début de la crise dans les principales économies avancées, à savoir la zone euro, les États-Unis, le Royaume-Uni, le Japon et le Canada. Toutes ces économies, y compris les différents pays de la zone euro, ont accompli des progrès significatifs dans la réduction des déséquilibres budgétaires depuis 2010. Néanmoins, les ratios de déficit global et de dette restent très élevés et supérieurs aux niveaux d’avant la crise. Il est important que les efforts d’assainissement budgétaire soient maintenus pour garantir un retour à des situations budgétaires saines.
Évolutions budgétaires dans les principales économies avancées depuis 2008
La crise financière internationale de 2008, et la contraction de l’activité économique qui a suivi, ont nécessité des mesures rapides et décisives, notamment dans les grandes économies avancées qui ont été particulièrement frappées par la crise. Depuis fin 2008, des mesures d’urgence ont été adoptées dans la plupart des principales économies avancées, y compris dans les pays de la zone euro, pour apporter un soutien financier aux banques en difficulté et préserver la stabilité financière internationale. En même temps, et afin de limiter les conséquences négatives de la crise sur l’activité économique, les gouvernements ont adopté d’importantes mesures de relance budgétaire, qui, associées au jeu des stabilisateurs automatiques, ont porté les déficits budgétaires
et les ratios de dette publique à des niveaux très élevés. Au cours de la période 2008-2010, les déficits budgétaires nominaux ont augmenté de 5,5 points de pourcentage de PIB dans la zone euro, de 6,4 points de pourcentage au Canada, d’un peu plus de 7 points de pourcentage au Japon et au Royaume-Uni, et de quelque 8 points de pourcentage aux États-Unis (cf. graphique A).
Les ratios de dette publique ont enregistré des hausses supérieures à 10 %, les plus fortes d’entre elles étant observées au Japon et au Royaume-Uni (cf. graphique B).
Depuis 2010, la plupart des économies avancées se sont engagées dans un processus d’assainissement budgétaire. À cette époque, le FMI préconisait une amélioration du solde corrigé du cycle de 1 point de pourcentage de PIB par an, à partir de 2011, comme étant le rythme approprié d’assainissement pour trouver le juste équilibre entre la nécessité de répondre aux inquiétudes des marchés relatives aux fondamentaux budgétaires et celle d’éviter le retrait brutal d’un soutien à la reprise alors naissante1. Toutefois, le rythme effectif d’assainissement a fortement varié d’un pays à l’autre, en fonction de la sévérité des pressions des marchés financiers, de l’ampleur des déséquilibres budgétaires et, dans le cas de la zone euro, des exigences du Pacte de stabilité et de croissance.
Au début de la crise de la dette souveraine, le déficit budgétaire de la zone euro était inférieur à ceux du Royaume-Uni, des États-Unis et du Japon, tandis que le Canada enregistrait un excédent de 1,5 % du PIB. Au cours de la période 2011-2013, ce sont les États-Unis et le Royaume-Uni qui ont enregistré la plus forte réduction de leur déficit budgétaire, suivis par la zone euro et le Canada, tandis que le déficit du Japon s’est légèrement creusé (cf. graphique C). D’après
1 Cf. Fiscal exit: from strategy to implementation, Fiscal Monitor du FMI, novembre 2010. L’encadré 2 du Fiscal Monitor d’avril 2013 confirme que le rythme d’ajustement de 1 % du PIB en termes corrigés des variations conjoncturelles est globalement approprié pour les pays non soumis aux pressions des marchés.
Graphique A Solde budgétaire des administrations publiques
(en pourcentage du PIB ; points de pourcentage du PIB)
-12
Sources : Perspectives de l’économie mondiale du FMI et calculs de la BCE.
Note : Pour tous les pays, les données portent sur l’année civile.
Graphique B Ratio de dette publique
(en pourcentage du PIB ; points de pourcentage du PIB)
20
Sources : Perspectives de l’économie mondiale du FMI et calculs de la BCE.
Note : Pour tous les pays, les données portent sur l’année civile.
les données du FMI, l’effort d’assainissement annuel moyen au cours de la période 2011-2013, mesuré par la variation du solde corrigé du cycle, a été supérieur à 1 point de pourcentage de PIB dans la zone euro, aux États-Unis et au Royaume-Uni. L’effort a été environ moitié moindre au Canada et négatif au Japon.
