Droit à géométrie variable et aux fondements et contenus incertains126, le droit d’ingérence est l’une des questions les plus discutées en droit international. Il est l’opposition directe du principe de non intervention dans les affaires internes d’un Etat, principe lui aussi de contenu incertain127. La première mention d’un droit d’intervention remonte à Hugo Grotius. Ce n’est donc pas un phénomène nouveau même si sa question n’est toujours pas résolue.
- Esquisse du principe de non intervention
Corollaire du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, de leur droit à l’autodétermination, de leur liberté de choix quant à leur politique intérieure et extérieure, ce principe de non intervention est bien établi en droit positif. Il est consacré que les Etats ne peuvent intervenir dans les affaires intérieures d’un autre, sa compétence réservée, nationale. C’est cependant le contenu de cette compétence qui pose problème. Il varie, en effet, au gré des évolutions du droit international. Il était traditionnellement admis deux exceptions à ce principe de non intervention : l’intervention sollicitée et l’ingérence humanitaire. Celles-ci étaient entendues strictement128.Le recours à la force ne supporte que trois exceptions : la légitime défense (individuelle ou collective), les procédures collectives sous l’égide du Conseil, et le recours à la force comme exercice du droit à l’autodétermination.
126
Selon la formule du Pr Michel-Cyr Djiena Wembou in Le droit international dans un monde en mutation:
essais écrits au fil des ans, Collection Logiques juridiques, Editions L'Harmattan, 2003, p.78 127
NGUYEN QUOC DINH ; PELLET, A et DAILLIER, P., Droit international public, p.424.
128
L’intervention sollicitée est le cas d’un Etat attaqué demandant l’aide d’autres Etats pour se défendre. La Charte précise que les Etats se prêtent assistance. C’est l’exemple du Koweit agressé par l’Irak. L’ingérence humanitaire dérive du principe d’humanité. Elle concernait le secours que l’Etat doit à ses nationaux se trouvant sur un territoire étranger, et l’assistance humanitaire. La protection due par un Etat à ses ressortissants l’autorise à intervenir militairement sur un sol étranger pour assurer leur sécurité.
Ce principe est consacré par la Charte des Nations Unies. En 1945, dans sa poursuite d’un monde plus sûr, elle proscrit le recours à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État… 129
A cet égard, l’Assemblée Générale adopta en 1965, la Déclaration sur l'inadmissibilité de l'intervention dans les affaires intérieures des Etats et la protection de leur indépendance et de leur souveraineté130. En 1970, elle en faisait un des principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies, au même titre que l’égalité souveraine des Etats et l’autodétermination des peuples.
A l’instar de l’ONU, la CIJ condamne en termes non équivoques le droit d’intervention. Il s’agit de l’affaire du détroit de Corfou (1949) et de celle des activités paramilitaires des Etats Unis au Nicaragua (1971). En 1949, elle réaffirme que le droit d’intervention procède d’une politique de force incompatible avec le droit international, droit fondé sur le respect de la souveraineté nationale. Elle invalidait dans ses deux points la défense britannique. Le Royaume Uni justifiait son action par un désir d’aider la justice internationale, de lui faciliter la tâche et un procédé d’autoprotection ou self help. Elle lui reconnait néanmoins des circonstances atténuantes, lesquelles étant la carence complète du Gouvernement albanais au lendemain des explosions et le caractère dilatoire de ses notes diplomatiques131. Dans l’affaire du Nicaragua, elle estime qu’apporter une aide militaire à une opposition contre un gouvernement en place était une ingérence incompatible avec les principes du droit international. L’ingérence dont il est question ici est une intervention militaire menée sans aval des Nations Unies. Sont donc admises toute aide strictement humanitaire, les mesures économiques telles les embargos… Le droit international n’intervient qu’à posteriori dans tous les cas mentionnés. Le mal est déjà fait. Et si la cour condamne, elle n’a en fait aucun pouvoir quant à l’exécution de ses décisions.
