1 LES QUESTIONS INSTITUTIONNELLES ET DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE
L’Europe ayant poursuivi ses efforts pour faire face aux retombées de la crise économique et financière, l’année 2013 a une nouvelle fois été marquée par une intense coopération entre les institutions et organes de l’UE, en particulier le Conseil européen, le Conseil Ecofin, l’Eurogroupe, la Commission européenne, le Parlement européen et la BCE.
Le président de la BCE a régulièrement participé aux réunions de l’Eurogroupe, de même qu’à celles du Conseil Ecofin, lorsque des questions relatives aux objectifs et aux missions du SEBC y étaient examinées. Il a par ailleurs été invité à prendre part aux réunions du Conseil européen, quand des questions concernant la réaction de l’UE à la crise économique et financière y étaient abordées, ainsi qu’aux sommets de la zone euro. Le président de l’Eurogroupe et le commissaire chargé des affaires économiques et monétaires et de l’euro ont assisté à des réunions du Conseil des gouverneurs de la BCE lorsqu’ils le jugeaient opportun.
LES PROGRÈS SUR LA VOIE D’UNE UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE APPROFONDIE
En 2012, les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE s’étaient accordés sur la nécessité de briser les interactions négatives qui existent entre les banques et leurs États, de mettre un terme à la fragmentation grandissante des marchés financiers européens et de promouvoir leur intégration.
D’importantes avancées ont été réalisées dans ce domaine en 2013, notamment en ce qui concerne la création du mécanisme de surveillance unique (MSU). En outre, en décembre 2013, une approche générale a été adoptée par le Conseil Ecofin sur la mise en place d’un mécanisme de résolution unique, et un accord final a été conclu en « trilogue » entre le Parlement européen, le Conseil de l’UE et la Commission européenne sur la proposition de directive relative aux systèmes de garantie des dépôts ainsi que sur la proposition de directive sur le redressement et la résolution des banques.
La section 1.3 du chapitre 4 expose plus en détail l’instauration du MSU.
Le 20 mars 2013, la Commission européenne a publié une communication sur la coordination préalable de grandes réformes économiques, en vue de donner suite aux conclusions du Conseil européen de décembre 2012. Le Conseil européen de décembre 2013 a invité le président du Conseil européen, agissant en étroite coopération avec le président de la Commission européenne, à poursuivre les travaux sur un système d’arrangements contractuels arrêtés d’un commun accord et de mécanismes de solidarité associés, et à faire rapport au Conseil européen en octobre 2014, afin qu’un accord global puisse intervenir sur ces deux éléments. Comme l’a souligné le Conseil européen, de nouvelles mesures concrètes destinées à renforcer la gouvernance économique devront aller de pair avec des mesures supplémentaires destinées à renforcer la légitimité démocratique et l’obligation de rendre des comptes au niveau auquel les décisions sont prises et mises en œuvre.
LE SEMESTRE EUROPÉEN
La Commission européenne a présenté, en novembre 2012, son examen annuel de la croissance 2013, qui évalue les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020, identifie les mesures phares pour favoriser la reprise et la croissance dans l’ensemble de l’UE et marque le lancement du semestre européen. L’examen 2013 a souligné la nécessité pour les États membres (a) d’assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance ; (b) de revenir à des pratiques normales en matière de prêt à l’économie ; (c) de promouvoir la croissance et la compétitivité ; (d) de lutter contre le chômage et les retombées sociales de la crise ; et (e) de
moderniser l’administration publique. L’examen annuel de la croissance 2014, présenté par la Commission européenne le 13 novembre 2013, réaffirme ces priorités.
Lors de sa réunion de mars 2013, le Conseil européen a fait siennes les cinq priorités pour 2013 énoncées ci-avant, priorités que les États membres ont intégrées dans leurs programmes de stabilité ou de convergence ainsi que dans leurs programmes nationaux de réforme. Après avoir examiné ces programmes, y compris la mise en œuvre des engagements volontaires au titre du pacte pour l’euro plus, le Conseil Ecofin a émis, en juillet 2013, des recommandations à destination de chaque État membre, avant l’adoption des budgets nationaux et d’autres réformes économiques, laquelle a lieu au second semestre de l’année.
