L’adhésion à des conventions internationales relatives à la lutte contre le terrorisme

- Le pouvoir de prononcer des « mesures individuelles de contrôle administratif et de

surveillance », auxquelles sont soumises les personnes susceptibles de porter atteinte à

l’ordre public. Ces mesures seront prononcées sur le territoire d’une commune - et plus seulement au sein d’un domicile - afin de préserver la vie familiale et professionnelle de l’intéressé194

;

- Le pouvoir de procéder à des perquisitions et des saisies, renommées « visites et

saisies », dans le cadre de la lutte antiterroriste, qui sont soumises à l’aval du juge des

libertés et de la détention du TGI de Paris et devront avoir lieu entre 6h et 21h, comme les perquisitions classiques195.

Paragraphe 2. Le développement de la coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme

Le terrorisme constitue l’une des menaces les plus fortes, pesant sur la paix et la sécurité internationales. Aussi, est-il entendu qu’une approche exclusivement nationale ne peut pas répondre à elle seule à la menace terroriste, la coopération internationale étant la seule voie possible pour faire face efficacement à une telle menace. L’ONU l’a rappelé à maintes fois, le développement de la coopération constitue même une des obligations majeures qui pèsent sur les États membres. Ayant subi plusieurs attentats meurtriers sur son sol, la France se mobilise à tous les niveaux avec ses partenaires internationaux afin de lutter contre les réseaux terroristes sur son territoire comme à l’étranger. Ainsi, parallèlement à l'action militaire qu’elle mène à l’étranger pour lutter contre les nids du terrorisme, la France a aussi ratifié l’ensemble des conventions internationales sectorielles de lutte contre le terrorisme (A), de même qu’elle a grandement développé sa politique de coopération tant au niveau régional qu'international (B).

A- L’adhésion à des conventions internationales relatives à la lutte contre le terrorisme

Tout acte de nature conventionnelle, tout accord écrit passé par la France avec un sujet du droit international est présumé constituer un engagement international ayant vocation à l'applicabilité dans les limites posées notamment par l'article 55 de la

193 Cf. l’art. L. 227-1 du CSI. 194 Cf. l’art. L. 228-1 du CSI. 195 Cf. l’art. L. 229-1 du CSI.

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Constitution. La question de la qualification des engagements internationaux se pose donc rarement en droit administratif. L'applicabilité des normes conventionnelles dans l'ordre juridique interne est évidemment subordonnée à l'existence d'un accord, traité ou assimilé engageant la France, régulièrement conclu.

Toutes les normes conventionnelles régulièrement introduites dans l'ordre interne, et satisfaisant le cas échéant à la condition de réciprocité, ne sont pas pour autant dotées de l'effet direct et donc directement applicables196. Au demeurant, le droit international n'exige nullement (sauf rares exceptions) que les stipulations conventionnelles produisent un effet direct en droit interne, comme en témoigne d'ailleurs l'éloquent silence de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969. Certes, et contrairement à une présentation classique, il est possible d'affirmer à l'instar du commissaire du gouvernement Ronny Abraham, qu’« en droit français les traités internationaux sont généralement présumés produire des effets directs en droit interne, c'est-à-dire créer des droits subjectifs dont les particuliers peuvent se prévaloir devant le juge national »197. Toutefois, comme le souligne immédiatement le même commissaire du gouvernement, cette présomption est loin d'être irréfragable puisqu'elle cède dans deux séries d'hypothèses : d'une part, une norme conventionnelle ne saurait être dotée de l'effet direct dès lors qu'elle n'est pas self-executing au sens ci-dessus précisé et, d'autre part, elle ne l'est pas non plus si elle n'a pour objet que les relations entre États et non de créer des droits au profit des particuliers.

En d’autres termes, en droit administratif français, une norme est dotée de l'effet direct à la double condition d'être complète et de créer des droits subjectifs comme le confirme l'arrêt d'assemblée GISTI et FAPIL du 11 avril 2012 qui se risque enfin à définir la notion d'effet direct. À défaut, la norme conventionnelle n'est en principe ni applicable, ni invocable.

Le droit de l'Union européenne doit être distinct des engagements internationaux en raison de sa spécificité. Cette analyse classique a toutefois été mise à mal par le droit de l'Union européenne, et plus précisément en droit administratif français, par les

196

M. GAUTIER et F. MELLARY, « Applicabilité des normes internationales », JCl. Adm., fasc. 20, avril 2013.

197

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directives communautaires198. Actes de droit dérivé, les directives sont définies par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dans des termes inchangés depuis 1957, comme liant « tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens »199.