La violence des nouveaux conflits engendra cependant une évolution du principe de non intervention, donna aux défenseurs du droit d’ingérence de nouveaux arguments. Depuis les années 1990, l’Etat n’est plus le cœur des préoccupations internationales. L’humain a pris sa place. L’on est ainsi passé du droit ou devoir d’ingérence à la responsabilité de protéger (R2P).
- La responsabilité de protéger, un devoir d’ingérence
129
Art 2.4 de la Charte
130
Elle y rappelait que les buts des Nations Unies ne pouvaient se réaliser sans le respect du principe de non intervention. A ce titre, elle y condamnait l’intervention armée, toute autre forme d’interférence ou menace contre un Etat ou même ses éléments politiques, économiques et culturels.
131
L’étape la plus importante dans la doctrine de l’interventionnisme humanitaire ait pris place en 1994. Un rapport du PNUD changea, à cette date, la conception de la sécurité humaine132. Il fallait pour l’institution, abandonner le cadre traditionnel de la sécurité territoriale pour celui de la sécurité des personnes133. Il fallait abandonner une conception de la sécurité garantie par les armes pour celle d’une sécurité assurée par le développement humain durable. Axée sur les individus, la sécurité humaine procède d’un désir universel et ses composantes (sécurité économique, sécurité alimentaire, sécurité sanitaire, sécurité de l'environnement, sécurité personnelle, sécurité de la communauté, sécurité politique) sont interdépendantes134.
C’est la sécurité humaine telle que définie par le PNUD qui est au cœur de la responsabilité de protéger ou R2P135. Ce concept, élaboré par la Commission Internationale de l’Intervention et de la Souveraineté des Etats (CIISE)136, abandonne du fait de leurs connotations négatives les termes « ingérence » et « intervention humanitaire ».
Pour se justifier, la responsabilité de protéger se devait de réinterpréter la souveraineté des Etats. Dans son acception actuelle, son respect serait un frein à la prévention de génocide (exemple rwandais). Le refus du Conseil de Sécurité d’y intervenir semble être pour les partisans de la réforme une conséquence directe du respect de la souveraineté de l’état rwandais137.
Elle n’est plus le droit pour un Etat de décider arbitrairement du destin de ses citoyens138, souveraineté de contrôle, mais elle porte une double responsabilité ou double respect, externe et interne ; Externe, le respect de la souveraineté des autres Etats et, interne, le
132
PNUD, Les nouvelles dimensions de la sécurité humaine, in Rapport mondial sur le développement humain 1994, chap. 2, p.23. 133 Idem, p.25 134 Idem, p23 135
« La notion de sécurité humaine – qui inclut le respect des droits de l'homme tout en ayant une portée plus
vaste – constitue aussi un élément de plus en plus important du droit international et des relations internationales, et fournit de plus en plus souvent le cadre conceptuel de l'action internationale. » Gareth
EVANS, Mohamed SAHNOUN, La responsabilité de protéger, Commission Internationale de l'intervention et de la Souveraineté des États, décembre 2001, par 1.28.
136
Les réflexions sur le conflit des Balkans et Kofi Annan lors de l’intervention onusienne du conflit du Timor Est ont conduit, en 2001, le gouvernement canadien à mettre en place une commission chargée d’examiner les questions de l’interventionnisme humanitaire dans les conflits actuels. "I think that it is also very clear that the Security Council has a responsibility to protect the security of individual Africans," Canada's then-Foreign Minister Lloyd Axworthy, in an address before the Security Council on "The situation in Africa" (S/PV.4049, September 29, 1999). in Edward S. HERMAN, David PETERSON, The Responsibility to Protect, the International
Criminal Court, and Foreign Policy in Focus: Subverting the UN Charter in the Name of Human Rights 137
William R. PACE, Nicole DELLER, Preventing Future Genocides: An International Responsibility to Protect,
World Order, 2005, Vol. 36, No. 4 138
“We are fighting for a world where dictators are no longer able to visit horrific punishments on their own
peoples in order to stay in power” “We need to enter a new millennium where dictators know that they cannot get away with ethnic cleansing or repress their peoples with impunity.”
