Les incompatibilités entre la fonction de conseiller fédéral et une autre activité 177 Les incompatibilités La fonction de conseiller fédéral est incompatible 1042 avec celle de

conseiller national, de conseiller aux Etats, de juge aux tribunaux fédéraux1043. Cela en vertu du principe de la séparation des pouvoirs.

De plus, exerçant une activité à plein temps, "les membres du Conseil fédéral (...) ne peuvent revêtir aucune fonction au service de la Confédération ou d'un canton, ni exercer d'autre activité lucrative"1044.

L'emploi doit être entendu dans un sens large : occuper un siège dans un parlement cantonal ou communal, assumer la participation au conseil d'administration ou à la direction d'une société à but lucratif constituent aussi un cas d'incompatibilité1045.

Mais un conseiller fédéral peut rester ou devenir actionnaire, commanditaire ou membre d'une coopérative, ce qui pourrait l'exposer, le cas échéant, à des conflits d'intérêt assez fâcheux1046. 1037 Aubert, 1967a p. 373 no 998. 1038 Art. 64 al. 2. 1039 Voir FF 1920 I 525 et FF 1922 II 898. 1040 Aubert, 1981 p. 117 no 1071-1100. 1041 Aubert, 2003 p. 1067-1068 no 5. 1042

Voir Buffat, 1987, Beeler, 1983, Schuppisser, 1976.

1043 Article 144 al. 1 Cst. féd. 1044 Article 144 al. 2 Cst. féd. 1045 Aubert, 1967a p. 532 no 1488. 1046 Aubert, 1967a p. 533 no 1488.

L'obligation d'être laïc prévaut jusqu'à la révision totale du 18 avril 19991047.

Aubert constate que cette règle reflétait bien "l'atmosphère d'anticléricalisme" d'où était issue la Constitution de 1874.

Il s'agissait d'une règle d'incompatibilité bien que le texte de l'ancienne Constitution fasse plutôt penser à une condition d'éligibilité1048.

Cette règle, que la doctrine qualifiait de "désuète"1049, n'est plus en vigueur depuis le 1er janvier 2000.

Le seul pasteur qui a été membre du Conseil fédéral est Carl Schenk1050.

L'article 12 de la constitution du 29 mai 1874 prévoyait aussi que les membres du Conseil fédéral ne peuvent accepter d'un gouvernement étranger "ni pensions ou traitements, ni titres, présents ou décorations"1051.

Or, le constituant du 18 avril 1999 délègue au législateur la faculté de prévoir d'autres incompatibilités1052.

Actuellement, c’est l’art. 60 al. 3 révisé de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration qui stipule : "Il est interdit aux membres du Conseil fédéral, (…) d’exercer une fonction officielle pour un Etat étranger, ainsi que d’accepter des titres ou des décorations octroyés par des autorités étrangères"1053.

La loi précitée décrète aussi que "les parents, y compris les parents par alliance, en ligne directe et en ligne collatérale jusqu'au quatrième degré inclus, les conjoints, ainsi que les conjoints des frères et soeurs, ne peuvent simultanément être membres du Conseil

fédéral"1054; un conseiller fédéral ne peut pas non plus avoir un tel lien avec le chancelier de la Confédération1055.

En 1998, François Couchepin est chancelier de la Confédération lorsque Pascal Couchepin, son cousin au sixième degré, est candidat à un siège au Conseil fédéral. Bien qu’il n’y ait pas incompatibilité, cela provoque néanmoins quelques remous.

178. L’exemple du conseiller fédéral Christoph Blocher. Le 18 décembre 2003, après l’élection du conseiller fédéral Christoph Blocher, le conseiller national Daniel Vischer, membre du groupe des Verts, dépose une interpellation dans laquelle il soulève quelques problèmes d’incompatibilité et d’indépendance de ce futur ministre. Effectivement, à la veille d’entrer en fonction, M. Blocher détenait 72 pour cent dans le groupe Ems-Chemie.