Les efforts d’assainissement ont commencé à porter leurs fruits. Bien que les déficits budgétaires nominaux dans l’ensemble des économies avancées soient restés élevés et supérieurs aux niveaux d’avant la crise, ils ont diminué de moitié par rapport aux points hauts enregistrés durant la crise aux États-Unis et dans la zone euro. En 2013, le déficit budgétaire et le solde corrigé du cycle dans la zone euro devraient être les plus faibles des principales économies avancées ; le processus d’ajustement a permis de ramener le déficit corrigé du cycle au-dessous des niveaux d’avant la crise dans la zone euro et au Royaume-Uni. Toutefois, les ratios de dette publique ont continué de suivre une orientation à la hausse, après l’accumulation rapide d’engagements souverains à la suite de la crise. Cette hausse a été particulièrement prononcée au Royaume-Uni, où le ratio de dette est passé de 44 % du PIB en 2007 à plus de 90 % du PIB en 2013, le Japon enregistrant le niveau de loin le plus élevé pour le ratio de dette publique (brute), à 244 % du PIB en 2013 (cf. graphique B).
Évolutions au sein de la zone euro
Les différents pays de la zone euro ont aussi été sévèrement atteints par la crise économique et financière de 2008-2009, et la crise de la dette souveraine de 2010 a encore aggravé les déséquilibres budgétaires existants.
Comme dans les autres grandes économies avancées, l’orientation de la politique budgétaire est devenue plus restrictive dans la plupart des pays de la zone euro au cours de 2010. Le rythme et Graphique C Répartition de la variation du solde budgétaire au cours des périodes 2008-2010 et 2011-2013
(points de pourcentage du PIB)
-10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10
-10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10
Canada Variation des autres composantes
Variation du solde corrigé du cycle Variation du solde budgétaire
2008-10 2011-13 2008-10 2011-13 2008-10 2011-13 2008-10 2011-13 2008-10 2011-13
Zone euro États-Unis Royaume-Uni Japon
Sources : Perspectives de l’économie mondiale du FMI et calculs de la BCE.
Notes : Pour tous les pays, les données portent sur l’année civile. Pour les États-Unis, les données utilisées sont celles du Fiscal Monitor d’octobre 2013, le solde corrigé du cycle étant corrigé du soutien de l’État au secteur financier. Pour le Japon, on a utilisé le solde structurel. La rubrique « variation des autres composantes » recouvre la composante cyclique et les facteurs ne relevant pas du cycle de production qui exercent une incidence sur le solde budgétaire.
le calendrier de l’ajustement budgétaire ont été arrêtés dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance et selon les principes définis lors du conseil Ecofin d’octobre 20092, ces derniers se reflétant dans les recommandations de la Procédure de déficit excessif (PDE) de 2009. En réponse à la crise de la dette souveraine dans la zone euro, plusieurs pays ont considérablement intensifié leurs efforts d’assainissement en vue de regagner la confiance des marchés financiers. Cela a marqué le début d’une période d’efforts d’assainissement significatifs qui, pour de nombreux pays, notamment ceux faisant l’objet d’un programme d’assistance financière conjoint UE/FMI et ceux confrontés à de fortes tensions sur les marchés financiers, se sont révélés nettement plus importants que prévu lors de la publication des recommandations de la PDE pour 2009.
Bien que les efforts d’assainissement de la période 2010-2013 aient permis d’inverser la tendance haussière des déficits budgétaires de la plupart des pays, les ratios de déficits restent supérieurs aux valeurs d’avant la crise dans nombre d’entre eux (cf. graphique D). De même, les ratios de dette publique sont restés nettement supérieurs à leurs niveaux d’avant la crise et ont continué d’augmenter, essentiellement en raison d’un écart positif important entre le taux d’intérêt sur l’encours de la dette et le taux de croissance de l’économie ainsi que du soutien financier apporté au secteur bancaire3.
2 En octobre 2009, le Conseil Ecofin a approuvé les principes de sortie coordonnée des mesures de relance budgétaire adoptées précédemment. Il a été convenu que les spécificités de la situation de chaque pays seraient prises en compte pour la définition du rythme de l’ajustement, mais que l’assainissement budgétaire devait commencer au plus tard en 2011 dans l’ensemble des pays, ceux connaissant des problèmes de soutenabilité devant commencer plus tôt. Le rythme de consolidation budgétaire recommandé devait être ambitieux et dépasser largement le taux de référence fixé à 0,5 % du PIB par an, en termes structurels, dans la plupart des États membres.