respect de la dignité et des droits fondamentaux de ses citoyens139, souveraineté de la responsabilité. Un Etat ne les respectant pas n’est plus souverain ou ne peut se réclamer de sa souveraineté. Une intervention militaire peut donc être envisagée si elle est « juste » ou servant une « cause juste »140 entourée de quatre autres principes de précautions (bonne intention, dernier recours, proportionnalité des moyens, perspectives raisonnables)141. La responsabilité de protéger est non seulement la responsabilité de réagir, mais également la responsabilité de prévenir et la responsabilité de reconstruire.
Le premier constat concerne les pays ciblés par cette responsabilité. Il s’agit d’Etats violants grossièrement les droits de l’homme, insensibles aux exigences de dignité humaine, incapables de pourvoir aux besoins de leurs populations. Il s’agit évidemment de pays pauvres, de pays faibles puis de pays indexés par la communauté internationale pour leur manquement aux droits humains. Dans l’inconscient collectif, une intervention dans ces pays est préparée puis justifiée par la médiatisation des conflits.
La responsabilité de protéger présuppose l’absence de motifs inavouables, la poursuite par les Etats de leurs propres intérêts. Mais aucun Etat n’est philanthrope de nature que ce soit à l’extérieur ou à l’intérieur de ses frontières où tout acquis social est arraché de haute lutte. Les interventions humanitaires n’échappent pas à cette règle. La volonté politique des Etats est un frein à cette forme d’idéalisme soutenue par la responsabilité de protéger. Conscient de ce problème, Kofi Annan appelait non seulement à une redéfinition de la souveraineté mais aussi à une redéfinition de l’intérêt national. Constatant que les intérêts nationaux n’avaient pas changés depuis la guerre froide et détournant la célèbre phrase
139
Gareth Evans, Mohamed Sahnoun,op.cit
140
Pour la Commission est juste toute intervention visant à éviter ou arrêter :
- des pertes considérables en vies humaines, effectives ou appréhendées, qu'il y ait ou non intention
génocidaire, qui résultent soit de l'action délibérée de l'État, soit de sa négligence ou de son incapacité à agir, soit encore d'une défaillance dont il est responsable; ou
- un « nettoyage ethnique » à grande échelle, effectif ou appréhendé, qu'il soit perpétré par des tueries, l'expulsion forcée, la terreur ou le viol.
141
La CIISE résume ainsi ce qu’elle entend par ces quatre principes:
« A. Bonne intention : le but primordial de l'intervention, peu importe les autres motivations qui animent les États intervenants, doit être de faire cesser ou d'éviter des souffrances humaines. Pour satisfaire au mieux le principe de bonne intention, les opérations doivent avoir un caractère multilatéral et bénéficier du soutien manifeste de l'opinion publique de la région et des victimes concernées.
B. Dernier recours : une intervention militaire ne saurait être justifiée que lorsque chaque option non militaire de prévention ou de règlement pacifique de la crise a été explorée, étant entendu que l'on a des motifs raisonnables de penser que des mesures moins radicales n'auraient pas produit le résultat escompté.
C. Proportionnalité des moyens : par son ampleur, sa durée et son intensité, l'intervention militaire envisagée doit correspondre au minimum nécessaire pour atteindre l'objectif de protection humaine défini.
D. Perspectives raisonnables : l'intervention ne peut être justifiée que si elle a des chances raisonnables de faire cesser ou d'éviter les souffrances qui l'ont motivée, les conséquences de l'action ne devant pas être pires que celles de l'inaction. »
d’Adam Smith sur l’intérêt général, il affirmait que l’intérêt collectif devrait être l’intérêt national142.