Voici quelques extraits de la réponse du Conseil fédéral du 11 février 2004 : "Ainsi qu’il l’a annoncé à l’Assemblée générale d’Ems-Chemie Holding AG du 31 décembre 2003, le conseiller fédéral Blocher a transféré, le 30 décembre 2003, sa participation dans Ems- Chemie à ses enfants"1056.

1047

Art. 75 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874.

1048

Art. 96 de la Constitution du 29 mai 1874 qui renvoie à l'art. 75 de la même constitution.

1049

Buffat, 1987 p. 169.

1050

Aubert, 1967a p. 533 no 1489.

1051

Article 12 de la Constitution du 29 mai 1874.

1052 Art. 144 al. 3. 1053 RO 2001 115, RS 172.010. 1054 Art. 61 al. 1. 1055 Art. 61 al. 2. 1056 http://search.parlament.ch/f/cv-geschaefte?gesch_id=20033629

124 "Conformément à l’article 144 al. 2 de la constitution fédérale, les membres du Conseil fédéral ne peuvent revêtir aucune autre fonction au service de la Confédération ou d’un canton ni exercer d’autre activité lucrative. Cette disposition vise, d’une part, à permettre aux membres du Conseil fédéral de consacrer toutes leurs forces à leur mandat et, d’autre part, à éviter des conflits d’intérêts, dans le but de renforcer l’indépendance des conseillers fédéraux en exercice. Lorsque la détention de participations revient à exercer ne serait-ce qu’une activité accessoire, elle est de ce fait incompatible, de par la constitution, avec la fonction de conseiller fédéral. L’article 60 al. 2 LOGA précise que les membres du Conseil fédéral ne peuvent pas non plus exercer les fonctions de directeur, de gérant ou de membre de l’administration (…) d’une organisation ayant une activité économique.

La garantie des droits fondamentaux que sont la propriété (…) et la liberté économique (…) s’applique aussi aux membres du Conseil fédéral. La participation financière à une entreprise n’est pas interdite à ces derniers, à condition qu’ils n’assument pas la responsabilité des affaires. Il ne leur est pas non plus interdit de gérer leur propre fortune, pour autant qu’il ne s’agisse pas d’une tâche permanente. Il faut toujours veiller à ce que cela ne devienne pas une activité lucrative et chercher à éviter d’éventuels conflits d’intérêts"1057.

Examinons maintenant brièvement les immunités dont jouissent nos magistrats. VII. Les immunités des conseillers fédéraux

179. Introduction. Nous n’aborderons que les immunités pénales ; ces dernières sont des privilèges qui soustraient les conseillers fédéraux à l’application du droit commun en matière pénale.

"Le législateur fédéral accorde depuis longtemps des immunités (…) aux députés et à certains magistrats, de manière à leur assurer l’indépendance nécessaire au bon exercice de leurs fonctions. Mais les Constitutions de 1848 et de 1874 n’en disaient rien. Le Conseil fédéral a estimé, en 1996, qu’il fallait rompre ce silence et donner une base solide à ce genre de règles. Ce qui, si l’on considère la nature foncièrement inégalitaire de tous les privilèges, était tout à fait justifié"1058.

La loi qui régit actuellement l’immunité des magistrats est la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses

fonctionnaires1059.

"Elle invite à distinguer deux sortes d’immunités, l’une qu’on peut qualifier d’absolue, l’autre de relative ou conditionnelle. L’immunité est absolue quand elle ne peut pas être levée ; elle est relative quand elle peut l’être à certaines conditions"1060.

180. L’immunité absolue. L’art. 162 al. 1 de la constitution dispose que "les membres (…) du Conseil fédéral (…), n’encourent aucune responsabilité juridique pour les propos qu’ils tiennent devant les conseils et leurs organes"1061.