Donc, par définition, les directives ne sont pas d'applicabilité directe puisqu'elles nécessitent des actes nationaux de transposition, suivant la terminologie communautaire. Pour le juge administratif français, les directives ne pouvaient en aucun cas être dotées d'un effet direct. Pourtant, et au terme d'une évolution jurisprudentielle remarquable, il a admis leur invocabilité sous certaines conditions puis, en 2009, leur effet direct. Cette solution n'a toutefois pas fait perdre tout intérêt à la jurisprudence antérieure dès lors qu'elle continue à s'appliquer aux dispositions des directives dépourvues d'effet direct. Dès lors, leurs dispositions qui ne remplissent pas les conditions de précision et d'inconditionnalité apparaissent comme des normes dépourvues d'applicabilité directe et d'effet direct, mais bel et bien invocables devant le juge administratif français. Pour les directives il convient donc encore aujourd'hui, de clairement distinguer les questions d'applicabilité et d'invocabilité.

Concernant les effets des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, la jurisprudence du Tribunal et de la Cour de justice de l'Union européenne relative aux sanctions adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme accorde une place particulière aux résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies200.

Appelé à apprécier la légalité du règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, instituant des mesures restrictives à l'encontre de personnes soupçonnées de participer à des activités terroristes201, contesté pour méconnaissance de certains droits

198

Les actions communes sont par contre dépourvues d'effet en droit interne selon l’arrêt CE, 11 décembre 2006, n° 279690, Dispans, Rec. CE 2006, p. 50.

199

Cf. l’art. 288 du TFUE.

200

D. SIMON et F. MARIATTE, « Le Tribunal de première instance des Communautés : Professeur de droit international ? », Europe, décembre 2005, p. 6-10. (A propos des arrêts « Yusuf » et « Kadi » (TPICE, 21 septembre 2005, aff. T-306/01, Yusuf et Al Barakaat International Foundation c/ Cons. et Comm, Rec.

CJCE 2005, II, p. 3533 ; TPICE, 21 septembre 2005, aff. T-315/01, Kadi c/ Cons. et Comm, Rec. CJCE

2005, II, p. 3649).

201

Adopté en application de la position commune n° 2002/402/PESC (du 27 mai 2002, concernant des mesures restrictives à l’encontre des membres de l’organisation Al-Qaida ainsi que d’autres personnes, groupes, entreprises et entités associés, JOCE L 139 du 29 mai 2002, p. 4.), elle-même adoptée en

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fondamentaux, le Tribunal lui a accordé une immunité juridictionnelle en raison de son fondement sur la résolution du Conseil de sécurité. Plus précisément, le Tribunal a d'abord affirmé que les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies intègrent l'ordre juridique de l'Union en vertu du droit international.

En effet, l'article 27 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités202, l'article 103 de la Charte des Nations Unies203 et l'article 30, paragraphe 6, de la Convention de Vienne de 1986 sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations204, établissent la primauté de la Charte, qui s'étend aux résolutions du Conseil de sécurité.

Par ailleurs, le respect des principes de la Charte des Nations Unies et du droit international constitue une des valeurs sur lesquelles est fondée l'action extérieure de l'Union et qu'elle vise à promouvoir205. Toutefois, le Tribunal a établi l'effet obligatoire des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies dans l'ordre juridique de l'Union également sur la base de l'article 351 TFUE206. Rappelant la jurisprudence « International Fruit Company », il a constaté que : les États membres sont liés par la Charte ; les compétences transférées à l'Union sont assorties des obligations affectant leur exercice ; le traité confirme la volonté des États membres de respecter leurs engagements au titre de la Charte selon l'article 347 TFUE (ancien article 297 CE) « les États membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit affecté par les mesures qu'un État membre peut être appelé à prendre pour faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale ».

La Communauté et l'Union ont manifesté dans la pratique leur souci de concrétiser le respect des obligations découlant des résolutions du Conseil de sécurité dans la mise en œuvre des compétences transférées. En outre, selon la jurisprudence de la

exécution de la résolution 1390 (2002), portant sur la situation afghane, adoptée par le Conseil de sécurité à sa 4452e séance, le 16 janvier 2002, UN doc. S/RES/1390 (2002), disponible à l’adresse : https://undocs.org/fr/S/RES/1390(2002) (consulté le 5 juin 2017).

202

Selon lequel le droit interne ne peut être invoqué pour justifier l'inexécution d'un traité.

203

Selon lequel « en cas de conflit entre les obligations des membres des Nations Unies, en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ».

204

Selon lequel, l'article 103 de la Charte déroge aux règles applicables aux hypothèses de contradiction entre traités successifs.

205

Cf. l’art. 21, § 1, TFUE.

206

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Cour de justice, les compétences de l'Union ne peuvent être exercées que dans le respect du droit international207. De son côté le Tribunal a conclu que « les États membres ont la faculté, et même l'obligation, de laisser inappliquée toute disposition de droit communautaire, fût-elle une disposition de droit primaire ou un principe général de ce droit, qui ferait obstacle à la bonne exécution de leurs obligations en vertu de la Charte des Nations Unies »208.