Bien plus, elle est présentée comme « émergente », donc en formation et tout comme le droit d’ingérence à contenu variable, pouvant ainsi lui être dicté par les Etats ayant les moyens « d’intervenir », les Etats puissants, membres permanents du Conseil. Il n’est pas étonnant de constater que cette responsabilité incombe de prime abord au Conseil, puis à l’Assemblée Générale, aux organisations internationales….
« Une action militaire peut être légitime en tant que mesure d'anticipation lorsqu'on est en présence de preuves claires de la probabilité de massacres à grande échelle. » Preuves claires et probabilité sont des notions délicates. Les Etats n’attendent pas toujours d’avoir des preuves claires, ils peuvent même mentir pour arriver à leurs fins. Qui ne se souvient de l’Irak ? En 1999, Milosevic n’était devant aucun tribunal et Tony Blair l’avait déjà prononcé coupable143. Concernant le « derniers recours », il est estimé préférable des accords de cessez le feu avec appui de forces de maintien de la paix et d’observateurs internationaux. La question de l’efficacité est également au centre de nos préoccupations. Une intervention quels qu’en soient les motifs ou les fondements juridiques est-elle préférable à pas d’interventions du tout ? Si elle sauve des vies humaines n’est-elle pas indispensable ? En présence de massacres à grande échelle, ne pourrait-on pas la cautionner ? En d’autres termes, la fin (sauver des humaines) justifierait-elle les moyens (intervention aux fondements contestés) ?
La coalition en Lybie applaudie en son temps suscite des interrogations. Elle ne se bornait pas à séparer deux camps ennemis. Elle en bombardait un, tout en fournissant un appui logistique à l’autre. A-t-on le droit de prendre partie dans une guerre civile ? Cette intervention libyenne est-elle réellement différente de celle d’Irak ? L’on est intervenu en Libye pour mettre fin à des massacres très médiatisés. S’ils avaient été passés sous silence, s’en serait-on préoccupés ?
Derrière une intervention militaire légitime se cache le spectre des dommages collatéraux. Ce ne sont pas de simples immeubles qui sont détruits, des vies humaines sont sacrifiées, des civils, des innocents. Depuis l’intervention du Kosovo, l’on accepte de tuer la population
142
“The world has changed in profound ways since the end of the cold war, but I fear our conceptions of national
interest have failed to follow suit. A new, broader definition of national interest is needed in the new century, which would induce states to find greater unity in the pursuit of common goals and values. In the context of many of the challenges facing humanity today, the collective interest is the national interest.” Kofi Anan, Two concepts of sovereignty, The Economist, 18 Septembre 1999.
143
« Milosevic was preparing for ethnic cleansing long before a single NATO bomb ever fell”, Tony BLAIR, A
que l’on est supposée sauver. Tony Blair demandait à la population de comprendre que l’OTAN n’en avait pas après eux mais après les responsables des nettoyages ethniques144. Cependant, il est difficile de faire croire une telle chose aux populations civiles lorsqu’on les bombarde. Pour le Professeur Ian Brownlie, “The claim to be acting on humanitarian grounds appears difficult to reconcile with the disproportionate amount of violence involved in the use of heavy ordnance and missiles. The weapons had extensive blast effects and the missiles had an incendiary element. A high proportion of targets were in towns and cities. Many of the victims were women and children. After seven weeks of the bombing at least 1,200 civilians had been killed and 4,500 injured.145”
De même pour Noam Chomsky, ce sont les bombardements de l’OTAN qui ont précipité les atrocités commises au Kosovo146. Rappelons que cette intervention n’avait pas été approuvée par l’ONU. Elle fut cependant déclarée « illégale mais légitime » au nom de la responsabilité de protéger.
La Cour, partie intégrante de la résolution contre la Libye, n’est-elle alors qu’un moyen d’ingérence ? À première vue, elle n’entrerait que dans le processus de reconstruction. Cependant, les mandats d’arrêts lancés contre Kadhafi et Oumar Al Bashir semblent suggérer une participation à tous les stades de la responsabilité de protéger.