Cet article supprime donc toute responsabilité, notamment pénale et civile, pour toutes les déclarations tenues au sein du Conseil fédéral et devant les deux chambres, séparées ou réunies. Les propos tenus dans les organes du Conseil national ou du Conseil des Etats sont aussi immunisés ; par organe, l’on entend principalement les commissions, les bureaux et les 1057 Ibidem. 1058 Aubert et Mahon, 2003 p. 1221 no 2. 1059 RS 170.32. 1060 Aubert et Mahon, 2003 p. 1222 no 3. 1061

groupes parlementaires. Les écrits adressés à ces conseils ou aux organes de ces derniers sont aussi immunisés1062.

Aubert, à titre exemplatif, affirme qu’"il n’y aura ni action pénale, ni action civile des lésés, en cas de violation d’un secret, d’injure ou de diffamation"1063.

181. L’immunité relative. Cette immunité trouve sa racine dans l’al. 2 de l’art. 162 de la constitution qui délègue au législateur la faculté de "prévoir d’autres formes d’immunité". L’immunité relative des conseillers fédéraux est réglée par l’art. 14 de la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires du 14 mars 1958.

L’al. 1er de cet article dispose qu’"une autorisation de l’Assemblée fédérale est nécessaire pour ouvrir une poursuite pénale contre des membres d’autorités ou des magistrats élus par l’Assemblée fédérale en raison d’infractions en rapport avec leur activité ou situation

officielle"1064. Cet article vise "des secrets divulgués ou des insultes proférées dans des livres, des articles de presse ou des émissions de radio ou de télévision"1065.

Pour ces infractions, la poursuite pénale est subordonnée à une autorisation de l’Assemblée fédérale. C’est en cela que l’immunité n’est que relative : si l’Assemblée fédérale donne son autorisation, l’immunité est levée et l’action pénale suit son cours.

Quand donc l’autorité pénale compétente demande l’autorisation de poursuivre, l’Assemblée fédérale doit trancher deux questions.

Première question : l’infraction reprochée au prévenu est-elle bien en rapport avec son activité ou sa situation officielle. Quand elle ne l’est pas, il n’y a pas d’immunité du tout et la

poursuite peut se faire sans autorisation. Seconde question : quand l’Assemblée fédérale estime que le rapport existe, doit-elle donner son autorisation?

"La première question est purement juridique ; il s’agit d’interpréter la loi. La seconde question est plutôt politique ; il s’agit de faire une pesée entre l’intérêt (…) des magistrats à n’être pas limités dans leur liberté d’expression et d’action et l’intérêt de la société à ce que la justice soit rendue"1066.

182. L’inviolabilité. Cette qualité trouve sa racine dans l’al. 2 de l’art. 162 de la constitution qui délègue au législateur la faculté de "prévoir d’autres formes d’immunité" ; le constituant a choisi de formuler ainsi cet article pour qu’il couvre aussi l’inviolabilité et non pas seulement l’immunité relative1067.

Il s’agit d’un "vestige d’une époque où l’Etat pouvait être tenté d’utiliser l’appareil judiciaire pour se débarrasser d’hommes politiques gênants (…)"1068.

L’inviolabilité protège le magistrat contre une poursuite pénale engagée contre lui lorsque l’infraction n’a pas de lien avec sa fonction de Conseiller fédéral.

Les conseillers fédéraux jouissent de l’inviolabilité en tout temps1069 - cela contrairement aux députés.

Avant de conclure, mentionnons brièvement le revenu annuel de nos ministres fédéraux.

1062

Voir Aubert et Mahon, 2003 p. 1222 no 4.

1063 Aubert et Mahon, 2003 p. 1222 no 4. 1064 RS 170.32. 1065 Aubert et Mahon, 2003 p. 1223 no 9. 1066

Aubert et Mahon, 2003 p. 1223 nos 9-10.

1067

Voir Aubert et Mahon, 2003 p. 1222-1223 no 8.

1068

Aubert et Mahon, 2003 p. 1224 no 12.

1069

126

VIII. Le traitement du président de la Confédération et des autres conseillers fédéraux