Dans le contexte de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, qui vise à prévenir et à corriger les déséquilibres macroéconomiques, la Commission européenne a publié, en novembre 2012, le deuxième rapport sur le mécanisme d’alerte. Sur la base de onze indicateurs macroéconomiques et d’une analyse économique, le rapport a identifié 14 États membres dont la situation macroéconomique a fait l’objet d’une analyse plus fouillée. En avril 2013, la Commission a publié des bilans approfondis examinant l’origine, la nature et la gravité des déséquilibres macroéconomiques éventuels dans 13 des pays identifiés dans le rapport 1. Ces pays ont reçu des recommandations dans le cadre du volet préventif de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. Le troisième rapport sur le mécanisme d’alerte a été publié en novembre 2013, indiquant que les économies de l’UE avaient continué de progresser dans la correction de leurs déséquilibres externes et internes, mais que de nouvelles avancées s’imposaient. Le rapport concluait qu’il était dès lors nécessaire d’analyser plus en détail l’accumulation et la correction des déséquilibres, ainsi que les risques liés, dans 16 États membres.
Le semestre européen 2013 a vu le lancement de la première phase de mise en œuvre du
« two pack », qui est entré en vigueur en mai 2013. Le « two pack » consolide la surveillance des pays de la zone euro, en s’appuyant sur le pacte de stabilité et de croissance et en le complétant.
Conformément à ces nouvelles règles, les pays de la zone euro soumettent à l’automne leurs projets de plans budgétaires à la Commission européenne et à l’Eurogroupe, afin d’assurer une coordination préalable des budgets des États membres ainsi que de la position budgétaire au sein de la zone euro dans son ensemble. Le « two pack » met également en place une surveillance renforcée des pays confrontés à des perturbations financières, ainsi qu’une surveillance post-programme à l’égard des pays qui ont achevé un programme d’assistance macroéconomique.
Les expériences du semestre européen 2013 ont montré que l’application des recommandations, en particulier celles qui ont trait aux réformes structurelles, continue de justifier une surveillance accrue tout au long de l’année. Dans ce contexte, le Conseil européen a conclu en juin 2013 que le Conseil de l’UE et la Commission européenne devraient suivre de près la mise en œuvre des recommandations par pays adressées aux États membres dans le cadre du semestre européen. Un premier inventaire intermédiaire des recommandations a été dressé par la Commission dans son examen annuel de la croissance 2014. Ce dernier concluait que des progrès avaient été accomplis en matière d’assainissement budgétaire, mais que, du fait de la fragmentation des marchés financiers, les taux d’intérêt pour les prêts aux entreprises et aux ménages différaient fortement au sein de l’UE et que, dans plusieurs États membres, la mise en œuvre des réformes structurelles devait encore progresser.
1 Le bilan approfondi ne couvrait pas Chypre, qui était sur le point de mettre en œuvre un programme d’ajustement macroéconomique.
LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
En 2013, la majorité des États membres de l’UE, appartenant pour la plupart à la zone euro, étaient toujours soumis à des procédures concernant les déficits excessifs (PDE). Néanmoins, grâce aux efforts d’assainissement, le nombre total de pays faisant l’objet d’une PDE est revenu de 20, fin 2012, à 16.
En juin 2013, le Conseil Ecofin a émis de nouvelles recommandations pour la moitié des pays soumis à une PDE, à savoir la Belgique, l’Espagne, la France, Chypre, les Pays-Bas, le Portugal, la Slovénie et la Pologne, et a rouvert une PDE à l’encontre de Malte, six mois à peine après avoir abrogé la précédente. Les recommandations proposaient un report des délais impartis pour la correction du déficit excessif, qui, dans la plupart des cas, dépassait la prolongation d’« un an en principe » prévue par le pacte de stabilité et de croissance. L’Espagne, la France, la Slovénie et la Pologne ont bénéficié d’une prolongation de deux ans, le délai étant reporté à 2014 pour la Pologne, à 2015 pour la France et la Slovénie et à 2016 pour l’Espagne. Pour Chypre, le délai imparti a été repoussé de quatre ans, à 2016. Un allongement d’un an n’a été accordé qu’aux Pays-Bas, jusqu’en 2014, et au Portugal, jusqu’en 2015. Conformément à sa nouvelle PDE, Malte s’est vu imposer 2014 comme délai. Le Conseil Ecofin a adressé une mise en demeure à la Belgique, qui n’a pas engagé d’action suivie d’effets pour corriger son déficit excessif en 2012. Le Conseil Ecofin a accordé un report du délai à ce pays, qui doit assurer une correction durable du déficit excessif dès 2013 et présenter des progrès suffisants vers la réalisation de l’objectif à moyen terme en 2014. En décembre 2013, le Conseil Ecofin a adopté une nouvelle recommandation concernant la Pologne, prolongeant d’un an le délai accordé à ce pays pour corriger son déficit excessif, soit jusqu’en 2015. Pour la plupart des pays, les nouvelles recommandations émises au titre de la PDE impliquent également une réduction substantielle de l’effort correctif préconisé par rapport aux recommandations précédentes.