Dans le cas libyen, la Cour agissait par saisine du Conseil de Sécurité147. Ce dernier rappelait la responsabilité pour le gouvernement libyen de protéger son peuple et s’inquiétait de la sécurité des étrangers même s’il réaffirmait son ferme attachement à la souveraineté, l’indépendance, l’intégrité territoriale et l’unité nationale de la Libye. Pour le Procureur, la Cour et les Nations Unies se devaient d’intervenir rapidement afin de stopper les crimes qui s’y commettaient. Les termes qu’ils utilisent feraient croire qu’il est partie prenante à cette décision du Conseil148.
144
“It is important the people of Serbia know our quarrel is not with them. It is with the architects of Kosovo's ethnic cleansing” “NATO is not waging war against Yugoslavia.” “ We have no quarrel with the people of Yugoslavia who for too long have been isolated in Europe because of the policies of their government. Our objective is to prevent more human suffering and more repression and violence against the civil population of Kosovo.”
145
Select Committee on Foreign Affairs, Appendices to the Minutes of Evidence, APPENDIX 2, Memorandum submitted by Professor Ian BROWNLIE.
146
Noam CHOMSKY, Kosovo, East Timor, R2P, and Ian Williams, edited by John Feffer, August 17, 2009. “He reports that on March 6, 1999, he had informed Secretary of State Madeline Albright that if NATO proceeded to bomb Serbia, "almost certainly [the Serbs] will attack the civilian population," and NATO will be able to do nothing to prevent that reaction”
147
Résolution 1970 (2011) adoptée par le Conseil de sécurité à sa 6491e séance, 26 février 2011
148
“That is the most important reason to move fast. We have to stop the crimes.”
http://www.thenational.ae/news/world/asia-pacific/q-a-with-luis-moreno-ocampo-chief-prosecutor-of-the-international-criminal-court?pageCount=0#page2
Le respect de la présomption d’innocence est souvent mis à mal. Cette présomption bénéficie à toute personne tant suspecte et accusée que celles à l’encontre desquelles a été émis un mandat d’arrêt. Pour la Cour Européenne des droits de l’homme, elle se trouve méconnue si une déclaration officielle concernant un prévenu reflète le sentiment qu'il est coupable, alors que sa culpabilité n'a pas été préalablement légalement établie. Une obligation de prudence, de réserve et de retenue est requise de la part des autorités publiques notamment celles impliquées dans les procédures pénales.
Ce problème a été relevé à plusieurs reprises par le passé. Dans l’affaire le Procureur c. Callixte Mbarushimana, la Cour enjoint au Procureur de « garder à l’esprit que les suspects sont présumés innocents jusqu’à ce que leur culpabilité ait été établie ».149 Le cas Mbarushimana n’a pas été déféré par le conseil mais il lui était déjà difficile de conserver sa neutralité.
Dans le cas libyen, il est alors évident que le respect de la présomption d’innocence sera plus ardue. Mouammar Kadhafi était déjà condamné par le Conseil, l’opinion publique internationale. Le Procureur déclarait ainsi le 16 Mai 2005: « The evidence shows that Muammar Gaddafi, personally, ordered attacks on unarmed Libyan civilians », et « Muammar Gaddafi committed the crimes with the goal of preserving his absolute authority»150. La défense n’a pas manqué d’introduire une requête aux fins de protéger la présomption d’innocence des accusés. Elle fut rejetée aux motifs que le Procureur ne préjugeait pas de la décision finale de la Cour. La Chambre lui rappelait néanmoins sa précédente décision.
L’exemple le plus saisissant en la matière se retrouve dans le verdict final de l’affaire le Procureur c. Thomas Lubanga. Ici, la Cour félicitait la coopération exemplaire du condamné tout au long du procès en dépit des circonstances particulièrement difficiles. Les juges relatent ainsi l’une de ces circonstances : « Lors d’une interview publique donnée par Mme