Par ailleurs, l'UE a, d'une part, l'obligation négative de ne pas violer les obligations des États membres en vertu de la Charte des Nations Unies et de ne pas entraver leur exécution et, d'autre part, elle a l'obligation positive d'adopter, dans l'exercice de ses compétences, toutes les dispositions nécessaires pour permettre à ses États membres de se conformer à ces obligations209.

Le Tribunal a affirmé que « les résolutions en cause du Conseil de sécurité échappent en principe au contrôle juridictionnel du Tribunal et que celui-ci n'est pas autorisé à remettre en cause, fût-ce de manière incidente, leur légalité au regard du droit communautaire. Au contraire, le Tribunal est tenu, dans toute la mesure du possible, d'interpréter et d'appliquer ce droit d'une manière qui soit compatible avec les obligations des États membres au titre de la Charte des Nations Unies »210.

Toutefois, l'immunité juridictionnelle des actes imposant des sanctions antiterroristes est levée lorsque de tels actes sont adoptés dans le cadre de l'exercice d'un pouvoir propre des institutions de l'Union, même s'ils mettent en œuvre une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies211.

La France est partie à plusieurs conventions en matière de lutte contre le terrorisme, l’on peut citer :

207

CJCE, 24 novembre 1992, aff. C-286/90, Poulsen et Diva Navigation, Rec. CJCE 1992, I, p. 6019 ; CJCE, 27 février 1997, aff. C-117/95, Ebony Maritime, Rec. CJCE 1997, I, p. 1111 ; CJCE, 16 juin 1998, aff. C-162/96, Racke, Rec. CJCE 1998, I, p. 3655.

208

TPICE, Yusuf, préc., pt 240 ; TPICE, Kadi, préc., pt 190

209

TPICE, Yusuf, préc., pt 254 ; TPICE, Kadi, préc., pt 204 ; TPICE, 12 juillet 2006, aff. T-253/02, Chafiq

Ayadi c/ Cons, Rec. CJCE 2006, II, p. 2139.

210

PICE, Yusuf, préc., pt 276 ; TPICE, Kadi, préc., pt 225.

211

TPICE, 12 décembre 2006, aff. T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran c/ Cons,

98

- la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, signée à Strasbourg le 23 mars 2011212 ;

- la Convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire signée à New York, le 14 septembre 2005213 ;

- la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, adoptée le 16 mai 2005 à Varsovie, signée par la France le 22 mai 2006214 ;

- le Protocole du 15 mai 2003 portant amendement de la Convention européenne pour la répression du terrorisme215 ;

- la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, faite à New York le 10 janvier 2000216 ;

- la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, faite à New York le 12 janvier 1998217 ;

- la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme. Convention signée à New York le 10 janvier 2000218 ;

- Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif. Convention faite à New York le 12 janvier 1998219 ;

- la Convention européenne pour la répression du terrorisme, faite à Strasbourg le 27 janvier 1977220 ;

212

Cf. la loi n° 2015-1197 du 30 septembre 2015 autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme, JORF n°0227 du 1er octobre 2015, p. 17569.

213

Cf. la loi n° 2013-327 du 19 avril 2013 autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, JORF n°0093 du 20 avril 2013, p. 6944 ; le décret n° 2014- 289 du 4 mars 2014 portant publication de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, signée à New York le 14 septembre 2005, JORF n°0055 du 6 mars 2014, p. 4882.

214

Décret n° 2008-1099 du 28 octobre 2008 portant publication de la convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme (ensemble une annexe), adoptée le 16 mai 2005 à Varsovie, signée par la France le 22 mai 2006, JORF n°0254 du 30 octobre 2008, p. 16475.

215

Cf. la loi n° 2007-1474 du 17 octobre 2007 autorisant la ratification du protocole portant amendement à la convention européenne pour la répression du terrorisme, JORF n°242 du 18 octobre 2007, p. 17169.

216

Cf. le décret n° 2002-935 du 14 juin 2002 portant publication de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, faite à New York le 10 janvier 2000, JORF n°139 du 16 juin 2002, p. 10636.

217

Cf. le décret n° 2002-668 du 24 avril 2002 portant publication de la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, faite à New York le 12 janvier 1998, JORF n°102 du 2 mai 2002, p. 7961.

218

Cf. la loi n° 2001-1118 du 28 novembre 2001 autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, JORF n°0277 du 29 novembre 2001, p. 18959.

219

Cf. la loi n° 99-349 du 5 mai 1999 autorisant la ratification d'une Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, JORF n°105 du 6 mai 1999, p. 6792.

220

Cf. le décret n° 87-1024 du 21 décembre 1987 portant publication de la Convention européenne pour la répression du terrorisme, faite à Strasbourg le 27 janvier 1987, JORF du 22 décembre 1987, p. 14954.

99

- l’accord entre les États membres des communautés européennes concernant l'application de la Convention européenne pour la répression du terrorisme. Accord signé à Dublin le 4 décembre 1979221 ;

- la Convention européenne pour la répression du terrorisme222.