Les PDE engagées à l’encontre de cinq États membres de l’UE, à savoir l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie et la Roumanie, ont été clôturées par des décisions adoptées en juin 2013 par le Conseil Ecofin. Ces décisions s’appuyaient sur des données d’Eurostat confirmant que ces pays avaient ramené leurs déficits sous la barre des 3 % du PIB, ainsi que sur les prévisions de la Commission européenne tablant sur le maintien de ces déficits sous ce seuil en 2013 et en 2014 2. Le pacte budgétaire, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2013 et qui fait partie du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, constitue un élément-clé du cadre de gouvernance budgétaire. Les États membres participants ont été tenus de transposer dans leur législation nationale avant le 1er janvier 2014 l’engagement de maintenir l’équilibre budgétaire tout au long du cycle et d’instaurer un mécanisme de correction automatique des écarts potentiels3.
Dans l’ensemble, la transposition concrète du pacte budgétaire dans la législation nationale varie grandement d’un pays à l’autre. Ainsi, les États recourent à des formulations différentes concernant la règle d’équilibre budgétaire et les instruments juridiques sous-jacents. Pour les pays qui n’ont pas encore atteint leur objectif à moyen terme, la trajectoire de convergence devant mener à sa réalisation est généralement définie comme un ajustement annuel du solde structurel vers l’objectif de 0,5 % du PIB. Toutefois, les définitions sous-jacentes des « clauses de sauvegarde » permettant
2 Le déficit des administrations publiques en Lituanie s’élevait à 3,2 % du PIB en 2012. Toutefois, le seuil de déficit a été respecté en 2012 si l’on prend en considération le coût net direct d’une réforme des retraites.
3 Jusqu’à présent, 24 des 25 pays ayant signé le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire l’ont ratifié.
de s’écarter temporairement de l’objectif à moyen terme ou de la trajectoire d’ajustement devant mener à sa réalisation diffèrent largement. Des disparités sont aussi relevées en ce qui concerne l’automaticité du mécanisme de correction en cas d’écarts significatifs par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement devant mener à sa réalisation, alors que seuls quelques pays ont suivi les principes communs définis par la Commission européenne sur la nature, l’ampleur et le calendrier des mesures correctrices. Enfin, s’agissant des institutions chargées de la surveillance, des conseils budgétaires indépendants sont en cours d’instauration dans plusieurs pays, tandis que les conseils existants paraissent respecter la plupart des critères précisés par la Commission européenne. Cela dit, le succès des institutions chargées de la surveillance restera in fine tributaire de l’incidence qu’elles exerceront sur les débats pertinents en matière de politiques à mener.
LE RAPPORT DE CONVERGENCE
À la demande des autorités lettones, la BCE a publié le 5 juin 2013 son évaluation de la convergence économique et juridique de la Lettonie, conformément à l’article 140 du Traité. Le Rapport de convergence de la BCE a examiné si un degré élevé de convergence économique durable avait été atteint dans le pays et a évalué la conformité de la Latvijas Banka aux obligations statutaires auxquelles les banques centrales nationales doivent satisfaire pour faire partie intégrante de l’Eurosystème. Le rapport a indiqué que, dans l’ensemble, la Lettonie respectait les valeurs de référence des critères de convergence, même si la soutenabilité à plus long terme de la convergence économique du pays demeurait source de préoccupation (cf. également chapitre 3).