adopter cette décision. Au sujet de l’infraction de financement du terrorisme, l’article 2 de la convention stipule que : « Commet une infraction au sens de la présente Convention toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illicitement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les voir utilisés ou en sachant qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre :

a) Un acte qui constitue une infraction au regard et selon la définition de l'un des traités énumérés en annexe ;

b)Tout autre acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque. »

Les Nations Unies se sont attachées à planifier une stratégie pour affronter le terrorisme lors de l’Assemblée générale n° 288, qui a adopté la résolution 60/288 le 8 septembre 2006 portant Stratégie antiterroriste mondiale de l’Organisation des Nations Unies72. D’autre part, dans sa résolution n° 1566 de 2004, le Conseil de sécurité a appelé tous

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Cf. AGNU, Résolution 60/288. La Stratégie antiterroriste mondiale de l’Organisation des Nations Unies du 8

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les États à coopérer pour lutter contre le terrorisme tout en leur imposant d’empêcher et de punir les actes suivants :

1 – Actes terroristes contre des civils ou des personnes non concernées par les combats, dans le but de donner la mort, causer des blessures graves ou prendre des otages.

2 – Actes contribuant, de par leur nature et leur contexte, à créer un état de terreur dans la population ou à imposer à un gouvernement ou à une organisation, d’accomplir un acte ou de s’abstenir de l’accomplir. Il ne faut pas tenir compte des causes de ces actes, qu’elles soient politiques, philosophiques, racistes, religieuses, sexuelles ou autres.

3 – Actes aboutissant à des infractions citées dans le cadre prescrit par les accords et les protocoles relatifs au terrorisme. Il est certain que le fait de trouver une définition au terrorisme permettra de respecter les engagements internationaux relatifs aux sanctions à prendre à son égard.

La Convention de 1997, sur la répression du terrorisme commis par l’utilisation des explosifs, indique qu’il ne faut accepter aucune excuse de la part des terroristes, qu’elle soit politique, philosophique, idéologique, sexuelle, fondamentaliste ou religieuse. L’article 11 de la Convention mentionne qu’il ne faut pas refuser l’extradition des criminels ou la demande d’aide judiciaire qui concerne les infractions considérées comme terroristes sous prétexte que le crime est politique ou que c’est un crime en relation avec un autre crime politique, ou encore d’un crime inspiré par des mobiles politiques.

Il est à signaler que les mesures prises pour lutter contre le terrorisme, ne considèrent pas les infractions terroristes comme des infractions politiques73. Aux termes de l’article 14 de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, traitant de l’extradition des criminels, ou de l’échange d’aides judiciaires entre les États membres, il n’est pas permis de considérer les infractions mentionnées dans l’article 2 comme des infractions politiques ou crimes en relation avec des infractions politiques ou infractions inspirées d’autres infractions politiques. De ce fait, il ne faut pas refuser les demandes d’extradition des criminels ou l’aide judiciaire.

La définition du terrorisme et l’encadrement de son contexte juridique sont en relation avec l’accommodation de l’infraction, c’est-à-dire avec le fait de savoir s’il est terroriste ou ordinaire.

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Cf. le communiqué issu de l’Assemblée générale des Nations Unies de 1996 et qui complète le communiqué de 1994, annexé à la décision n° 51/210.

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Compte tenu des difficultés de trouver un accord sur une définition unique du terrorisme, il est légitime de s’interroger sur les conséquences d’une telle situation.

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Section 2

Les conséquences liées à l’absence d’une définition unique du terrorisme

Lorsqu'il n'est pas un slogan, le mot « terrorisme » renvoie à une incrimination du droit pénal, tant interne qu’international74

. Plusieurs affaires récentes ont relancé le débat sur la nécessité d'une législation la plus complète possible afin de cerner les actes terroristes et améliorer la sécurité des citoyens, sachant que la lutte contre le terrorisme est un souci constant des différents gouvernements depuis le milieu des années 1980.

Les incriminations se sont multipliées régulièrement au risque de perdre une vision d'ensemble de la matière, voire une certaine cohérence. D'éminents auteurs ont mis en garde contre l'impossibilité de définir objectivement le terrorisme. Le terme « terrorisme » serait trop ambigu pour pouvoir répondre aux exigences d'une incrimination internationale.

Tant au niveau interne qu’international, le terrorisme a été appréhendé comme une catégorie à part à laquelle il fallait répondre par le moyen d’une législation répressive et une coopération interétatique. En témoigne le nombre de conventions sectorielles (13) qui en régissent divers aspects,y et le nombre de lois françaises.

La Convention de Genève de 1937 parle de « faits criminels dirigés contre un État et dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalités déterminées, des groupes de personnes ou dans le public ». La Convention de Washington de 1971 vise les « actes criminels dirigés contre des personnes investies d'une protection spéciale par le droit international » et souligne les « conséquences qui peuvent en résulter pour les relations entre les États » ; par « actes criminels », elle entend les meurtres, les atteintes à l'intégrité physique, l'enlèvement et l'extorsion. La Convention de Strasbourg de 1977 vise « tout acte grave de violence dirigé contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté des personnes et tout acte grave contre les biens lorsqu'il a créé un danger collectif pour les personnes », ainsi que toute infraction comportant l'utilisation contre toute personne de bombes, grenades, armes à feu, lettres ou colis piégés, lorsque l'infraction « est en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ». Les conventions conclues dans le cadre de l'organisation de

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J. AUVRET-FINCK (dir.), L'Union européenne et la lutte contre le terrorisme : état des lieux et perspectives, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 50.

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l'Aviation civile internationale (OACI), l'Organisation Maritime internationale (OMI) incriminent les détournements ou les actes de violence dirigés contre les aéronefs ou navires civils, leurs installations et services, leurs équipages et passagers. La Convention des Nations Unies de 1999 ébauche une définition du terrorisme dans son article 2-1-b : « tout acte destiné à causer la mort ou des dommages corporels graves à toute personne civile ou à toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque cet acte est destiné à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale ». Cette définition, proche de celle du Département d'État américain, est inspirée du droit des conflits armés selon lequel est acte de terrorisme toute attaque perpétrée à des fins politiques contre toute personne inoffensive.

Or, dans l'ensemble, qu'il s'agisse des législations nationales ou des conventions internationales, il est admis qu'il est impossible de parvenir à une définition objective du terrorisme. Pour mieux comprendre le problème, nous allons aborder dans ce qui suit la nécessité d’adapter les législations nationales avec le caractère mouvant de l’acte terroriste (Paragraphe 2). Avant cela, nous allons nous intéresser aux problèmes liés à l’absence d’un accord sur une définition unique par la communauté internationale (Paragraphe 1).