3 Pour plus de détails sur les progrès en matière d’assainissement budgétaire dans les pays de la zone euro, cf. l’encadré intitulé Assainissement budgétaire dans la zone euro : progrès réalisés et plans pour 2014 du Bulletin mensuel de décembre 2013
Graphique D Solde budgétaire des administrations publiques et variation du solde corrigé du cycle – pays de la zone euro
(en pourcentage du PIB ; points de pourcentage du PIB)
-15 -10 -5 0 5 10 15
-15 -10 -5
0 5 10 15 Variation du solde corrigé du cycle 2008-2010
Variation du solde corrigé du cycle 2011-2013 Solde budgétaire 2007
Solde budgétaire 2013
GR PT FR MT SK IT AT BE IE NL DE SI ES CY FI
Sources : Perspectives de l’économie mondiale du FMI et calculs de la BCE.
Notes : Les pays sont classés en fonction de leur solde budgétaire en 2007. L’Estonie et le Luxembourg sont manquants en raison de l’absence de données provenant des Perspectives de l’économie mondiale du FMI. Dans le cas de la Grèce, la variation du solde budgétaire corrigé du cycle exclut les coûts liés à la recapitalisation des banques, les transferts reçus des États membres correspondant aux profits perçus sur les obligations grecques détenues par les banques centrales de l’Eurosystème et d’autres facteurs de faible importance.
Les perspectives d’assainissement budgétaire au cours de la période 2014-2016
L’édition d’octobre 2013 des Perspectives de l’économie mondiale du FMI prévoit que l’assainissement budgétaire dans les principales économies avancées, y compris les pays de la zone euro, se poursuivra au cours des trois prochaines années, mais à un rythme légèrement plus modéré qu’auparavant. Le Japon fait exception, dans la mesure où il devrait intensifier son ajustement budgétaire, notamment en relevant les taux de TVA en avril 2014 et en octobre 2015.
Le ratio de dette publique devrait commencer à baisser en 2014 au Canada, et en 2015 dans la zone euro et aux États-Unis. Il devrait se stabiliser à quelque 242 % du PIB au Japon, mais rester sur une tendance haussière au Royaume-Uni.
La nécessité d’un assainissement continue de se faire sentir dans plusieurs pays et le processus de réduction de la dette se heurte à plusieurs difficultés. Au regard de l’importance de l’encours de la dette dans la plupart des économies avancées, des efforts budgétaires soutenus s’imposent pour placer les ratios de dette sur une trajectoire baissière, en tenant compte également d’évolutions démographiques défavorables qui impliquent un accroissement des dépenses liées au vieillissement (santé et retraites). Si les pays ne réussissent pas à annoncer et à appliquer de manière crédible des programmes d’assainissement budgétaire à moyen terme permettant de remédier aux causes profondes de leurs déséquilibres budgétaires, les rendements des obligations souveraines pourraient augmenter, compromettant encore l’ajustement budgétaire.
MISE EN œUVRE DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
Selon les prévisions économiques de l’automne 2013 de la Commission européenne, tous les pays de la zone euro, à l’exception de la Belgique, de l’Allemagne, de l’Estonie, de l’Italie, du Luxembourg, de l’Autriche, de la Slovaquie et de la Finlande, devraient avoir enregistré, en 2013, un déficit supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. À fin 2013, treize pays de la zone euro étaient soumis à une procédure de déficit excessif (PDE) et les échéances qui leur étaient fixées pour ramener leurs ratios de déficit public à un niveau inférieur à la valeur de référence allaient de 2013 pour la Belgique à 2016 pour l’Espagne, Chypre et la Grèce. En juin 2013, le Conseil Ecofin a abrogé la PDE engagée à l’encontre de l’Italie et a rouvert une PDE à l’encontre de Malte, fixant à 2014 la date butoir pour la correction du déficit excessif. Dans le même temps, et au vu notamment des évolutions macroéconomiques plus mauvaises que prévu, le Conseil Ecofin a accordé un report des dates butoirs fixées par la PDE pour plusieurs pays : un délai d’un an pour les Pays-Bas (jusqu’en 2014) et le Portugal (jusqu’en 2015) ; un délai de deux ans pour la France et la Slovénie (jusqu’en 2015) ainsi que pour l’Espagne (jusqu’en 2016) ; et un délai de quatre ans pour Chypre (jusqu’en 2016). De plus, le Conseil Ecofin a recommandé de mettre la Belgique en demeure de prendre des mesures pour corriger son déficit excessif en 2013, ce pays n’ayant pas respecté la valeur de référence de 3 % du PIB à la date butoir de 2012 fixée par la PDE et étant considéré comme n’ayant pas engagé d’actions suivies d’effets.